บทบาท อปท.ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูป

23 มีนาคม 2562

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ภาพการเชื่อมโยงจากระดับชาติมาท้องถิ่นยังไม่เริ่ม ยังไม่มีรูปธรรมที่ชัดเจน เพราะยังไม่ได้เริ่มต้น แต่คาดว่าหลังการเสร็จสิ้นการเลือกตั้งวันที่ 24 มีนาคม 2562 และมีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่แล้ว คงจะเริ่มต้น แต่อย่างไรก็ตามตราบใดที่ยังไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่น และที่สำคัญที่สุดก็คือ การตรา “ประมวลกฎหมายท้องถิ่น” ขึ้นบังคับใช้ ตราบนั้น การดำเนินการตามกฎหมายต่าง ๆ ที่สำคัญ ที่ต้องเชื่อมโยงกับท้องถิ่น ยังถือว่า ไม่อาจเริ่มต้นได้ ที่สำคัญก็คือ (1) การขับเคลื่อน Thailand 4.0 (2) การเชื่อมโยงบูรณาการแผนพัฒนากับแผนของท้องถิ่น เป็นต้น

ต้นเหตุของการไม่เชื่อมโยงกัน

จากภาพเบื้องต้น ความเชื่อมโยงกันในการพัฒนาประเทศตามหลักยุทธศาสตร์ชาติในเชิง “บูรณาการ” (Integrated) จะเกิดขึ้นได้องคาพยพทุกส่วนต้องสานสัมพันธ์กัน เพราะมีปัจจัยสาเหตุหลายประการที่เป็นตัวเร่ง ตัวรั้ง ตัวฉุด ในหลาย ๆ ตัว อาทิ (1) ประเทศไทยใช้ระบบการจัดทำงบประมาณรายจ่าย แบบตามแผนงาน (Planning Program Budgeting System : PPBS) ซึ่งเป็นการปรับแก้ระบบเดิมนำมาผสมผสานกับระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line-Item Budgeting) มาแต่ปี 2525 เพื่อให้งบประมาณแบบแผนงานและโครงการมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ เป็นงบประมาณให้มีลักษณะที่มุ่งเน้นผลงาน (Performance Based Budgeting : PBB) (2) การกระจายอำนาจ เน้นการกระจายโครงการงบประมาณแบบเดิมที่คงเป็นแบบ อิงอำนาจของคนในศูนย์กลาง และนโยบายคนกุมอำนาจจากศูนย์กลาง ไม่สนองตอบบริบท ท้องถิ่น (ไม่ตรงจุด) กล่าวคือในเชิงบริหารงานยังเป็นการ “รวบอำนาจ” (Centralization) เช่นเดิม (3) การขับเคลื่อนงบประมาณและการมีส่วนร่วมในงบประมาณ (Participatory Budgeting) เป็นไปตามนโยบาย ของรัฐบาล รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี หน่วยงานรัฐ ผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่เป็นไปตามความจำเป็นของท้องถิ่นอย่างแท้จริง (4) ไม่ใช้วิธีการบริหารแบบองค์รวม (Holistic) มิใช่การ “ปะผุงาน” ไปทีละอย่างไป การบริหารแบบองค์รวมเป็นแนวคิดหนึ่งในการรวมงานให้เป็นหนึ่งเดียว ที่มิใช่เพียงแค่การทำงานเป็นทีมเท่านั้น เป็นการบูรณาการที่หน่วยงานหลายหน่วยงานมาร่วมกันคิดและร่วมกันทำงานด้วยกัน คือ ไม่มีการแยกส่วนในการบริหาร เพื่อให้สอดคล้องกับสภาวการณ์โลกและสภาวะเศรษฐกิจปัจจุบันที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว จำเป็นที่องค์กรต้องอยู่รอดและเติบโตอย่างยั่งยืน (5) การจัดทำโครงการ แผนงาน ต่างหน่วยต่างทำ ไม่มีการเชื่อมประสานอย่างแท้จริง (6) ลักษณะการบริหารงานบริหารโครงการ ดูเหมือนเป็นการ แย่งชิงงาน ชิงผลงาน ชิงโครงการกัน นี่เพียงยกตัวอย่างสาเหตุบางปัจจัยที่มาพันเกี่ยวเนื่องกันเป็นเครือข่ายโยงใยกัน (Network) อย่างหลีกเลี่ยงกันไม่ได้

