สังคมวัยชรา

การออมเพื่อการชราภาพ บทเรียนประสบการณ์จากออสเตรเลีย <p style="margin: 0cm 0cm 0pt; text-align: right" class="MsoNormal" align="right">อ.ชยพล  ถาวรทนต์</p>คณะทำงานสนับสนุนข้อมูลวิชาการ ด้านเศรษฐกิจมหภาคและติดตามผลการดำเนินงานของคณะทำงานเศรษฐกิจมหภาค การเงินการคลัง[email protected]  บทความนี้เป็นบทความฉบับที่ 2 ต่อเนื่องจากฉบับแรกเรื่อง “การจัดการระบบงบประมาณ บทเรียนจากออสเตรเลีย”เป็นข้อค้นพบที่ได้จากการศึกษาดูงานของคณะทำงานเศรษฐกิจมหภาค การเงินการคลัง ซึ่งนำทีมโดย ฯพณฯ ดร.พิสิฐ  ลี้อาธรรม อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง และเป็นประธานคณะทำงานฯ ณ ประเทศออสเตรเลีย ระหว่างวันที่ 27 พฤศจิกายน – 2 ธันวาคม 2549                ด้วยเหตุที่สังคมไทยกำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) ในอนาคตอันใกล้ การเตรียมการเพื่อรองรับสังคมผู้สูงอายุน่าจะเป็นเรื่องที่จะต้องทุ่มเททรัพยากรเพื่อการวางแผนและจัดการกับปัญหาที่จะเกิดขึ้น ภาระงบประมาณจำนวนมากในอนาคตจะต้องถูกใช้ไปสำหรับการดูแลผู้สูงอายุดังที่เราได้พบเห็นประสบการณ์ที่เกิดขึ้นกับประเทศญี่ปุ่นมาแล้ว สำหรับประเทศไทยนั้นแม้ว่าระบบสวัสดิการสังคมต่างๆยังไม่ได้ทัดเทียมกับประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ แต่ต้องยอมรับว่าเม็ดเงินจำนวนมากต้องนำไปใช้สำหรับการดูแลสังคมผู้สูงอายุอย่างแน่นอน สำหรับประเทศไทยจะมีผู้สูงอายุจำนวนเท่าไหร่ที่สามารถอยู่ได้ในสังคมอย่างมีศักดิ์ศรี มีลูกหลานดูแลอย่างดี คำตอบก็คือมีสัดส่วนไม่มาก และมีแนวโน้มที่จะลดลงเรื่อยๆ ดัชนีชี้วัดสำคัญประการหนึ่งก็คือ ปัจจุบันมีระบบการจองคิวสำหรับการเข้าอยู่ในบ้านบางแค หรือสถานสงเคราะห์ผู้สูงอายุอื่นๆ ถ้าเทียบกับในอดีตที่สถานสงเคราะห์เหล่านี้มีไว้สำหรับสงเคราะห์ผู้สูงอายุที่ไม่มีลูกหลานดูแลเท่านั้น อีกด้านหนึ่งจะเห็นนโยบายของการให้เงินสงเคราะห์ผู้สูงอายุรายเดือนเดือนละไม่กี่ร้อยบาท ของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งจะเป็นการกำหนดโควต้าตามแต่งบประมาณที่ได้จัดสรรเท่านั้น แต่ถ้าจะไปถามให้ชัดว่ามีข้อมูลผู้สูงอายุทั้งประเทศ ที่กระจายอยู่ตามที่ต่างๆชัดเจนหรือไม่ มีจำนวนเท่าใดที่ไม่สามารถดูแลตัวเองได้เลย ก็ไม่สามารถหาคำตอบเหล่านี้ได้ จึงเป็นคำถามข้อใหญ่สำหรับการกำหนดนโยบายสงเคราะห์ผู้สูงอายุเช่นว่านี้ ว่ามีการใช้เงินงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพเพียงไร                บทความฉบับนี้ต้องการนำเสนอแนวทางการดูแลสังคมผู้สูงอายุโดยมิใช่รูปแบบของการทำแบบสังคมสงเคราะห์ หากแต่เป็นความพยายามสร้างภูมิต้านทานทางสังคมให้เกิดขึ้นสำหรับประเทศไทย แน่นอนเครื่องมือที่สำคัญยิ่งตัวหนึ่งก็คือการออม (Saving) ในขณะที่ยังอยู่ในช่วงวัยของการทำงาน ถ้าสามารถสร้างระบบของการออมได้อย่างมีประสิทธิภาพย่อมสามารถทำให้ในช่วงชีวิตที่เข้าสู่วัยสูงอายุนั้นเขาจะสามารถดูแลตัวเองและสามารถอยู่รอดได้ในสังคมอย่างมีศักดิ์ศรี นั่นเท่ากับว่าสังคมสามารถมีภูมิต้านทานในตัวเอง ลดภาระงบประมาณของภาครัฐในการดูแลแบบสังคมสงเคราะห์                ในการประชุมเชิงปฎิบัติการร่างแผนแม่บทการเงินการคลังเพื่อสังคม พ.