การบริหารงานบุคคล
ดร.ถวิล อรัญเวศ รอง ผอ.สพท. ชำนาญการพิเศษ สพป.นครราชสีมา เขต 4
บทนำ
ระบบการบริหารงานบุคคล เป็นระบบที่เกี่ยวกับงานบุคคล ตั้งแต่การสรรหา การบรรจุแต่งตั้ง การพัฒนาบุคคล การให้สวัสดิการ การยกย่องเชิดชูเกียรติ การลงโทษทางวินัย จนถึงการออกจากราชการ หรือเกษียณอายุ
ครูในประเทศไทย มีเป็นจำนวนมาก ทั้งครูในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล เฉพาะครูในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ก็มีเป็นจำนวน 500,000 คน แล้ว ทั้งนี้เพราะว่าโรงเรียนในประเทศไทยกระจัดกระจายไปเกือบจะมีครบทุกหมู่บ้าน ดังนั้น ครูจึงมีองค์กรการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูเป็นการเฉพาะคือพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547 และควบคู่กันคือพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2546 การบริหารงานบุคคลของระบบราชการไทยหรือแม้แต่บริษัทห้างร้าน องค์การมหาชนก็ตาม จะใช้ทั้งระบบคุณธรรม และระบบอุปถัมภ์ อาจจะควบคู่กันไปหรือแยกส่วนออกมาเป็นพิเศษซึ่งทำให้มองดูดีก็ได้
การบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูในสถานศึกษา เป็นภารกิจที่มุ่งส่งเสริมให้สถานศึกษาสามารถปฏิบัติงานด้านการบริหารงานบุคคลให้เกิดความคล่องตัว มีอิสระภายใต้กฎหมาย ระเบียบ เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล ให้ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาได้รับการพัฒนา มีความรู้ ความสามารถ มีขวัญกำลังใจ ได้รับการยกย่องเชิดชูเกียรติ มีความมั่นคงและก้าวหน้าในวิชาชีพ ซึ่งจะส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของผู้เรียนเป็นสำคัญนั้นเอง
การบริหารงานบุคคล
การบริหารงานบุคคล คือ ศาสตร์ในการใช้คนให้ตรงกับความรู้ความสามารถและประสบการณ์ของเขา สามารถดึงศักยภาพหรือรีดนำเอาความรู้ความสามารถและประสบการณ์ของเขาออกมาใช้ให้เกิดประโยชน์มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ปัจจัยการบริหาร “คน” เป็นหนึ่งในปัจจัยทางการบริหารที่สำคัญและยอมรับกันทั่วไป เรียกย่อ ๆ ว่า “4 M” คือบุคลากร หรือทรัพยากรมนุษย์ (Man) เงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์ (Materials) และการจัดการ (Management) คนจัดว่าเป็นทรัพยากรที่สำคัญที่สุดในการบริหาร เพราะหากขาดกำลังคน ก็จะไม่มีตัวขับเคลื่อนปัจจัยอื่น ๆ ฉะนั้น ในแต่ละองค์กรจึงหันมาให้ความสำคัญใน การบริหารคนในองค์กรเพิ่มมากขึ้น ซึ่งในปัจจุบันคือ การบริหารงานบุคคล
ความหมายของการบริหารงานบุคคล
คำว่า “การบริหารงานบุคคล” มาจากภาษาอังกฤษที่ว่า “Personnel Administration” หรือ “Personnel Management” ซึ่งมีผู้ให้คำจำกัดความไว้อย่างหลากหลาย ดังนี้ เฟอริคซ์ เอ ไนโกร (Felix A. Nigro) ได้ให้นิยมว่า
“Personnel Administration is the art of selection new employees and making use of old ones in such manner that the maximum quality and quantity of output and service are obtained from the working force”
แปลว่า
“ศิลปะในการเลือกคนใหม่และใช้คนเก่า ในลักษณะที่จะให้ได้ผลงาน และบริการจากการปฏิบัติงานของบุคคลเหล่านั้น ทั้งด้านปริมาณและคุณภาพ”