กรอบทัศนคติและความรู้สึกของภาคราชการยังอาศัยอำนาจตามฐานกฎหมายมาขับเคลื่อนงานตามแบบเดิม ๆ มากกว่าการสร้างความร่วมมือร่วมใจ ที่เข้าใจระบบงานส่วนรวม บางส่วนราชการกลับสร้างระบบพึ่งพิง พึ่งพา อุปถัมภ์ขึ้นมา ทำให้สังคมอ่อนแอ เพราะการรอการพึ่งพามากกว่า มากกว่าการช่วยตนเอง แม้ระเบียบปฏิบัติบางฉบับจะได้กำหนดกรอบแนวทางไว้ดีแล้วก็ตาม เช่น ระเบียบ สร. ว่าด้วยการประสานงานเพื่อบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2550 [2] เป็นต้น แต่การตรากฎหมายขึ้นใหม่มากหลายฉบับ มีความจำเป็นต้อง “อนุวัตรแก้ไข” ระเบียบปฏิบัติให้เป็นปัจจุบันด้วย นี่เป็นภาระหน้าที่ของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องต้องรีบดำเนินการ

ในระบบเศรษฐกิจค้าขายปัจจุบันเปลี่ยนไปมาก การค้าขายฝืดขึ้น ระบบเงินตราหายไปมากกว่าเงินที่ถูกดูดออกจากระบบภาคเศรษฐกิจโดยที่ไม่มีตัวเลขปรากฏจากภาคการเงิน เช่น ระบบการซื้อขายออนไลน์จำนวนมหาศาลไม่ได้อยู่ในระบบที่สามารถตรวจสอบรายรับ หรือรายจ่าย ในรายได้ประชาชาติได้ (GDP) [3] ในระบบการค้าขายต้องแก้ไขอีกมาก เพราะธุรกิจใหญ่เป็นของต่างชาติ รัฐบาลมีหน้าที่เพียงรอเก็บภาษี ไม่ได้มีแผนแก้ไขปรับปรุง โดยเฉพาะโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่จะเกิดแก่คนในระดับรากหญ้าที่ยากจน ไม่มีทุน ไม่มีทรัพยากรปัจจัยการผลิต เป็นต้น

รัฐบาลและสภานิติบัญญัติแห่งชาติขยันออกกฎหมาย

ในบรรดากฎหมายต่าง ๆ ที่สำคัญที่เพิ่งจะมาตราสำเร็จในรัฐบาลชุดนี้ (คสช.และ สนช.) เป็นที่ภาคภูมิใจว่ามีบรรดากฎหมายต่าง ๆ ทั้งกฎหมายเก่า และ กฎหมายใหม่ได้ตราขึ้นมากมาย ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ยุค คสช. ตรากฎหมายเฉลี่ยถึงปีละ 100 ฉบับ [4]ในบรรดากฎหมายต่าง ๆที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับท้องถิ่นโดยตรงมีมาก นอกจากที่กล่าวข้างต้น 2 ฉบับแล้ว ฉบับต่อ ๆ มาอีกหลาย ๆ ฉบับ อาทิเช่น (1) พรบ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูก พ.ศ. 2562 [5] (2) พรบ.การรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล พ.ศ. 2562 [6] (3) พรบ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 [7] ซึ่งในฉบับหลังนี้ เป็นการตรากฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 77 [8] ในทัศนะหนึ่งว่า กฎหมายฉบับนี้เป็นการคุมกำเนิดกฎหมายใหม่ที่จะมีการตราในโอกาสต่อไปว่า จะยากขึ้น เพราะ มีขั้นตอนการประเมินฯ การประชาพิจารณ์ การหาผลดี ผลเสียรอบด้าน ผลกระทบต่าง ๆ ซึ่งแน่นอนว่าต่อไปกฎหมายท้องถิ่นต่าง ๆ ที่จะตราออกใหม่จะต้องยากขึ้น แต่ปรากฏว่ากฎหมายต่าง ๆ ที่น่าจะตราออกยาก ๆ กลับถูก สนช. ที่กำลังจะหมดอายุ ออกเอา ออกเอา มากมาย แทบจะไม่เหลือให้รัฐบาลชุดใหม่ได้นำไปพิจารณาดำเนินการ นอกจากนี้ บรรดากฎหมายท้องถิ่นที่สำคัญมากสองฉบับ คือ (1) ประมวลกฎหมายท้องถิ่น และ (2) กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่ถือเป็นหัวใจหลักของท้องถิ่นในการตราร่างกฎหมายครั้งหน้า ต้องอยู่ในขั้นตอนการตรากฎหมายตามกฎหมายฉบับนี้