ศ. 2550 – 2554 ในวันศุกร์ที่ 25 พฤษภาคม 2550 ณ โรงแรมแอมบาสเดอร์ กรุงเทพฯ จัดโดย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง มีการพูดถึง มาตรการส่งเสริมการออมภาคบังคับ เพื่อให้แน่ใจและมีหลักประกันทางสังคมสำหรับสังคมผู้สูงอายุในอนาคตอันใกล้ ซึ่งส่วนใหญ่ในที่ประชุมกลุ่มย่อยของยุทธศาสตร์การเสริมสร้างภูมิคุ้มกันให้สังคม ค่อนข้างเห็นตรงกัน แต่ยังมีข้อแย้งในเรื่องของการบริหารจัดการว่าถ้าบังคับแล้วกลุ่มที่มีรายได้ไม่เพียงพอจะทำเช่นไร ก็คิดว่าน่าจะเป็นเรื่องของการแก้ปํญหาในด้านการบริหารจัดการ และยังได้รับการยืนยันจากทางกระทรวงคลังว่ากำลังมีการศึกษาในเรื่องนี้อยู่ ที่จะมีการออกกฎหมายเพื่อให้มีการออมภาคบังคับ  อีกทั้งในรัฐธรรมนูญฉบับรับฟังความคิดเห็น 2550 ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนในหมวดที่ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 83(5) ที่ให้รัฐฯต้องจัดให้มีการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราแก่ประชาชนอย่างทั่วถึง น่าจะพอเป็นข้อสรุปได้พอควรว่าสังคมไทยคงต้องให้ความสำคัญกับการออมเพื่อให้มีหลักประกันทางสังคมได้เมื่อชีวิตเข้าสู่วัยชรา                ต่อคำถามที่ว่าทำไมต้องบังคับให้ประชาชนต้องออม การบังคับดีหรือไม่ หรือจะเปิดโอกาสให้มีการออมภาคสมัครใจมากขึ้นและรัฐสนับสนุนสร้างสภาพแวดล้อมและสิ่งอำนวยความสะดวกทางธุรกิจให้มากขึ้น เป็นวิธีที่ดีกว่าหรือไม่ อยากจะบอกถึงประสบการณ์ของประเทศออสเตรเลีย ซึ่งเป็นประเทศหนึ่งที่จัดได้ว่าอยู่ในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว หรืออยู่ในกลุ่ม OECD ด้วย มีการออมภาคบังคับโดยให้ผู้มีรายได้ถูกหักรายได้ 9% ของรายได้เพื่อเป็นการออม  เป็นกฎหมายที่ใช้บังคับสำหรับกำลังแรงงานของประเทศ นอกจากนั้นยังมีการใช้ผลประโยชน์ทางภาษีเข้ามาช่วยสนับสนุนให้ประชาชนออมมากขึ้นเหมือนที่ประเทศไทยใช้สำหรับการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสำหรับเงินลงทุนในกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเป็นต้น สำหรับประเทศไทยในปัจจุบันยังเน้นการออมภาคสมัครใจโดยอาศัยแรงจูงใจด้านภาษีมาช่วยสร้างให้คนออมมากขึ้น ในออสเตรเลียเองนั้น การบังคับการออมที่ 9% ของรายได้นั้น ยังไม่เพียงพอที่จะมีภูมิต้านทานทางสังคมเพื่อดูแลตัวเองในวัยชรา ท้ายที่สุดรัฐฯเองก็ยังต้องรับภาระส่วนนี้อีกจำนวนมาก ฉะนั้นถ้าประเทศไทยซึ่งยังมีปัญหาในการพัฒนาอยู่มาก จึงเห็นว่าควรอย่างยิ่งที่จะนำรูปแบบการออมภาคบังคับมาใช้ และน่าจะเป็นเรื่องที่ควรจะต้องเริ่มโดยเร็ว ถึงแม้ว่าอาจจะมีปัญหาในรูปแบบต่างๆด้านการจัดการบ้าง ก็ควรต้องปล่อยให้มีพัฒนาการ สำหรับประเทศไทยเองนั้นมีระบบประกันสังคมซึ่งในช่วงเริ่มต้นเป็นเรื่องของหลักประกันด้านสุขภาพของประชาชน ต่อมามีการขยายต่อเรื่องเงินใช้ยามชราภาพเมื่อถึงอายุที่เกษียณการทำงาน แต่เนื่องจากมิใช่การออมเพื่อตัวเองโดยตรงหากแต่เป็นการขยายการดูแลของกองทุนประกันสังคม จึงทำให้เงินรายได้ที่จะได้รับในยามชราน้อยมากและเป็นไปไม่ได้ที่จะเพียงพอทั้งในปัจจุบันและในอนาคตอีก20 – 30 ปีสำหรับกำลังแรงงานในปัจจุบัน ลองคำนวณคร่าวๆสำหรับอาชีพอาจารย์มหาวิทยาลัยในฐานะพนักงานมหาวิทยาลัยนั้น หลังเกษียณการทำงานก็จะได้รับเพียง 3,000 บาทต่อเดือนเท่านั้น ปัจจุบันยังยากมากที่จะอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรีในชีวิตยามชรา แล้วอีก 20 ปี ยิ่งจะไม่เพียงพอมากขึ้นเพราะเงินในอนาคตจะลดต่ำลงมากตามสินค้าและบริการที่มีราคาสูงขึ้นทุกๆปี ฉะนั้นการกล่าวอ้างถึงระบบประกันสังคมว่าเป็นการออมภาคบังคับนั้น ยังเห็นว่าไม่ตรงนัก และถ้าจะต้องดำเนินการให้มีการออมภาคบังคับนั้นควรจะเป็นระบบใหม่และครอบคลุมให้ได้ในวงกว้าง สำหรับกองทุนประกันสังคมเดิมนั้นก็สามารถให้เป็นระบบเสริมเพิ่มเติมให้กับสมาชิกของกองทุนได้ เพราะการประกันการชราภาพของกองทุนประกันสังคมสามารถให้เป็นทางเลือกที่สมาชิกจะเลือกหรือไม่ก็ได้ เพราะเป็นการกำหนดเบี้ยจ่ายเพิ่มเฉพาะกรณีอยู่แล้ว                 ออสเตรเลียเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันของกองทุนต่างๆของภาคเอกชนในระดับโลกที่เข้ามาดูแลจัดการบริหารกองทุนเพื่อการชราภาพ ทำให้ผลประโยชน์ตกอยู่กับผู้ออมเงินทั้งภาคบังคับและโดยสมัครใจ โดยเฉพาะในเรื่องของผลตอบแทนที่สมเหตุสมผลในการลงทุนอย่างมืออาชีพ อีกทั้งเรื่องของการให้บริการซึ่งมีแบบการลงทุนของการออมให้เลือกสำหรับรายย่อย (Retail funds) ถึง 61 แบบ แม้ว่าคนจำนวนถึง 55.7% ไม่ได้เลือกแบบใดแบบหนึ่ง ก็จะถูกจัดไว้เป็นแบบมาตรฐานซึ่งกองทุนจะจัดสรรการลงทุนในหุ้นทุนต่อตราสารหนี้ในสัดส่วน 70 : 30 ซึ่งการกำหนดแบบการลงทุนของกองทุนเช่นนี้เป็นทิศทางที่เป็นไปในกระแสโลก ผู้ออมต้องมีสิทธิเลือกหรือตัดสินใจในผลตอบแทนที่คาดหวังได้จากสัดส่วนการลงทุน (Defined Contribution)  นอกจากนั้นผู้ออมหรือผู้ลงทุนสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงแบบได้ตลอดช่วงเวลาของชีวิตได้ โดยรูปแบบของการสะสมจะพยายามปรับให้ใกล้เคียงกับวงจรชีวิตของบุคคลด้วย ยกตัวอย่างแบบจำลองเพิ่มเติมที่จะเสนอการออมเพิ่มเติมในอัตราเร่ง (Auto-Acceleration of saving rate) นอกเหนือจากเดิมที่กำหนดให้หักเงินรายได้อัตโนมัติ (Auto-Enrolment) เพราะส่วนใหญ่แล้วรายได้มีโอกาสสูงขึ้นตามอายุการทำงาน ก็จะมีการสะสมมากขึ้นจนอายุถึง 60 ปี ก็สามารถรับเป็นเงินก้อน