23 มีนาคม 2560
ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]
การยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ตามมาตรา 44แห่งรัฐธรรมนูญฯ แม้จะมีเสียงเชียร์ชมชอบมาก ก็คงมิใช่ “แค่อำนาจบริหารงานบุคคลที่เปลี่ยนมือจาก นายก อปท. ไปให้ ก.กลาง เท่านั้น” ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยเฉพาะข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบโดยตรง ต่างก็อดเป็นห่วงและมี “กระแสตรงข้าม” ในความเด็ดขาดที่อาจไม่เด็ดขาดดังกล่าว เพราะ ความไม่ชัดเจน ไม่ครอบคลุม ยังมีช่องว่าง ยังไม่มั่นใจในระบบอุปถัมภ์ของสังคมไทยว่าจะหายไปหรือไม่ เพียงใด นอกจากนี้ โครงสร้างการบริหารงานบุคคลเดิมยังผูกติดกับ พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่เป็นระบบที่มีผู้เปรียบว่า “เป็นต้นไม้ที่มีผลไม้พิษของท้องถิ่นที่เติบโตมากว่า 17 ปี” ฯลฯ เป็นต้น
ว่าจะพยายามปิดฉากบทความบทนี้ลงในตอนที่ 4 นี้ให้ได้ แต่มามองดูประเด็นต่าง ๆ ของท้องถิ่นยังมีอยู่หลากหลาย ซึ่งในหลายประเด็นวกพันมาเกี่ยวโยง “การบริหารงานบุคคล” ของฝ่ายประจำอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ขอว่าในภาพรวม ๆ ดีกว่า
กฎหมายหลักท้องถิ่นยังไปไม่ถึงไหน
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า ต้องตรากฎหมายประมวล อปท. และกฎหมายท้องถิ่นอื่น (4-5 ฉบับ) แต่รัฐบาลในช่วงปี 2550-2557 กลับไม่มีความพยายามตรากฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นผลสำเร็จแต่อย่างใด หมายความว่าระยะเวลา 7 ปี ผ่านเลยไปเฉย ๆ ที่สำคัญได้แก่ (1) ร่าง พรบ.แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ.... (2) ร่าง พรบ.ประมวลกฎหมายรายได้ อปท. พ.ศ.... (3) ร่าง พรบ.ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองท้องถิ่น พ.ศ.... (4) ร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการท้องถิ่น พ.ศ....
มาถึงปัจจุบันสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้ผ่านร่างกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับแล้ว คือ (1) ร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... ตามที่คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นเสนอ เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2559 [2] และ (2) ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ ร่าง พรบ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2559 [3]
โดยเฉพาะร่างกฎหมายฉบับที่ 2 นี้เรียกว่า “กฎหมายควบรวมท้องถิ่น” ที่ฝ่ายเกี่ยวข้องต่างวิตกกันไปต่าง ๆ นานา และมีเสียงการคัดค้านต่อต้านออกมาเป็นระยะๆ ที่มีกระแสต่อต้านก่อนการลงมติผ่าน สปท.ด้วยซ้ำ
ดูโรดแมปแล้วออกจะยากอยู่