มีหลายกระแสคาดการณ์ว่าสภาพต่อไปในอนาคตจะมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปนี้ (ฉบับ พ.ศ. 2560) ฉะนั้น จึงมีความจำเป็นต้องดึงหลายภาคส่วนที่มีจุดร่วมการทำงาน เช่น การจัดทำแผนพัฒนามาร่วมมือกัน ที่ผ่านมาการจัดศูนย์ช่วยเหลือประชาชน มีปัญหาอุปสรรคยากที่ลำบาก โดยเฉพาะการอาศัยสถิติข้อมูลต่าง ๆ มีข้อจำกัดในกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายร่วมทุน กฎหมายด้านการพัสดุ ฯลฯ ซึ่งกฎหมายบางฉบับมีการขยายฐานอำนาจเจ้าหน้าที่รัฐ ในกระทรวง กรม ให้มีมากขึ้น เพราะความกลัวเกรงที่จะถูกลดอำนาจในภายหน้า เช่น กฎหมายบริหารองค์กรตำรวจ ทหาร, กฎหมายป่าไม้และทรัพยากรธรรมชาติ, กฎหมายการทำสัญญาร่วมทุน เป็นต้น

ตีกรอบตรวจสอบท้องถิ่นด้วยกฎหมายปราบโกง

จากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รวม 5 มาตรา คือ มาตรา 42, 58, 65, 76, 144 ที่เป็นผลให้รัฐบาลมีข้อจำกัดตามกรอบ “ยุทธศาสตร์ชาติ” ในการทำโครงการใหญ่เมกโปรเจ็ก ที่ย่อมส่งผลกระทบมาถึงท้องถิ่นที่จะดำเนินการเม็กโปรเจ็กแบบจำกัดเช่นกัน นอกจากนี้ มีกฎหมายตามแนวทางยุทธศาสตร์ชาติ และที่เกี่ยวข้องหลายฉบับที่พุ่งตรงมาเพื่อการตรวจสอบ กำกับ ควบคุมท้องถิ่นมาก ในที่นี้นอกจาก พรบ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หรือ กฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่แล้วยังไม่พอ แต่ยังรวมถึง พรบ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 หรือกฎหมาย ส.ต.ง. ฉบับใหม่ และ พรบ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ฉบับที่ตราขึ้นใหม่ รวมประกาศยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี พ.ศ. 2561-2580 ที่เป็นยุทธศาสตร์ฉบับแรกของประเทศไทย และ พรบ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ด้วย เป็นต้น ในที่นี้ขอเรียกรวม ๆ โดยเฉพาะว่า “กฎหมายปราบโกง”