การบริหารงานบุคคล จึงเป็นศิลปะหรือเทคนิคการจัดการเกี่ยวกับบุคคลนับตั้งแต่การสรรหาบุคคลเข้ามาปฏิบัติงาน การดูแลบำรุงรักษา จนกระทั่งพ้นไปจากการปฏิบัติงาน การบริหารงานบุคคล เป็นการบริหารทรัพยากรมนุษย์หรือคนเราเพื่อให้ได้คนดี มีความรู้ความสามารถเหมาะสมกับการมาทำหน้าที่การงาน ทำงานด้วยใจรัก เพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล การบริหารงานบุคคลจึงมิใช่เพียงแต่การเลือกและแต่งตั้งคนเข้ามาทำงาน เท่านั้นแต่ยังหมายถึงการดำเนินกิจกรรม
การบริหารคนตั้งแต่ก่อนบุคคลนั้นจะเข้าสู่องค์การ จนกระทั่งพ้นจากองค์การไป เพื่อให้สอดคล้องกับการบริหารองค์กรโดยรวม
หลักและระบบบริหารงานบุคคล
ระบบการบริหารงานบุคคลโดยทั่วไปที่นิยมใช้มี 2 ระบบด้วยกัน คือ
1. ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System หรือ Spoil System)
เป็นระบบดั้งเดิม โดยมีแหล่งกำเนิดมาจากจีนโบราณ ที่มักใช้การสืบทอดทางสายเลือด รวมไปถึง การนำสิ่งของ มาแลกตำแหน่ง ลักษณะที่สำคัญ คือ
1.1 ไม่คำนึงถึงความรู้ ความสามารถ
1.2 ไม่เปิดโอกาสที่เท่าเทียมกันในการเลือกสรร
1.3 มักมีอิทธิพลทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงกิจการภายในของหน่วยงาน
ข้อดี
1.รวดเร็ว แก้ไขสะดวก
2. มีความขัดแย้งในการตัดสินใจน้อย
3. เหมาะสมกับบางตำแหน่ง
4. สอดคล้องกับการปกครองที่มีระบบพรรคการเมือง
ข้อเสีย
1. ไม่มีหลักประกันว่าจะได้คนที่มีความรู้ความสามารถ
2. มุ่งรับใช้คนมากกว่าหน่วยงาน
3. ขวัญกำลังใจของผู้ปฏิบัติงานไม่ดี
4. หน่วยงานพัฒนาได้ยาก
2. ระบบคุณธรรม (Merit System)
เป็นระบบที่เน้นคุณธรรมในการบริหารงานบุคคล เกิดจากความพยายามที่จะแก้ไขข้อบกพร่อง ของระบบอุปถัมภ์ โดยเป็นระบบการบริหารบุคคลที่อาศัยความรู้ ความสามารถของบุคคลเป็นหลัก ไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ส่วนตัว มีลักษณะสำคัญดังนี้
2.1 หลักความสามารถ (Competence) ยึดหลักความสามารถของบุคคลเป็นสำคัญเพื่อ ให้เหมาะสมกับตำแหน่งหน้าที่และต้องสามารถใช้ความรู้มาปฏิบัติงานให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมได้อย่างเต็มที่
2.2 หลักความเสมอภาค (Equality Opportunity)
การให้โอกาสที่เท่าเทียมกันแก่บุคคลทั้งในการเข้าสู่การเป็นราชการและอยู่ในระหว่างการเป็นข้าราชการ ซึ่งเป็นแนวคิดตามหลักประชาธิปไตยที่ให้สิทธิเสมอภาคแก่บุคคลภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยถือว่าทุกคนจะต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอภาคด้วยคุณสมบัติและหลักเกณฑ์ที่อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน
2.3 หลักความมั่นคงในตำแหน่งหน้าที่ (Security of Tenure) ซึ่งต้องได้รับการยอมรับและคุ้มครองตามกฎหมาย คือจะไม่ถูกปลดออกหรือไล่ออกจากงานโดยไม่มีเหตุที่พิสูจน์ได้ หลักการนี้ มุ่งให้ข้าราชการเกิดความมั่นคงถาวรในอาชีพ และเกิดความรู้สึกมั่นคงที่จะแสวงหาความเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ของตน โดยไม่ต้องคำนึงถึงเหตุผลส่วนตัวหรือทางการเมือง
2.4 หลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political Neutrality)
ข้าราชการประจำต้องเป็นกลางทางการเมืองและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ตามนโยบายของรัฐบาลอย่างเต็มความสามารถ โดยไม่ขึ้นอยู่กับอิทธิพลของพรรคการเมืองหนึ่งพรรคการเมืองใด แต่ยังคงสิทธิทางการเมือง เช่นเดียวกับประชาชนทั่วไป
ข้อดี
1. สอดคล้องกับระบบประชาธิปไตยที่เน้นความเสมอภาค
2. ได้คนดีมีความรู้ ความสามารถเข้ามาทำงาน
3. สร้างขวัญกำลังใจในการทำงาน
4. ช่วยหน่วยงานมีประสิทธิภาพ
ข้อเสีย
1. ล่าช้า