เรื่องน่าจะยาวเพราะการติดอุปสรรคปัญหาแม้เพียงเล็กน้อย ไม่มากมาย ก็อาจสะดุด ล่าช้าได้ แม้ สปท. จะวาง roadmap การควบรวม อปท. ไว้ 21 เดือน(เกือบ 2 ปี) [4] ก็ตาม แต่การจะเริ่มนับ 1 ตามระยะเวลา roadmap ได้นั้นก็ต้องมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายท้องถิ่นเสียก่อน นับวันอุปสรรคดูจะยืดเยื้อไปเรื่อยแม้ในกระแสข่าวของผู้เกี่ยวข้องต่างออกมายืนยันข่าวที่สร้างความมึนงงแก่ผู้เกี่ยวข้องบางท่านให้ความเห็นว่า เป็นเกมส์กระแสที่เกรงการสูญเสียอำนาจของกระทรวงมหาดไทย และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นนั่นเอง ฉะนั้น กระแสการตั้ง “คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” จึงอาจไม่มีการขานรับจากกระทรวงมหาดไทยแต่อย่างใด
อาทิมีข่าว (1) นายกฤษฎา บุญราช ปลัดกระทรวงมหาดไทยว่า [5] คน อบต.อย่าเพิ่งตกใจ ยังไม่ยุบ อบต. แค่ มติ สปท. ที่ยังมีอีกหลายขั้นตอน, (2) นายจรินทร์ จักกะพาก อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ยืนยันว่า [6] ไม่มีการควบรวม อปท. เพราะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไม่ได้เสนอร่างกฎหมาย, (3) นายนพดล แก้วสุพัฒน์ นายกสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) แห่งประเทศไทย ระบุว่า [7] ในวันที่ 14 มีนาคม 2560 เครือข่ายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ จะระดมพลต้านการควบรวม อบต.และในข่าวเดียวกัน (4) นายวัลลภ พริ้งพงษ์ รองประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ คนที่ 1 ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ว่า [8] การใช้อำนาจมาตรา 44 ให้มีการควบรวม อบต.ทั่วประเทศ ตนไม่เคยได้ยินเรื่องนี้ และคงตอบไม่ได้ ส่วนตัวเห็นว่าเป็นไปได้ยาก เพราะเป็นร่างกฎหมายที่บรรจุในวาระเร่งด่วนของ สนช.อยู่แล้ว (5) นายพิพัฒน์ วรสิทธิดำรง นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทยว่า [9] การยกฐานะ อบต.ขึ้นเป็นเทศบาล ทำไม่ได้ เพราะอาจขัดเจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติแล้ว รวมทั้งการบังคับให้ควบรวมคงยาก เพราะคณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ และคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ รวมทั้งนักวิชาการสายท้องถิ่นเกือบทุกคน ไม่เอาด้วย แต่มิได้ต่อต้านถึงขนาดว่า ไม่ให้ควบรวมเสียทีเดียว แต่ให้ทำแบบค่อยๆ เป็นค่อยๆ ไปเพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 249 [10] ได้กำหนดเป็นหลักสำคัญไว้ คือต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น
สยบเจ้ากรมข่าวลือ
ที่บางฝ่ายเกรงว่า เมื่อใด คสช.จึงจะถึงจุดใช้อำนาจตามมาตรา 44 เพราะ หากจะรอขั้นตอนการประกาศบังคับใช้กฎหมายแล้วจะล่าช้า หรือไม่มีผลต่อการตรากฎหมาย อาทิ (1) “การเปลี่ยนฐานะ อบต. เป็นเทศบาลตำบล” (2) “การบังคับควบรวม อปท.ในบางกรณี”เฉพาะที่ปรากฏข้อมูลชัดแจ้งว่าจำเป็นต้องมีการควบรวมเช่น มีประชากรน้อยมาก เป็นเมืองอกแตก หรือ ประเภทเมืองไข่ขาว ไข่แดง (3) การรวมองค์กรกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) ให้เป็น “องค์กรเดียว” เพื่อความเป็นเอกภาพลดขั้นตอนตามกฎหมายในประเด็นดังกล่าว เหล่านี้ หลายฝ่ายต่างไม่กล้าวิพากษ์ เพราะมัน 50 : 50 ก้ำกึ่งว่าเป็นได้หรือเป็นไปไม่ได้ ฉะนั้น หากเส้นทาง roadmap ถึงทางตันเมื่อใดจึงเป็นเรื่องที่น่าคิด ท่านผู้รู้ท่านหนึ่งเปรยว่า อะไรก็เกิดขึ้นได้เสมอที่อาจเร็วกว่ากำหนด เพราะมันเป็นเส้นทางลัดขั้นตอนที่รวดเร็วกว่า เพราะ สปท. มีเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในปี 2560 ทั้งหมดถึง 27 เรื่อง[11] หนึ่งในนั้นก็คือ “เรื่องท้องถิ่น”
