เมืองอาเซียนเจอศึกหนัก! การเงินท้องถิ่นคืออุปสรรคใหญ่สู่ "เมืองยั่งยืน"

เมืองใหญ่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก้าวสู่แถวหน้าของแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองอย่างยั่งยืนระดับโลก ทว่า รายงานล่าสุดจากองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) กลับชี้ให้เห็นอุปสรรคสำคัญที่หน่วยงานภาครัฐท้องถิ่นต้องเผชิญในการสร้างเมืองที่สะอาด ครอบคลุม และพร้อมรับมือกับวิกฤตสภาพภูมิอากาศ รายงานเรื่อง “การระดมทุนเพื่อเมืองยั่งยืนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” ของ OECD (OECD) ระบุว่า การเติบโตอย่างรวดเร็วของประชากรในเขตเมืองของภูมิภาคนี้ สร้างแรงกดดันอย่างมหาศาลต่อระบบสุขาภิบาล การจัดหาที่อยู่อาศัย การขนส่งสาธารณะ และมาตรการรับมือสภาพภูมิอากาศ ในทางกลับกัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมากกลับขาดแคลนทั้งงบประมาณ ความรู้ความเชี่ยวชาญ และการสนับสนุนเชิงโครงสร้างที่จำเป็นต่อการผลักดันโครงการโครงสร้างพื้นฐานสีเขียวขนาดใหญ่

ประเด็นเหล่านี้ถือเป็นหัวใจสำคัญสำหรับชาวไทย ในฐานะพลเมืองของหนึ่งในประเทศที่มีสัดส่วนประชากรเมืองสูงที่สุดในภูมิภาค และมีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงกับอนาคตทางเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมของประเทศ ปัจจุบัน ประชากรไทยเกือบครึ่งอาศัยอยู่ในเขตเมือง โดยเฉพาะกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นทั้งศูนย์กลางทางเศรษฐกิจและแหล่งรวมปัญหามลภาวะของประเทศ ในขณะที่เมืองต่าง ๆ เร่งฟื้นตัวจากวิกฤตโควิด-19 พัฒนาความยืดหยุ่นเพื่อรับมือกับผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศ และมุ่งมั่นตอบสนองเป้าหมายระดับโลกอย่างข้อตกลงปารีสและวาระการพัฒนาที่ยั่งยืนปี 2030 การค้นหาวิธีระดมทุนสำหรับโครงสร้างพื้นฐานที่ยั่งยืนจึงไม่ใช่แค่แนวคิดทางทฤษฎี แต่คือหนทางรอดของชาติอย่างแท้จริง

โจทย์ทางการเงินที่เมืองเผชิญ

จากการวิเคราะห์ของ OECD พบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มักมีข้อจำกัดด้านฐานภาษี และแทบจะไม่มีอำนาจในการกู้ยืมเงิน หลายแห่งยังคงอยู่ภายใต้ระบบการจัดสรรงบประมาณที่มอบอำนาจและงบประมาณให้แก่เมืองต่าง ๆ อย่างจำกัด นั่นหมายความว่า แม้บุคลากรท้องถิ่นจะต้องรับผิดชอบในการพัฒนาโครงการสำคัญ อาทิ ระบบขนส่งสาธารณะใหม่ หรือการสร้างแนวกั้นน้ำท่วม ก็ไม่สามารถระดมทุนหรือดึงดูดการลงทุนจากภาคเอกชนได้อย่างเต็มศักยภาพ ผลกระทบที่เกิดขึ้นอย่างเห็นได้ชัดคือ รายงานของธนาคารพัฒนาเอเชียปี 2565 ซึ่ง OECD อ้างถึง ระบุว่า เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังคงมีช่องว่างด้านโครงสร้างพื้นฐานประมาณ 210,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี และหน่วยงานท้องถิ่นยังขาดแคลนเงินทุนสนับสนุนโครงการสีเขียวในระดับที่จำเป็น (OECD Report Summary)

มุมมองผู้เชี่ยวชาญ: ความซับซ้อนของนโยบายระดับชาติและท้องถิ่น

ในรายงานฉบับเดียวกัน ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การพัฒนาในภูมิภาคได้ให้ความเห็นว่า “ความยืดหยุ่นของเมืองจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีกลไกการระดมทุนรูปแบบใหม่เข้ามาหนุนเสริม อาทิ การร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP) การออกพันธบัตรสีเขียว และการเพิ่มอำนาจการหารายได้ของท้องถิ่น ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนจำเป็น แต่ต้องบริหารจัดการความเสี่ยงและเสริมสร้างขีดความสามารถเชิงสถาบันควบคู่กันไป” OECD ยังตั้งข้อสังเกตว่า ปัจจุบันมีเพียงไม่กี่เมืองในภูมิภาคเท่านั้นที่สามารถออกพันธบัตรสีเขียวได้สำเร็จ โดยส่วนใหญ่ยังคงต้องพึ่งพาธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งชาติ หรือองค์กรระหว่างประเทศเป็นหลัก