2. ค่าใช้จ่ายในการสอบแข่งขันสูง
3. สร้างความสัมพันธ์แบบเป็นทางการมากเกินไป - ทำได้ยาก เพราะต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกฝ่ายอย่างจริงจัง
อีกนัยหนึ่ง การบริหารทรัพยากรมนุษย์ตามระบบคุณธรรมยึดหลักการ 4 ประการ ได้แก่
1. ความเสมอภาคในโอกาส (Equality of opportunity)
เปิดโอกาส ให้แก่ทุกคนเท่าเทียมกันใน
การสมัครงานสำหรับผู้สมัครที่มีคุณสมบัติ ประสบการณ์ และพื้นความรู้ตามที่ระบุไว้ โดยไม่มีข้อกีดกัน อันเนื่องจากฐานะ เพศ ผิว และศาสนา กล่าวคือทุกคนที่มีคุณสมบัติตรงตามเกณฑ์จะมีสิทธิใน การถูกพิจารณาเท่าเทียม กันความเสมอภาคในโอกาส จะครอบคลุมถึง
1.1 ความเสมอภาคในการสมัครงาน เปิดโอกาสให้ผู้ที่มีคุณสมบัติและพื้นฐานความรู้ตรงตามที่กำหนดไว้ในประกาศได้สมัครและเข้าสอบแข่งขันได้
1.2 ความเสมอภาคในเรื่องค่าตอบแทน ยึดหลักการที่ว่างานเท่ากัน เงินเท่ากันและมีสิทธิ์ได้รับโอกาสต่างๆ ตามที่หน่วยงานเปิดให้ทุกคนเงินเดือน ตามที่ ก.พ.หรือ ก.ค.ศ.กำหนดไว้
1.3 ความเสมอภาคที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอหน้ากัน โดยใช้ระเบียบและมาตรฐาน เดียวกันทุกเรื่อง อาทิ การบรรจุแต่งตั้ง การฝึกอบรม
2. หลักความสามารถ (Competence)
ยึดถือความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ในการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงาน โดยเลือกผู้ที่มีความรู้ความสามารถให้เหมาะสมกับตำแหน่งมากที่สุดโดยจะบรรจุ แต่งตั้งผู้ที่มีความเหมาะสมตามเกณฑ์หรือตามลำดับที่สอบแข่งขันสอบคัดเลือกได้เพื่อให้ได้คนที่เหมาะกับงานจริงๆ (Put the right man to the right job) หากจะมีการแต่งตั้งพนักงานระดับผู้บริหาร ก็จะพิจารณาจากผลการปฏิบัติงานขีดความสามารถหรือศักยภาพของการบริหารงานในอนาคต
3. หลักความมั่นคงในอาชีพการงาน (Security on tenure)
มีหลักประกันการปฏิบัติงานที่องค์การให้แก่บุคลากรว่าจะได้รับการคุ้มครอง จะไม่ถูกกลั่นแกล้งหรือถูกให้ออกจากงานโดยปราศจากความผิด ไม่ว่าจะโดยเหตุผลส่วนตัวหรือทางการเมือง ช่วยให้ผู้ปฏิบัติงานรู้สึกมั่นคงในหน้าที่ หลักการที่ผู้บริหารใช้ในเรื่องของความมั่นคงในอาชีพการงาน คือ
3.1 การดึงดูดใจ (Attraction) พยายามจูงใจให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถให้เข้ามาร่วมงานกับองค์การให้ได้
3.2 การธำรงรักษา (Retention) ธำรงรักษาพนักงานที่มีความสามารถเหล่านั้นให้ทำงานอยู่กับองค์การ เพราะมีความก้าวหน้ามั่นคง
3.3 การจูงใจ (Motivation) กระตุ้นให้พนักงานมีความมุ่งมั่นในอาชีพที่ทำอยู่
3.4 การพัฒนา (Development) พัฒนาศักยภาพและมีความก้าวหน้าในเส้นทางอาชีพให้กับทุกคน
4. หลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political neutrality)
การไม่เปิดโอกาสให้มีการใช้อิทธิพลทางการเมืองเข้าแทรกแซงในกิจการงาน หรืออยู่ภายใต้อิทธิพลของนักการเมืองหรือพรรคการเมืองใดๆ
ประโยชน์ของการบริหารบุคคลตามระบบคุณธรรม (Merit System)
1. ความเสมอภาคด้านโอกาส (Equality of opportunity)
เปิดโอกาสที่เท่าเทียมกันในการสมัครงานสำหรับผู้สมัครที่มีคุณสมบัติ ประสบการณ์ และพื้นความรู้ตามที่ระบุไว้ โดยไม่มีข้อกีดกัน อันเนื่องจากฐานะ เพศ ผิว และศาสนา กล่าวคือทุกคนที่มีคุณสมบัติตรงตามเกณฑ์จะมีสิทธิในการพิจารณาเท่าเทียมกันความเสมอภาคในโอกาสจะครอบคลุมถึง
1.1 ความเสมอภาคในการสมัครงาน โดยเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีคุณสมบัติและพื้นฐานความรู้ตรงตามที่กำหนดไว้ ได้สมัครและเข้าสอบแข่งขัน