หรือผู้ออมจะเลือกที่จะให้กองทุนบริหารต่อให้หลังอายุ 60 ปี แล้วทยอยจ่ายออกมาเหมือนเป็นบำนาญหลังเกษียณก็ย่อมได้ นอกจากนั้นความโปร่งใสของการลงทุนที่ให้ผู้ออมสามารถตรวจสอบได้ตลอดเวลา ทั้งเงินต้นและผลตอบแทน สัดส่วนการลงทุน ซึ่งเป็นข้อมูลหลักที่ผู้ออมหรือผู้ลงทุนต้องรับทราบ                 อย่างไรก็ดีแม้แต่ประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างออสเตรเลียก็ยังมีปัญหาสำคัญคือ ส่วนใหญ่ประมาณ 69% มักจะรู้ว่าการออมเพื่อการชราภาพดีมาก และควรจะต้องทำ แต่แรงงานรุ่นใหม่ 65%ยังไม่มีการขยายการออมภาคสมัครใจเพิ่มเติมคือ ออมมากกว่า 9% ของรายได้  แรงงานสัดส่วน 12% ไม่เห็นความสำคัญใดๆเลยกับการออม อีก 22% ยังเน้นการใช้ชีวิตปัจจุบันเป็นหลัก เรื่องอนาคตค่อยคิด ยังไม่คิดตอนนี้ นอกจากออสเตรเลียแล้วมีการศึกษาในสหรัฐอเมริกา โดยศึกษาสมาชิกกองทุนต่างๆจำนวน 1,500 แบบการลงทุน จำนวนสมาชิก 1.2 ล้านคน ก็ยังพบปัญหาใกล้เคียงกันว่าประชาชนยังไม่ค่อยสนใจที่จะขยายการออม คนยังไม่สนใจการออมมากนัก ข้อสังเกตประการหนึ่งอาจจะเป็นไปได้ที่สวัสดิการสังคมสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านี้ดีมากในทุกๆด้าน จึงไม่มีแรงจูงใจเพียงพอที่จะกระตุ้นการออมหรือขยายการออมสำหรับบุคคลได้มากนัก                สำหรับประเทศไทยที่โครงสร้างของภูมิคุ้มกันทางสังคมที่ยังแย่อยู่ มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐต้องกำหนดวาระการออมเพื่อการชราภาพเป็นวาระแห่งชาติ การออมภาคบังคับต้องเกิดขึ้นและให้ครอบคลุมกับผู้มีรายได้ทั่วทั้งประเทศ มีสำนักกำกับกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติที่คอยดูแลกำกับการบริหารจัดการของกองทุนภาคเอกชนให้มีประสิทธิภาพและให้ผลประโยชน์สูงสุดแก่ผู้ออมเงิน ความน่าเชื่อถือของกองทุนเอกชนเป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องมีระบบคัดสรรที่ดีที่สุด เครือข่ายการลงทุนของหลายบริษัทที่บริหารกองทุนเอกชนเหล่านี้ มีพื้นฐานที่แข็งแกร่ง มีเครือข่ายหลายประเทศในโลก มีกองทุนที่ดูแลบริหารใหญ่มาก บริษัทเหล่านี้เขาพร้อมที่จะเข้ามาบริหารจัดการกองทุนเงินออมในระดับประเทศได้อยู่แล้ว แต่อย่างไรก็ตามก็ควรจะจัดสรรให้กระจายออกไปเพื่อไม่ให้เกิดการผูกขาด และควรจะส่งเสริมให้มีการแข่งขันของกองทุนเพื่อให้บริการผู้ออมแล้วให้ผู้ออมเองเป็นคนเลือก  นอกจากนั้นบทบาทที่สำคัญของรัฐฯอีกก็คือ ต้องพยายามสื่อสารให้ความรู้กับประชาชนให้เห็นความสำคัญของการออมในฐานะที่จะเป็นหลักประกันในยามชรา ส่งเสริมและสนับสนุนการออมภาคสมัครใจควบคู่ไปกับการออมภาคบังคับด้วย รัฐฯต้องใช้ความพยายามในทุกรูปแบบที่จะสื่อสารออกไป เพราะสิ่งนี้นอกจากจะให้หลักประกันกับสังคมในยามชราแล้ว ประเทศไทยเองก็จะมีฐานเงินออมของประเทศที่มากขึ้น        และเป็นการลดภาระงบประมาณของรัฐในอนาคตที่จะต้องนำมาใช้แก้ปัญหาสังคมวัยชรา อีกด้วย