สิ่งที่ส่วนกลางควรลองทำ
มีการพยายามสรุปเพื่อให้ได้ข้อสรุป แต่ก็ยังมืดมน วนเวียนซ้ำซาก ไม่ได้ข้อยุติ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องใด ลองนำไปต่อยอดความคิด ในเรื่อง (1) ขอให้ส่วนกลางมีการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นอย่าได้หวงอำนาจ เพราะถือเป็นยาขมหม้อใหญ่ของท้องถิ่น ที่ต้องปฏิรูปเชิงบวกในลักษณะเป็นการกระจายมากกว่าการควบรวมเพื่อกระจุก[12] (2) ให้มีการบูรณาการและยุบหน่วยงานที่ยังซ้ำซ้อนกันอยู่ (ยุบทิ้งมิใช่ยุบแล้วตั้งใหม่แทน) (3) ให้มีการจัดสรรเงินงบประมาณให้แก่ท้องถิ่นให้เพียงพอกับภารกิจมิใช่การให้แต่งานภารกิจสารพัด แต่เงินงบประมาณและคนไม่ให้มาและควรจัดสรรโดยตรงแก่ อปท. เท่านั้น ไม่ควรผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เพราะที่ผ่านมามีช่องทางทุจริตมาก (4) การสร้างความรู้ความเข้าใจให้แก่ท้องถิ่น อย่าได้หวงกั้น (5) มีการป้องกันการทุจริต และการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดจริงจัง (6) ให้มีการสร้างจิตสำนึกและเกราะป้องกันให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ให้กล้าทำและยึดถือปฏิบัติในสิ่งที่ถูกต้องตามระเบียบกฎหมาย (7) การสร้างระบบพิทักษ์คุณธรรมให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยเร็ว (8) สร้างระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น (สถ.ผถ.) ที่ผู้สมัครไม่ต้องลงทุนด้วยการซื้อเสียง เพื่อให้การเลือกตั้งเป็น “อารยะ” [13] และ สุดท้าย (9) เรื่องการสำรวจความคิดเห็นและการประชามติของประชาชนในท้องถิ่น ว่าเห็นด้วย หรือไม่เห็นด้วย เอาหรือไม่เอา ในเรื่องเหล่านี้
ที่กล่าวมา แม้ไม่เกี่ยวโดยตรงการ “การบริหารงานบุคคล” แต่เชื่อว่า การแก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของท้องถิ่นไม่ว่าส่วนใด ย่อมมีผลต่อการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นในทุกส่วน เพราะ ในการบริหารสาธารณะ (Public Service) แก่ประชาชนท้องถิ่นให้มีความอยู่ดีกินดีนั้น “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” เป็นฝ่ายประจำที่นำนโยบายของฝ่ายการเมืองไปปฏิบัติ ไปดำเนินการเพื่อให้นโยบายนั้นมีผลในทางปฏิบัติอย่างรูปธรรม กล่าวคือ ฝ่ายประจำเป็นตีนเป็นมือของฝ่ายการเมืองนั่นเอง
[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra &Tawat Petruanthong, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 23 มีนาคม 2560 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23341 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 28 วันศุกร์ที่ 24 – วันพฤหัสบดีที่ 30 มีนาคม 2560, หน้า 66
[2] สปท.มีมติ 163 เสียง เห็นชอบรายงาน กมธ.ด้านการปกครองท้องถิ่น เสนอปรับปรุงกฎหมาย ยกระดับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น, 10 พฤษภาคม 2559, http://www.radioparliament.net/parliament/viewNews...