1.2 ความเสมอภาคในเรื่องค่าตอบแทน โดยยึดหลักการที่ว่างานเท่ากัน เงินเท่ากันและมีสิทธิ์ได้รับโอกาสต่างๆ ตามที่หน่วยงานเปิดให้พนักงานทุกคน
1.3 ความเสมอภาคที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอหน้ากันโดยใช้ระเบียบและมาตรฐานเดียวกันทุกเรื่อง อาทิ การบรรจุแต่งตั้ง การฝึกอบรม ประโยชน์เกื้อกูลและสวัสดิการ
2. ส่งเสริมความสามารถบุคคล (Competence)
หมายถึง การยึดถือความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ในการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงาน โดยเลือกผู้ที่มีความรู้ความสามารถให้เหมาะสมกับตำแหน่งมากที่สุดโดยจะบรรจุแต่งตั้งผู้ที่มีความเหมาะสมตามเกณฑ์มากกว่า เพื่อให้ได้คนที่เหมาะกับงานจริงๆ (Put the right man to the right job) หากจะมีการแต่งตั้งพนักงานระดับผู้บริหาร ก็จะพิจารณาจากผลการปฏิบัติงานขีดความสามารถหรือศักยภาพของการบริหารงานในอนาคต
3. สร้างความมั่นคงในอาชีพการงาน (Security on tenure)
มีหลักประกันการปฏิบัติงานที่องค์การให้แก่บุคลากรว่าจะได้รับการคุ้มครอง จะไม่ถูกกลั่นแกล้งหรือถูกให้ออกจากงานโดยปราศจากความผิด ไม่ว่าจะโดยเหตุผลส่วนตัวหรือทางการเมือง ช่วยให้ผู้ปฏิบัติงานรู้สึกมั่นคงในหน้าที่ การงาน ไม่มีใครจะมากลั่นแกล้งให้ออกจากงานได้ จะต้องมีระบบกลั่นกรองก่อนจะให้ออกจากราชการ ตั้งแต่การตั้งกรรมการสืบข้อเท็จจริง การสอบสวนสืบสวนหาพยานหลักฐาน เข้ายาก ออกยาก ถ้าไม่ทำความผิดด้านวินัยราชการ หลักการที่ผู้บริหารใช้ในเรื่องของความมั่นคงในอาชีพการงาน คือ
3.1 การดึงดูดใจ (Attraction) โดยพยายามจูงใจให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถให้เข้ามาร่วมงานกับองค์การ
3.2 การธำรงรักษา (Retention) โดยการธำรงรักษาพนักงานที่มีความสามารถเหล่านั้นให้ทำงานอยู่กับองค์การ เพราะมีความก้าวหน้ามั่นคง
3.3 การจูงใจ (Motivation) โดยกระตุ้นให้พนักงานมีความมุ่งมั่นในอาชีพที่ทำอยู่
3.4 การพัฒนา (Development) โดยเปิดโอกาสให้ได้พัฒนาศักยภาพและมีความก้าวหน้าในเส้นทางอาชีพ
4. เป็นกลางทางการเมือง (Political neutrality)
หมายถึง การไม่เปิดโอกาสให้มีการใช้อิทธิพลทางการเมืองเข้าแทรกแซงในกิจการงาน หรืออยู่ภายใต้อิทธิพลของนักการเมืองหรือพรรคการเมืองใดๆในการปฏิบัติหน้าที่ การงาน นักการเมืองจะแทรกแซงโดยไร้เหตุผลไม่ได้ ดังนั้น ระบบคุณธรรม จะนำให้เกิดประโยชน์ต่อไปนี้ คือ
1. เสริมสร้างเกียรติภูมิของข้าราชการหรืออาชีพรับราชการ ทำให้ภาคราชการได้รับความสนใจ จากผู้มีความรู้ความสามารถสูง ราชการก็จะได้คนดีเข้ามาทำงานเกิดประโยชน์สูงสุด
2. ส่งเสริมสนับสนุนแนวคิดและแนวทางปฏิบัติตามระบอบประชาธิปไตย โดยการเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปผู้มีความรู้ความสามารถได้มีสิทธิเท่าเทียบกันในการสอบแข่งขันเข้ารับราชการ ทั้งวัดความรู้ความสามารถ ไหวพริบปฏิภาณ เจตคติและแรงจูงใย
3. สร้างขวัญกำลังใจโดยการให้ความคุ้มครองแก่ข้าราชการเพื่อให้มีความมั่นคงในการรับราชการ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการแบบมืออาชีพได้อย่าง เต็มตามศักยภาพ
4. ส่งเสริมให้ข้าราชการทำงานให้เกิดประโยชน์สุขต่อประชาชน เพราะข้าราชการคือผู้ทำงานให้ประชาชนมีความสุขและอุ่นใจเพราะได้รับการคุ้มครอง สวัสดิภาพสวัสดิการ
การบริหารงานบุคคลระบบอุปถัมภ์ (Patronage system)
การอุปถัมภ์ ในความหมายโดยทั่วไป คือ การค้ำจุน การค้ำชู การสนับสนุนการเลี้ยงดู ในทางการเมืองซึ่งใช้คำว่า ระบบอุปถัมภ์ หมายถึง การได้รับสิทธิพิเศษจากผู้ใหญ่หรือญาติมิตรของตน เป็นระบบที่ตรงกันข้ามกับระบบความชอบธรรมซึ่งนิยมใช้เป็นหลักในปัจจุบัน ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) เป็นรูปแบบความสัมพันธ์ทางสังคมในยุโรปช่วงศตวรรษที่ 5–16 และในสังคมไทยจะมีรูปแบบที่คล้ายคลึงกันในสมัยพระบรมไตรโลกนาถจนถึงรัชกาลที่ 5 แห่งรัตนโกสินทร์ คำว่า “ผู้อุปถัมภ์” (patron) เป็นคำที่มาจากภาษาละติน คือ pratronus หมายถึง บุคคลผู้มีอำนาจให้ความยินยอมหรือรับรอง (sanction) โดยคนเหล่านี้ต้องเข้ามาเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับผู้ที่มีอำนาจด้อยกว่าหรือเป็น “ผู้รับอุปถัมภ์” (client) ที่ต้องการความช่วยเหลือหรือป้องกัน โดยผู้อุปถัมภ์จะให้ประโยชน์กับผู้รับอุปถัมภ์โดยหวังจะได้ประโยชน์ตอบแทนกลับมาในรูปแบบของสินค้า ความจงรักภักดี การสนับสนุนทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ ความสัมพันธ์ในเชิงตอบแทนซึ่งกันและกัน (reciprocal relationships) โดยทั่วไปความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลสองฝ่ายนี้ ฝ่ายผู้รับอุปถัมภ์มักจะเป็นผู้เสียเปรียบเพราะโดยคำจำกัดความว่าเป็นผู้ที่อ่อนแอกว่าทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมือง (Kurian, 2011: 1199-1200)
ระบบอุปถัมภ์เป็นระบบการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานโดยใช้เหตุผลทางการเมืองหรือความสัมพันธ์เป็นหลักสำคัญ โดยไม่คำนึงถึงความรู้ ความสามารถ และความเหมาะสมเป็นประการหลักลักษณะทั่ว ๆ ไป ของระบบอุปถัมภ์จึงมีลักษณะตรงกันข้ามกับระบบคุณธรรม ระบบนี้มีชื่อเรียกอีกหลายชื่อ เช่น “ระบบชุบเลี้ยง” (Spoiled system) ระบบพรรคพวกหรือระบบเล่นพวก (Nepotism) หรือระบบคนพิเศษ (Favoritism) ซึ่งระบบดังกล่าว ทางราชการไม่พึงประสงค์แต่ ก็ยังมีอยู่ในระบบราชการท่ามกลางความเจริญก้าวหน้าของสังคมสมัยใหม่ เพียงแต่รูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างผู้อุปถัมภ์และผู้อยู่ใต้อุปถัมภ์ที่มีอยู่เหมือนว่าจะเน้นค่านิยมในเรื่องของ “การให้”เพื่อ“แลกเปลี่ยน” เป็นหลัก ส่วนค่านิยมเรื่อง “กตัญญูกตเวที”นั้นดูเหมือนว่าจะลดน้อยลงไปกว่าในสังคมสมัยเก่ามาก จะเน้นที่ “ดวง” กล่าวคือ ใครจะเจริญก้าวหน้าในอาชีพราชการ บางครั้งก็มักจะได้ยินคำว่า ต้องมี “ดวง” ด้วย คือเป็นเด็กของใคร วิ่งเต้นกับใคร และมีเงินถึงไหมพอที่จะแลกกับตำแหน่งที่จะให้ได้รับแต่งตั้งั้นั้น
ระบบอุปถัมภ์ในสังคมไทยแบ่งได้เป็น 4 รูปแบบ คือ
1. ระบบอุปถัมภ์ในหมู่ญาติ
นับว่าเป็นระบบที่เก่าแก่มากระบบหนึ่งในสังคมไทยตามวัฒนธรรม
ความสัมพันธ์ระหว่างญาติอาวุโส (พี่ พ่อ แม่ ปู่ ย่า ตา ยาย) กับญาติผู้น้อง (น้อง ลูก หลาน เหลน) เป็นความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์อย่างชัดเจน และน่าจะเป็นระบบที่คงทนถาวรด้วย
2. ระบบอุปถัมภ์ในหมู่มิตรสหาย