ในวาระต่อไประบบการวิ่งเต้นงบประมาณของท้องถิ่นวิ่ง จะถูกตัดตอนออกไปด้วยแผนยุทธศาสตร์ชาติ และ การบริหารงบประมาณแบบจ่ายตรงให้แก่ท้องถิ่น โดยไม่ผ่านส่วนราชการที่กำกับดูแล เชื่อว่าการถ่ายโอนบางอย่างที่จำเป็นจะได้รับการทบทวนและถ่ายโอน ในเรื่องงบประมาณนี้ถือเป็นข้อดี คือจัดสรรงบประมาณได้ตรงจุดสำคัญ แต่ข้อเสียคือ การดูแลบำรุงรักษาโครงการฯ โดยคนในพื้นที่ที่ขาดทักษะ ความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง ที่อาจเป็นภาระราชการส่วนกลาง ที่ต้องลงไปดูแลที่ผลทำให้ล่าช้ามีต้นทุนสูง โครงการไม่คุ้มค่า ไม่สอดคล้องกับพื้นที่ ฯลฯ เป็นต้น

เริ่มมีสัญญาณการเพิ่มเติมแผนพัฒนาในพื้นที่ของนักการเมืองที่มีฐานเสียง คาดว่าหลังการเลือก ส.ส. ในภารหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่จะต้องปรับปรุงแก้ไขแผนพัฒนา เท่ากับว่า อบจ.เพิ่มเติมงบประมาณในแผนพัฒนาย้อนไปมาหลายครั้ง และต้องมีจำนวนงบประมาณที่มากมาย แต่อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตว่า ในเมื่อโครงการที่มีอยู่เดิมก็สามารถดำเนินการตามงบประมาณได้หมด การขอเพิ่มเติมโครงการ และงบประมาณอีก นั่นย่อมหมายความว่าการสำรวจจัดทำงบประมาณที่ผ่านมาขาดความสำคัญไป แทบไม่มีประโยชน์หรือ ที่เป็นภาระหนักใจของเจ้าหน้าที่ข้าราชการที่เกี่ยวข้อง ส่วนหน่วยงานใดจะเป็นผู้ตรวจสอบคงไม่พ้น ป.ป.ช.หรือ ส.ต.ง. นั่นเอง

 

วาระซ่อนเร้นไม่มี

          ในวาระซ่อนเร้นต่าง ๆ เช่นในทางการเมืองของพรรคการเมือง ไม่มี ซ่อนยาก เพราะมีระบบตรวจสอบโซเชียลที่ทั่วถึง รวดเร็ว กล่าวคือ มีระบบตรวจสอบ ที่โปร่งใส เล็ดลอดสายตายาก อีกทั้ง ระบบการควบคุมปัจจุบันของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่สามารถดึงอำนาจการกำกับตรวจสอบเข้าส่วนกลางได้ เช่น กกต. มีการยกเลิกคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด (กกต.จังหวัด) ให้มีระบบผู้ตรวจการเลือกตั้ง (ผตล.) ขึ้นใหม่ เพราะการควบคุมอำนาจที่ส่วนกลางได้ ก็จะทำให้สามารถควบคุมระบบการเลือกตั้งได้ทั้งประเทศง่ายดี คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง. หรือ สตง.) ขยายฐานการตรวจสอบ และ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ก็เช่นกัน มีการยกเลิกคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตประจำจังหวัด แต่อย่างไร ยังก็เปิดช่องให้หน่วยถูกตรวจสอบหารือปัญหาการปฏิบัติราชการได้

ในสังคมไทย มีศัพท์เล่าขานกันทางทหารคำหนึ่งว่า “ตีมึน” ที่หมายถึง การรู้ว่ามันผิด หรือไม่ถูก แต่ก็จะเอาจะทำ คือ “ตะแบง” เอาสีข้างเข้าถู เช่น การดำเนินคดีอาญาที่เป็นที่สนใจของประชาชน หรือ พฤติกรรมการตีความแปลความข้อกฎหมายที่ถือว่าแปลก เป็นการตีความที่แปลกประหลาด เป็นต้น เหล่านี้ยังมีพบเห็นกันอยู่ในสังคมไทย แม้ในหน่วยราชการที่เคยมีอำนาจ มีบารมีมาก ยกตัวอย่างเช่น กรมป่าไม้ฯ ก็ยังต้องหวังพึ่งประชาชนอยู่ดี เพราะหากประชานไม่สนใจร่วมมือ หรือเข้าข้างก็จะแย่ การใช้อำนาจบาตรใหญ่แบบเดิม ๆ คงไม่ได้ ต้องใช้บารมีให้เป็นประโยชน์ในการสร้าง “ชุมชนสัมพันธ์” เป็นที่รักใคร่ปรองดองของประชาชนดีกว่า