[3] สภาขับเคลื่อนฯ เห็นชอบแผนปรับโครงสร้างท้องถิ่นยุบรวม อบต. เป็นเทศบาลตำบล, 23 สิงหาคม 2559, http://prachatai.com/journal/2016/08/67585
[4] พิจารณาจากร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตาม มาตรา 15 และ ร่าง พรบ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....ตาม มาตรา 5 มีระยะเวลาขั้นตอนในการดำเนินการยุบรวมเทศบาล คาดว่ามีระยะเวลาประมาณ 630 วัน หรือ 21 เดือน คิดจากขั้นตอนสำคัญในการควบรวม 3 ขั้นตอน ๆ ละ 180 วัน และเผื่อขั้นตอนในแต่ละขั้นตอนไว้อีก 30 วัน (รวม 210 วัน)
ดู ขั้นตอนในการดำเนินการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, นายสรณะ เทพเนาว์ ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม ... รวมระยะเวลาขั้นตอนในการดำเนินการยุบรวมตามข้อ 1-4 ประมาณ 630 วัน หรือ 21 เดือน, 28 กันยายน 2559, http://www.thailocalmeet.com/index.php?topic=63166....
& ดีเดย์ม.ค.61'ยุบอบต.' วางไทม์ไลน์เลือกตั้งเทศบาลหลังได้ส.ส., ฐานเศรษฐกิจ, 11 พฤศจิกายน 2559, http://www.thansettakij.com/2016/11/11/112301
[5] ปลัดมท.แจงอย่าตื่น ! ยังไม่ยุบอบต. แค่มติสปท. ขั้นตอนอีกอื้อ, 23 สิงหาคม 2559, http://www.matichon.co.th/news/260528
[6] อ.สถ.ย้ำ “ควบรวม อปท. เป็นแค่ข้อเสนอของ สปท.”, เฟซบุ๊กคนท้องถิ่น “ป.พิพัฒน์”, 13 มีนาคม 2560, http://www.topicza.com/news12876.htmlu=http://www....
[7] 3สมาคมชงค้านกม.ท้องถิ่น ให้อำนาจ มท.มากไป ห่วงพื้นที่ขัดแย้งหนัก, สยามรัฐรายวัน, 15 มีนาคม 2560 & ข่าวใหญ่!! เครือข่ายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ต้านควบรวม อบต.เตรียมประชุมใหญ่ พร้อมยื่นหนังสือค้าน ต่อ สนช. 14 มี.ค.นี้, 13 มีนาคม2560, http://www.topicza.com/news36818.html
[8] ข่าวใหญ่!! เครือข่ายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ต้านควบรวม อบต.เตรียมประชุมใหญ่ พร้อมยื่นหนังสือค้าน ต่อสนช. 14 มี.ค.นี้, 13 มีนาคม2560, อ้างแล้ว
[9] สัมภาษณ์: ปฏิรูป-ควบรวม 'อปท.' ขนาดเล็ก เรื่องร้อนๆ ของ'ท้องถิ่น'ปี 2560, มติชน ฉบับวันที่ 6 มกราคม 2560, http://kontb.blogspot.com/2017/01/2560.html
[10] ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติ 7 สิงหาคม 2559 มาตรา 249 บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 1 ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามวิธีการและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายบัญญัติ
การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน”
[11] คิกออฟ‘โรดแมปป.ย.ป.’ 27วาระปฏิรูปประเทศ, 6 กุมภาพันธ์ 2560, http://www.thansettakij.com/content/128460
จาก 134 วาระปฏิรูปประเทศของ สปท. ร่อนตะแกรงเหลือ 27 วาระปฏิรูปประเทศ
[12] คน อปท.โต้ สปน.ขุดตัวเลขใครแชมป์ทุจริตตัวจริง ยันแค่ชุดความคิดหวังยุบท้องถิ่นในอนาคต, โดย MGR Online, 26 ธันวาคม 2559, http://www.manager.co.th/politics/ViewNews.aspx?Ne...
[13] นพ.ประเวศ วะสี: ชี้อปท.ต้องแสดงให้เห็นการเลือกตั้งเป็น 'อารยะ', 27 สิงหาคม 2557, โดยจารุวรรณ เนนสุทัพ, http://www.isranews.org/thaireform/thaireform-talk...