บทเรียนและความท้าทายของประเทศไทย

สำหรับบริบทของประเทศไทย ประเด็นเหล่านี้มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด แม้กรุงเทพมหานครจะเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจขนาดใหญ่ของประเทศ แต่เมืองต่าง ๆ ในภูมิภาคกลับประสบกับข้อจำกัดด้านทรัพยากรอย่างชัดเจน ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการปรับปรุงระบบน้ำ ขยายโครงข่ายขนส่งสาธารณะ หรือลงทุนในโครงการที่อยู่อาศัยที่ประหยัดพลังงาน ผู้เชี่ยวชาญด้านการพัฒนาเมืองอย่างยั่งยืนในกรุงเทพมหานคร ได้เสนอในบทสรุปเชิงนโยบายว่า “ประเทศไทยจำเป็นต้องปฏิรูประบบการโอนเงินระหว่างหน่วยงานภาครัฐ และเพิ่มอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ การมีเครื่องมือการหารายได้พิเศษ เช่น ค่าธรรมเนียมการจราจร ภาษีที่ดินในท้องถิ่น หรือการจับมือกับภาคเอกชนในรูปแบบใหม่”

การบริหารจัดการงบประมาณท้องถิ่นของไทยยังคงมีรากฐานมาจากนโยบายการกระจายอำนาจตั้งแต่ช่วงปลายทศวรรษ 2530 ทว่า การถ่ายโอนอำนาจและงบประมาณที่แท้จริงกลับยังไม่เกิดขึ้นอย่างเต็มรูปแบบ (World Bank Urban Decentralization in Thailand) ซึ่งสอดคล้องกับข้อสังเกตในรายงานของ OECD ที่ชี้ว่า โครงสร้างลักษณะนี้มีอยู่ทั่วทั้งภูมิภาค และเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้การพัฒนาเมืองไม่ทันกับการขยายตัว รวมถึงทำให้การปรับตัวรับมือกับภัยธรรมชาติ เช่น อุทกภัย ทำได้ยากลำบาก ตัวอย่างที่ชัดเจนคือเหตุการณ์อุทกภัยครั้งใหญ่ในปี 2554 ในประเทศไทย ที่สร้างความเสียหายอย่างรุนแรงต่อเขตเมืองและระบบเศรษฐกิจ (OECD อ้างถึงกรณีนี้เพื่อเป็นอุทาหรณ์ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องมีกลไกการระดมทุนที่แข็งแกร่งมากยิ่งขึ้น Wikipedia: 2011 Thailand Floods)

ทิศทางอนาคตและแนวทางที่เป็นไปได้

รายงานของ OECD ได้นำเสนอแนวโน้มและแนวทางที่เป็นไปได้สำหรับประเทศในภูมิภาค รวมถึงประเทศไทย อาทิ การนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาประยุกต์ใช้ในการบริหารจัดการรายได้ของท้องถิ่น การใช้ประโยชน์จากกองทุนภูมิอากาศสำหรับโครงการปรับตัว และการแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ระหว่างเมืองต่าง ๆ เช่น สิงคโปร์ หรือกัวลาลัมเปอร์ ขณะเดียวกัน ยังส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมกับภาคประชาสังคมและภาคธุรกิจท้องถิ่น เพื่อสนับสนุนการสร้างพื้นที่สีเขียวและการพัฒนาระบบขนส่ง เนื่องจากในอดีตประเทศไทยมีรูปแบบการพัฒนา “ชุมชน” ที่ให้ความสำคัญกับการวางแผนเมืองโดยการมีส่วนร่วมมาโดยตลอด

ความหมายสำหรับสังคมไทย

สำหรับประชาชนชาวไทย สารสำคัญจากรายงานฉบับนี้คือ เมืองที่น่าอยู่ ปลอดภัย และสามารถอยู่ร่วมกับสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงไปได้ในอนาคต จะไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง หากขาดแหล่งเงินทุนรูปแบบใหม่ที่จะเข้ามาหนุนเสริม การมีส่วนร่วมในการประชุมท้องถิ่น การสนับสนุนการจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมที่มุ่งระดมทุนเพื่อสิ่งแวดล้อม และการเรียกร้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจด้านงบประมาณที่เพิ่มขึ้น ล้วนเป็นก้าวสำคัญที่ทุกคนมีส่วนได้ส่วนเสีย

นอกจากนี้ การผนึกกำลังกับเครือข่ายภาคประชาสังคม การเฝ้าติดตามความโปร่งใสของหน่วยงานท้องถิ่น และการผลักดันให้ทุกภาคส่วนตระหนักถึงความสำคัญของการมีส่วนร่วมในการออกแบบเมือง จะเป็นส่วนช่วยให้เสียงของชุมชนกลายเป็นพลังสำคัญในการสร้างสรรค์เมืองที่ยั่งยืนในอนาคต

ในขณะที่เมืองต่าง ๆ ทั่วเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กำลังก้าวเข้าสู่เส้นทางใหม่แห่งความยั่งยืนและความเข้มแข็ง ความท้าทายด้านการเงินจะยังคงเป็นประเด็นสำคัญที่ต้องจับตา การเปิดเวทีพูดคุยระหว่างผู้กำหนดนโยบาย ภาคประชาชน และพันธมิตรระหว่างประเทศ จึงเป็นสิ่งจำเป็นที่ต้องเดินหน้า เพื่อแปรเปลี่ยนข้อเสนอแนะระดับนานาชาติให้กลายเป็นผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมในระดับท้องถิ่น

สำหรับผู้ที่สนใจรายละเอียดเชิงลึก สามารถอ่านรายงาน OECD ฉบับเต็มเรื่อง “การระดมทุนเพื่อเมืองยั่งยืนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” ได้ฟรีทางออนไลน์ (Full OECD Report) ซึ่งนำเสนอทางเลือกเชิงนโยบายและกรณีศึกษาเปรียบเทียบจากทั่วทั้งภูมิภาค