          หลากแง่คิดในกรอบกฎหมายใหม่มีหลักการใหม่จากเดิม ที่ทำให้ อปท. ต้องศึกษาทำความเข้าใจ รวมทั้งการปรับตัวปรับใจ ปรับบทบาทและภารกิจ ที่สำคัญต้อง “ปรับโครงสร้าง” ของ อปท. เสียใหม่ ให้เข้ากับหลักการใหม่ตามกฎหมายใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อน หวังว่า หลังจากมีรัฐบาลใหม่คงได้เริ่มปรับตัวกัน อปท. ท่านพร้อมหรือยัง?

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 66 ฉบับที่ 27 วันเสาร์ที่ 23 - วันศุกร์ที่ 29 มีนาคม 2562, รายงานพิเศษ หน้า 9

[2]ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประสานงานเพื่อบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2550 ประกาศ ณ วันที่ 20 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2550, http://infofile.pcd.go.th/law/7_8_etc.pdf?CFID=1230054&CFTOKEN=79652290

[3]“รายได้ประชาชาติ” หมายถึง รายได้ที่ประชากรของประเทศได้รับจากการผลิตสินค้าและบริการ ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง ซึ่งตามปกติกำหนดไว้ที่ 1 ปี อย่างไรก็ตาม แท้ที่จริงคำว่า รายได้ประชาชาติ นั้น เป็นคำกลางๆ ใช้เรียกตัวเลขรายได้ทางเศรษฐกิจที่แสดงถึงภาวะการผลิตและภาวะรายได้ของประชาชนทั้งประเทศ ภายในระยะเวลาที่กำหนด รายได้ต่างๆ เหล่านี้แต่ละประเภทต่างก็มีความเกี่ยวข้องและสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน, http://www2.fpo.go.th/S-I/Source/ECO/ECO1.htm

[4]สภาฯ ยุค คสช.ปั๊มกฎหมายความเร็วสูงปีละ 100 ฉบับ, Voice TV, 17 มกราคม 2561, https://voicetv.co.th/read/BklNPO3Nf    

[5]พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562, ราชกิจจานุเบกษา 12 มี.ค. 2562, www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/A/030/T_0021.PDF

[6]พรบ.การรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล พ.ศ. 2562, ราชกิจจานุเบกษา 12 มีนาคม 2562, www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/A/030/T_0001.PDF

[7]ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ผ่านวาระที่ 3 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) แล้ว รอประกาศราชกิจจานุเบกษา, ใน ชมรมคนรักคดีปกครอง, 18 พฤษภาคม 2561, https://drive.google.com/drive/folders/1AhJO-cJlJsi1H4PLvTD9zTfBclNydpLx?usp=sharing&fbclid=IwAR0GVw58fRPIJENn4PHIHD5H_WGILfsAlZX5o628u7uVqHWAZ4b9Rdv5QTA

ดู

(1) ร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ..., 6 พฤศจิกายน 2561, https://www.ryt9.com/s/cabt/2910436

(2) แนวทางการจัดทำและการเสนอร่างกฎหมาย ตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, http://www.soc.go.th/constitution77/uploadfile/provision77.pdf

(3) แนวทางการจัดทำและการเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560, แดนชัย ไชวิเศษ นิติกรชำนาญการ กลุ่มงานบริการวิชาการ 1 สำนักวิชาการ, บทความวิชาการสภาผู้แทนราษฎร, Hot Issue, กรกฎาคม 2560, http://library2.parliament.go.th/ebook/content-issue/2560/hi2560-049.pdf       

[8]มาตรา 77

รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง

ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วยเพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป

รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็นพึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน และพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง