เงินเดือนข้าราชการ 2 ตำแหน่ง

             ภายหลังจากการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 โดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ได้มีการจัดตั้งองค์กรทางการเมืองขึ้นใหม่หลายองค์กร เพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกการบริหารบ้านเมืองในด้านต่างๆ เช่น คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) เป็นต้น  ซึ่งก็ได้มีการแต่งตั้งบุคคลกลุ่มหนึ่งเข้าไปดำรงตำแหน่งในองค์กรดังกล่าว อันประกอบไปด้วยบุคคลทั้งที่มาจากภาคเอกชนและภาครัฐ และนำมาสู่ข้อถกเถียงเกี่ยวกับสิทธิในการรับเงินเดือน โดยเฉพาะสำหรับข้าราชการเป็นจำนวนมากที่ได้รับการแต่งตั้งเพื่อให้มาทำหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้โดยที่ตนเองก็ยังไม่พ้นไปจากหน้าที่ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบัน              

              เนื่องจากปรากฏการณ์นี้ได้ทำให้เกิดภาวะของข้าราชการ 2 ตำแหน่งขึ้น เช่น ข้าราชการทหาร เป็น คมช., อาจารย์มหาวิทยาลัยของรัฐและผู้พิพากษา เข้ามาเป็นสมาชิกของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ            

              ในเบื้องต้น จะเห็นได้ว่าในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ว่าจะอยู่ในส่วนรัฐบาลหรือฝ่ายนิติบัญญัติหรือการดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระต่าง ๆ อดีตที่ผ่านมามีข้อกำหนดที่ห้ามไม่ให้เกิดภาวะในลักษณะเช่นนี้           

              ดังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้บุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งในทางการเมืองต้องไม่เป็นข้าราชการที่มีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ (เช่น ม.109 (8) เป็นข้อห้ามสำหรับบุคคลที่จะสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส., ม.139 (1) ข้อห้ามสำหรับบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งกรรมการการเลือกตั้ง เป็นต้น)  ข้อห้ามดังกล่าวเป็นการแสดงให้เห็นว่ามีความต้องการที่จะแยกมิให้บุคคลที่เป็นข้าราชการประจำเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมือง           

             ในขณะเดียวกัน หากบุคคลใดที่เป็นข้าราชการประจำต้องการมีตำแหน่งทางการเมืองก็ต้องลาออกจากตำแหน่งข้าราชการประจำก่อน การดำรงตำแหน่ง 2 ตำแหน่งในลักษณะที่เป็นงานประจำควบคู่กันไปจึงเป็น   สิ่งที่ต้องห้าม ข้าราชการ 2 ตำแหน่งจึงเป็นเรื่องที่ไม่ใช่ปรากฏการณ์ทั่วไป แต่ก็ต้องยอมรับว่าการห้ามข้าราชการ      2 ตำแหน่งเป็นสิ่งที่ค่อนข้างใหม่ในการเมืองของไทยเนื่องจากในอดีตก็ได้มีกรยอมรับให้เกิดขึ้น  ดังการยอมให้มีการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกจากข้าราชการประจำโดยเฉพาะข้าราชการทหารให้สามารถเข้ามาดำรงตำแหน่งได้ ข้อห้ามของข้าราชการประจำในตำแหน่งวุฒิสมาชิกเพิ่งจะมาปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540           

             ภาวะของการทำงาน 2 ตำแหน่งไม่เพียงเกิดขึ้นกับข้าราชการที่รับตำแหน่งอื่นเพิ่มขึ้นเท่านั้นหากยังรวมไปถึงบุคคลที่เกษียณอายุจากตำแหน่งราชการแล้ว และเข้ามาดำรงตำแหน่ง 2 ตำแหน่งควบคู่กันไปในเวลาเดียวกัน ไม่ว่าจะด้วยการแต่งตั้งจาก คมช. หรือรัฐบาลก็ตาม  ดังปรากฏว่ามีหลายคนที่เป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญและดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติไปพร้อมกัน           

            ภายหลังจากที่ได้มีการประกาศ พ.ร.ฎ.ว่าด้วยเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของบุคคลที่มาดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้ ก็ได้เกิดคำถามว่าสำหรับบุคคลที่เป็นข้าราชการ 2 ตำแหน่งจะมีสิทธิรับเงินเดือนจากการปฏิบัติหน้าที่ทั้งสองได้หรือไม่  แม้ว่าจะได้เคยปรากฏข้อถกเถียงเกิดขึ้นในระยะแรก เมื่อมีการแต่งตั้งและกำหนดเงินเดือนของ คมช. ในการถกเถียงดังกล่าวมีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและฝ่ายที่คัดค้านสิทธิในการรับเงินเดือนจากทั้ง 2 ตำแหน่ง อย่างไรก็ตาม มิได้มีข้อสรุปอย่างชัดเจนว่าสำหรับบุคคลเหล่านี้แล้ว การรับเงินเดือนทั้งจาก 2 ตำแหน่งเป็นสิ่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่           

            ผู้เขียนคิดว่าในการพิจารณาถึงสิทธิในการรับเงินเดือนของข้าราชการ 2 ตำแหน่ง มีประเด็นสำคัญที่ต้องนำมาไตร่ตรอง ดังนี้  ประการแรก เนื่องจากในกรณีนี้ไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องซึ่งสามารถนำมาปรับใช้ได้โดยตรง จึงต้องเทียบเคียงกับเหตุการณ์ที่มีลักษณะคล้ายคลึงหรือใกล้เคียงกันว่ากฎหมายกำหนดสิทธิของบุคคลนั้นไว้อย่างไร           

            ก่อนหน้าการรัฐประหาร 19 กันยายน แม้จะมีข้อกำหนดห้ามข้าราชการ 2 ตำแหน่ง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะปิดช่องทางการดำรงตำแหน่งข้าราชการทางการเมืองของบุคคลที่เป็นข้าราชการประจำแต่อย่างใด มีข้าราชการประจำเป็นจำนวนไม่น้อยที่เข้าไปทำหน้าที่ดังกล่าว เช่น อาจารย์มหาวิทยาลัยของรัฐไปเป็นเลขาธิการคณะรัฐมนตรี  อย่างไรก็ดี การทำหน้าที่ในลักษณะนี้มิใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ 2 ตำแหน่งไปพร้อมกัน หากต้องมี การโอนย้ายสังกัดจากหน่วยงานเดิมไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยตรง หรือมิฉะนั้นก็ต้องเป็นการขอตัวไปช่วยราชการในงานส่วนการเมือง         

         กรณีนี้เป็นที่ชัดเจนว่าบุคคลดังกล่าวมีสิทธิรับเงินเดือนจากการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งเดียวเท่านั้น ไม่สามารถรับเงินเดือนจากทั้ง 2 ตำแหน่ง  เหตุผลของการรับเงินเดือนเพียงแห่งเดียวก็เป็นที่เข้าใจกันได้      โดยสามัญสำนึกว่าการทำงานของส่วนราชการนั้น บุคคลต้องทุ่มเทให้กับหน่วยงานที่ตนสังกัดอย่างเต็มที่    การไปช่วยราชการแม้อาจเป็นช่วยราชการแบบไม่เต็มเวลาก็หมายความว่างานประจำเดิมที่ทำอยู่ต้องได้รับผลกระทบในแง่ของทั้งเวลาที่ต้องจำกัดและประสิทธิภาพที่อาจลดลง  ดังนั้น จึงย่อมไม่มีสิทธิในการรับเงินเดือนจากงาน      ทั้งสองตำแหน่ง แม้ว่าในบางกรณีมีข้าราชการประจำอาจได้รับเงินตอบแทนจากการปฏิบัติหน้าที่อื่นที่มิใช่งานโดยปกติ ดังการไปเป็นกรรมการในคณะกรรมการของหน่วยงานต่าง ๆ ที่แม้จะเป็นของรัฐด้วยกันเองซึ่งอาจได้รับเบี้ยประชุมหรือเงินตอบแทนในลักษณะอื่น แต่เงินดังกล่าวก็มีลักษณะของการให้เพื่อตอบแทนกับการปฏิบัติหน้าที่เป็นครั้งคราวไป เช่น เบี้ยประชุม หากไม่ได้ไปเข้าร่วมประชุมก็ไม่มีสิทธิได้รับ               

                 เหตุผลประการต่อมา หากพิจารณาในแง่ของความชอบธรรม การกำหนดอัตราเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของบุคลากรในตำแหน่งต่าง ๆ อันเกิดขึ้นจากการรัฐประหาร ไม่สามารถเชื่อมโยงหรืออ้างอิงไปสัมพันธ์กับอำนาจอธิปไตยของประชาชนได้  สำหรับ คมช. เองนับว่าอยู่ในฐานะที่มีความชอบธรรมน้อยมากในการได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งตามที่ได้กำหนดขึ้น  แม้จะอ้างว่ารัฐบาลเป็นผู้กำหนดให้ก็ตาม แต่ก็รู้กันโดยทั่วไปว่ารัฐบาลชุดนี้มาจากการแต่งตั้งของ คมช. จึงย่อมชวนให้เกิดความสงสัยในความชอบธรรมในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนได้เช่นกัน           

             สำหรับผลตอบแทนกับบุคคลในองค์กรอื่น ๆ ซึ่งถูกแต่งตั้งโดยขึ้นภายหลังจากการรัฐประหารก็มีสถานะที่ไม่แตกต่างเช่นเดียวกัน ทั้งการจัดตั้งองค์กรและการแต่งบุคคลเข้ามาดำรงตำแหน่งก็ล้วนแต่ดำเนินไปด้วยการใช้อำนาจของคณะรัฐประหาร ซึ่งหากเป็นภาวะของการเมืองในยามปกติการดำเนินการในลักษณะเช่นนี้ต้องได้รับความเห็นชอบจากองค์กรนิติบัญญัติหรืออย่างน้อยก็สามารถอ้างอิงถึงอำนาจที่มาจากประชาชนได้ ขณะที่การดำเนินการของคณะรัฐประหารนั้นไม่อาจแสดงถึงความชอบธรรมในลักษณะนี้ได้ ต้องตระหนักอยู่เสมอว่าอำนาจทางการเมืองภายใต้คณะรัฐประหารไม่ใช่สภาวะปกติที่ดำรงอยู่ต่อไปอย่างยาวนาน การกระทำใดที่หมิ่นเหม่หรือเสี่ยงต่อการใช้อำนาจไปในทางที่มิชอบก็ควรยิ่งต้องไตร่ตรองกันให้รอบคอบมากขึ้น มิฉะนั้นแล้ว คมช. และบุคคล ที่เข้าไปดำรงตำแหน่งในองค์กรต่าง ๆ ก็จะไม่ได้มีความแตกต่างอะไรไปจากนักการเมืองอื่นที่มุ่งผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลักภายใต้การแอบอ้างถึงประโยชน์ของสังคมส่วนรวมมาบังหน้า

มติชน    27  กุมภาพันธ์  2550