ความเป็นเพื่อนในสังคมไทยปรากฏออกมาได้หลายรูปแบบ เช่น เพื่อนเล่น เพื่อนร่วมรุ่น เพื่อนร่วมชั้น เพื่อนสถานศึกษา เพื่อร่วมคณะทำงาน/คณะกรรมการ และเพื่อนตาย เป็นต้น ความคาดหวังระหว่างเพื่อนมีความลึกซึ้งและมากกว่าบางสังคม เพื่อนในสังคมไทยคาดหวังต่อกันและกันมากกว่า ความเป็นเพื่อนแท้จึงมักจะวัดกันได้ด้วยพฤติกรรมการช่วยเหลือเกื้อกูลกันหรือการที่เพื่อนซึ่งมีฐานะทางสังคมและเศรษฐกิจสูงกว่าให้ความช่วยเหลือแก่เพื่อนผู้ด้อยฐานะอย่างสม่ำเสมอ ความสัมพันธ์ฉันท์เพื่อนก็จะแน่นแฟ้นยิ่งขึ้นจนถึงขั้นกลายเป็นญาติสนิทกันก็ได้ เพื่อนผู้ที่ได้รับความอุปถัมภ์ทางด้านวัตถุก็จะตอบแทนด้วยความจงรักภักดี การรู้จักบุญคุณ คอยป้องกันเพื่อนผู้ให้ความอุปถัมภ์ด้วยวิธีการต่างๆ ตามสติปัญญา และความสามารถที่ตนมีอยู่ การตอบแทนบุญคุณบางครั้งก็แสดงออกด้วยการนำสิ่งเล็กๆ น้อยๆ ไปมอบให้ในโอกาสอันควรเช่นวันครบรอบวันเกิด วันขึ้นปีใหม่ วันสงกรานต์ เป็นต้น
3. ระบบอุปถัมภ์ในองค์กรต่างๆ
ไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือของเอกชนก็ตาม มักจะถูกมองในแง่ลบอยู่ตลอดเวลาว่า ระบบอุปถัมภ์ทำให้ระบบบริหารขาดประสิทธิภาพ ซึ่งก็มีส่วนจริงอยู่บ้าง การใช้ระบบอุปถัมภ์มากเกินไปก็อาจจะทำให้เกิดความระส่ำระสาย เกิดการเสียขวัญกำลังใจในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอยู่นอกวงอุปถัมภ์ได้เช่นกัน
4. ระบบอุปถัมภ์ระหว่างอาชีพ
เป็นระบบอุปถัมภ์ที่น่าจะมีลักษณะคงทนน้อยกว่าแบบอื่นๆ ที่กล่าวมาแล้ว แต่ลักษณะอื่นๆ ของระบบอุปถัมภ์ก็ยังมีครบ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการปฏิบัติต่างตอบแทน ความสูงศักดิ์ของผู้อุปถัมภ์และความจงรักภักดีของผู้รับอุปถัมภ์ สำหรับสังคมไทย ระบบอุปถัมภ์ระหว่างอาชีพหรือข้ามอาชีพนี้ อาจจำแนกได้เป็น 2 กลุ่มใหญ่ๆ คือกลุ่มข้าราชการ พ่อค้า กับกลุ่มนักการเมือง ชาวไร่ ชาวนา การอุปถัมภ์ระหว่างข้าราชการและพ่อค้าเป็นไปในรูปของการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ทางด้านวัตถุระหว่างกันมากกว่า คือว่าฝ่ายราชการจะอำนวยสิทธิประโยชน์ให้แก่พ่อค้า นักธุรกิจ ซึ่งจะเป็นฝ่ายทดแทนบุญคุณหรือตอบแทนด้วยการให้เงินทองหรือทรัพย์สินมีค่าอย่างอื่น
มีนักบริหารและนักวิชาการเปรียบเปรยลักษณะสำคัญของระบบอุปถัมภ์ไว้พอสรุปสังเคราะห์ ได้ดังนี้
1. ระบบสืบสายโลหิต เป็นระบบที่บุตรชายคนโตจะได้สืบทอดตำแหน่งของบิดา หรือมีสิทธิพิเศษจากบิดาหรือมารดาตามที่หลักเกณฑ์ได้เอื้อประโยชน์ให้
2. ระบบชอบพอเป็นพิเศษ เป็นระบบที่แต่งตั้งผู้ที่อยู่ใกล้ชิดหรือคนที่โปรดปรานเป็นพิเศษให้ดำรงตำแหน่งเนื่องจากอาจจะมีบุญคุณกันหรือช่วยงานกันจน เข้าตาดังที่ว่า “วัวน้อย ถูกตาเจ๊ก”
3. ระบบแลกเปลี่ยน เป็นระบบที่ใช้สิ่งของหรือทรัพย์สินมีค่ามาแลกเปลี่ยนกับตำแหน่งหน้าที่การงาน บางท่านเปรียบเปรยเป็นระบบส่งส่วย ส่งอามิสสินบน ฯลฯ
4. การพิจารณาบรรจุแต่งตั้ง เลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง เป็นไปตาม ความพอใจส่วนบุคคลของหัวหน้าเป็นหลัก ไม่ได้คำนึงถึงความรู้ความส่ามารถของบุคคลเป็นเกณฑ์มากนัก แต่อาศัยระบบฝากจากผู้มีอำนาจ
5. การคัดเลือกคนไม่เปิดโอกาสที่เท่าเทียมกันแก่ผู้ที่มีสิทธิ์ แต่จะให้โอกาสกับพวกพ้องตนเองก่อน ถึงกับพูดย่อๆ ว่า “ดวง” คือ เป็นเด็กของใคร วิ่งเต้นไหม และเงินนะมีไหม
6. ผู้ปฏิบัติงานมุ่งทำงานเพื่อเอาใจผู้ครองอำนาจมากกว่าจะปฏิบัติงานตามหน้าที่ ต้องแสองความชอบ ถึงกับมีบางคนเปรียบเปรยไว้ว่า “ทำดีได้ผลชาติหน้าแต่เสนอหน้าอาสานาย ได้ผลชาตินี้”
7. อิทธิพลทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงการดำเนินงานภายในของหน่วยงาน บางคนถึงกับเปรียบเปรยไว้ว่า เป็นระบบฝากจากการเมือง หรือเจ้านายใหญ่ ใครไม่มีคนฝากก็ยาก
8. ผู้ปฏิบัติงานไม่มีความมั่นคงในหน้าที่ที่กำลังทำอยู่
เพราะอาจถูกปลดได้ถ้าผู้มีอำนาจไม่พอใจ ต้องทำงานให้เข้าตาหรือถูกใจกับผู้มีอำนาจเป็นใหญ่
ส่วนดีของระบบอุปถัมภ์ก็มีบ้าง เป็นการเสริมสร้างขวัญกำลังใจ เช่น ให้สิทธิพิเศษแก่บุตรหลานข้าราชการ มีการกล่าวว่าบางหน่วยงานจะให้สิทธิ์แก่ทายาทเข้ารับราชการกรณีพิเศษได้ถ้าพ่อหรือแม่ได้ทำคุณงามความดีแก่ประเทศชาติจนถึงกับตนเองต้องมาเสียชีวิตในขณะปฏิบัติหน้าที่ราชการ ครอบครัวก็อุ่นใจ มีหลักประกันทำให้สามารถทุ่มเทให้กับงานอย่างไม่คิดชีวิต
บทสรุป และวิพากษ์
การบริหารงานบุคคล เป็นระบบของการทำงานที่เกี่ยวเนื่องกับบุคคลตั้งแต่การสรรหา การบรรจุแต่งตั้ง การพัฒนาบุคคล การให้สวัสดิการ การยกย่องเชิดชูเกียรติ การลงโทษทางวินัย จนถึงการออกจากราชการ หรือเกษียณอายุ ระบบการบริหารงานบุคคล มีทั้งระบบคุณธรรม คือการบริหารงานที่ยึดหลักความสามารถ (Competence) ของบุคคลเป็นสำคัญเพื่อให้เหมาะสมกับตำแหน่งหน้าที่และต้องสามารถใช้ความรู้มาปฏิบัติงานให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมได้อย่างเต็มที่ หลักความเสมอภาค (Equality Opportunity) การให้โอกาสที่เท่าเทียมกันแก่บุคคลทั้งในการเข้าสู่การเป็นราชการและอยู่ในระหว่างการเป็นข้าราชการ ซึ่งเป็นแนวคิดตามหลักประชาธิปไตยที่ให้สิทธิเสมอภาคแก่บุคคลภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยถือว่าทุกคนจะต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอภาคด้วยคุณสมบัติและหลักเกณฑ์ที่อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน หลักความมั่นคงในตำแหน่งหน้าที่ (Security of Tenure) ซึ่งต้องได้รับการยอมรับและคุ้มครองตามกฎหมาย คือจะไม่ถูกปลดออกหรือไล่ออกจากงานโดยไม่มีเหตุผลที่พิสูจน์ได้ หลักการนี้ มุ่งให้ข้าราชการเกิดความมั่นคงถาวรในอาชีพ และเกิดความรู้สึกมั่นคงที่จะแสวงหาความเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ของตน โดยไม่ต้องคำนึงถึงเหตุผลส่วนตัวหรือทางการเมือง หลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political Neutrality) ข้าราชการประจำต้องเป็นกลางทางการเมืองและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ตามนโยบายของรัฐบาลอย่างเต็มความสามารถโดยไม่ขึ้นอยู่กับอิทธิพลของพรรคการเมืองหนึ่งพรรคการเมืองใด แต่ก็ยังคงสิทธิทางการเมือง เช่นเดียวกับประชาชนทั่วไป ข้อดี คือสอดคล้องกับระบบประชาธิปไตยที่เน้นความเสมอภาค ได้คนดีมีความรู้ ความสามารถเข้ามาทำงาน สร้างขวัญกำลังใจในการทำงาน ช่วยหน่วยงานมีประสิทธิภาพ ข้อเสีย ทำให้งานล่าช้าบ้างบางครั้ง เพราะเมื่อได้เข้าไปทำงานแล้วความคิดสร้างสรรค์ก็อาจจะไม่ค่อยมีแล้วแต่นโยบายของเจ้านายในหน่วยงานนั้น ๆ สร้างความสัมพันธ์แบบเป็นทางการมากเกินไป และทำได้ยาก เพราะต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกฝ่ายอย่างจริงจัง ระบบอุปถัมภ์ คือระบบสืบสายโลหิต เป็นระบบที่บุตรชายคนโตจะได้สืบทอดตำแหน่งของบิดา หรือมีสิทธิพิเศษจากบิดาหรือมารดาตามที่หลักเกณฑ์ได้เอื้อประโยชน์ให้ ระบบชอบพอเป็นพิเศษ เป็นระบบที่แต่งตั้งผู้ที่อยู่ใกล้ชิดหรือคนที่โปรดปรานเป็นพิเศษให้ดำรงตำแหน่งเนื่องจากอาจจะมีบุญคุณกันหรือช่วยงานกันจนเข้าตาดังที่ว่า “วัวน้อย ถูกตาเจ๊ก” ระบบแลกเปลี่ยนเป็นระบบที่ใช้สิ่งของหรือทรัพย์สินมีค่ามาแลกเปลี่ยนกับตำแหน่งหน้าที่การงาน การพิจารณาบรรจุแต่งตั้ง เลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง เป็นไปตามความพอใจส่วนบุคคลของหัวหน้าเป็นหลัก ไม่ได้คำนึงถึงความรู้ความส่ามารถของบุคคลเป็นเกณฑ์ การคัดเลือกคนไม่เปิดโอกาสที่เท่าเทียมกันแก่ผู้ที่มีสิทธิ์ แต่จะให้โอกาสกับพวกพ้องตนเองก่อน ผู้ปฏิบัติงานมุ่งทำงานเพื่อเอาใจผู้ครองอำนาจมากกว่าจะปฏิบัติงานตามหน้าที่ อิทธิพลทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงการดำเนินงานภายในของหน่วยงานสูง ผู้ปฏิบัติงานไม่มีความมั่นคงในหน้าที่ที่กำลังทำอยู่ เพราะอาจถูกปลดได้ถ้าผู้มีอำนาจไม่พอใจ ส่วนดีของระบบอุปถัมภ์ก็มีบ้าง เช่น เสริมสร้างขวัญกำลังใจ ให้สิทธิพิเศษแก่บุตรหลานข้าราชการบางหน่วยงานที่ให้สิทธิ์แก่ทายาทเข้ารับราชการกรณีพิเศษได้ถ้าพ่อหรือแม่ได้ทำคุณงามความดีแก่ประเทศชาติจนถึงกับตนเองต้องมาเสียชีวิตในขณะปฏิบัติหน้าที่ ครอบครัวก็อุ่นใจ มีหลักประกันให้ทำให้สามารถทุ่มเทให้กับงานอย่างไม่คิดชีวิต แต่ส่วนเสียจะมีมาก เช่น ไม่ยึดหลักความสามารถ (Competence) ของบุคคลเป็นสำคัญเพื่อให้เหมาะสมกับตำแหน่งหน้าที่และต้องสามารถใช้ความรู้มาปฏิบัติงานให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมได้อย่างเต็มที่ ไม่ยึดหลักหลักความเสมอภาค (Equality Opportunity) การให้โอกาสที่เท่าเทียมกันแก่บุคคลทั้งในการเข้าสู่การเป็นราชการและอยู่ในระหว่างการเป็นข้าราชการ ซึ่งเป็นแนวคิดตามหลักประชาธิปไตยที่ให้สิทธิเสมอภาคแก่บุคคลภายในขอบเขตของกฎหมาย โดยถือว่าทุกคนจะต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอภาคด้วยคุณสมบัติและหลักเกณฑ์ที่อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน ไม่ยึดหลักความมั่นคงในตำแหน่งหน้าที่ (Security of Tenure) ซึ่งต้องได้รับการยอมรับและคุ้มครองตามกฎหมาย คือจะไม่ถูกปลดออกหรือไล่ออกจากงานโดยไม่มีเหตุที่พิสูจน์ได้ ไม่ยึดหลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political Neutrality) ข้าราชการประจำต้องเป็นกลางทาง การเมืองและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ตามนโยบายของรัฐบาลอย่างเต็มความสามารถ โดยไม่ขึ้นอยู่กับอิทธิพลของพรรคการเมืองหนึ่งพรรคการเมืองใด และประการสำคัญค่านิยมที่ว่า ต้องมี “ดวง” จึงจะเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ การงานก่อให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่นได้ง่าย เพราะ จะพิจารณาข้อมูลพื้นฐานว่า คนที่จะได้รับแต่งตั้งในตำแหน่งสำคัญ เป็นเด็กของใคร วิ่งเต้นกับใคร และมีเงินมาเพื่อแลกกับตำแหน่งที่จะได้รับไหม เพราะฉะนั้น จะมีผลเสียมากกว่าผลดี การบริหารงานบุคคลที่ควรจะเป็นจึง ต้องให้คนดีมีที่นั่งมีที่ยืน ไม่ปล่อยให้คนชั่วลอยนวล ใช้ระบบคุณธรรมมากกว่าระบบอุปถัมภ์ จึงจะทำให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
-------------------
บรรณานุกรม
ชูยาอี อาบู. (2559). ระบบคุณธรรม และระบบอุปถัมภ์ (การบริหารทรัพยากร มนุษย์). (ออนไลน์). สืบค้นเมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2559 จากเว็บไซต์ http://bit.ly/2oOp7bB
http://bit.ly/2H0FnxE
https://www.l3nr.org/posts/361899
วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี. (2559). ระบบอุปถัมภ์. (ออนไลน์). สืบค้นเมื่อ วันที่ 30 ตุลาคม 2559 จากเว็บไซต์ http://bit.ly/2td96kR
อำพัน ถนอมงาม. (2559). ระบบอุปถัมภ์ในสังคมไทย. (ออนไลน์). สืบค้นเมื่อ วันที่ 30 ตุลาคม 2559 จากเว็บไซต์http://amphuntha.blogspot.com/
