ชายต่างด้าวซึ่งเป็นสามีหรือบิดาของคนสัญชาติไทย อาจมีสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยหรือไม่ ? ด้วยข้อกฎหมายใด ?

กรณีศึกษานายบุญสวาท : การกำหนดสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยของชายสัญชาติลาวซึ่งเป็นสามีและบิดาของคนสัญชาติไทย

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

เมื่อวันที่ ๑๕ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๙

------------

ข้อเท็จจริง

------------

นายบุญสวาทเกิดในประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวเมื่อ พ.ศ.๒๕๒๘ จากบิดาและมารดาซึ่งเป็นคนสัญชาติลาวซึ่งมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐลาว และถือเอกสารรับรองตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐลาว เขาจบการศึกษานิติศาสตร์บัณฑิตในประเทศลาวใน พ.ศ.๒๕๕๔ และมาจบนิติศาสตร์มหาบัณฑิตในประเทศไทยในเดือนมกราคม พ.ศ.๒๕๕๙

ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๙ นายบุญสวาทได้จดทะเบียนสมรสตามกฎหมายไทยกับนางสาวพิมพ์ผกาซึ่งมีสถานะคนสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ณ เขตบางรัก กทม. ประเทศไทย

ฟังข้อเท็จจริงได้ว่า นางสาวพิมพ์ผกาเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๐ จากบิดาและมารดาซึ่งเป็นคนสัญชาติไทยซึ่งมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย และถือเอกสารรับรองตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐไทย

หลังจากการสมรส นายบุญสวาทและนางสาวพิมพ์ผกาตั้งบ้านเรือนอยู่ในเมืองพนมเปญ ประเทศกัมพูชา เพราะนายบุญสวาทได้เข้าทำงานเป็นนักกฎหมายประจำสาขาสำนักงานกฎหมาย H&L ประจำประเทศกัมพูชา ส่วนนางสาวพิมพ์ผกาชอบทำงานอิสระ จึงคิดจะผลิตขนมไทยขายในเมืองพนมเปญ

สำนักงานกฎหมาย H&L มีสถานะบุคคลตามกฎหมายเป็นบริษัทตามกฎหมายไทย โดยมีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ในประเทศสหรัฐอเมริกา ทั้งนี้เพราะผู้ถือหุ้นข้างมากเป็นคนสัญชาติอเมริกัน ในขณะที่ผู้ถือหุ้นข้างน้อยเป็นคนสัญชาติไทย

ในเดือนมีนาคม พ.ศ.๒๕๕๙ นางสาวพิมพ์ผกาตั้งเริ่มตั้งท้องบุตรกับนายบุญสวาท ซึ่งมีกำหนดจะคลอดบุตรในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๙ แต่บุคคลทั้งสองไม่แน่ใจว่า จะคลอดบุตรในประเทศใด แต่บุคคลทั้งสองได้ตกลงตั้งชื่อเล่นของบุตรว่า “น้องกอไก่”

อนึ่ง นายบุญสวาทมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองถูกและมีสิทธิอาศัยชั่วคราวเพื่อทำงานในประเทศกัมพูชา ในขณะที่นางสาวพิมพ์ผกามีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองถูกและมีสิทธิอาศัยชั่วคราวเพื่อติดตามครอบครัว เอกสารแสดงตัวในประเทศกัมพูชาของนายบุญสวาท ก็คือ หนังสือเดินทางที่ออกโดยกระทรวงการต่างประเทศ ประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว เอกสารนี้ระบุว่า นายบุญสวาทมีสถานะเป็นคนสัญชาติลาว ในขณะที่นางสาวพิมพ์ผกาถือหนังสือเดินทางที่ออกโดยกระทรวงการต่างประเทศไทย เอกสารนี้ระบุว่า นางสาวพิมพ์ผกามีสถานะเป็นคนสัญชาติไทย

นายบุญสวาทยังถือครองอสังหาริมทรัพย์ในประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว และนางสาวพิมพ์ผกายังถือครองอสังหาริมทรัพย์ในประเทศไทย

---------

คำถาม

---------

โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล ถามว่า จะต้องใช้กฎหมายของประเทศกำหนดสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยของนายบุญสวาท ? เพราะเหตุใด ? โดยผลของกฎหมายดังกล่าว นายบุญสวาทเป็นผู้ทรงสิทธิดังกล่าวเพียงใด ?[1]

--------------

แนวคำตอบ

---------------

คำถามที่จะต้องตอบมีอยู่ ๒ ประเด็น ก็คือ

(๑) จะต้องใช้กฎหมายของประเทศใดในการพิจารณาปัญหาการอาศัยอยู่ในประเทศไทยของนายบุญสวาท ? เพราะเหตุใด ?

เนื่องปัญหาการอาศัยอยู่เป็นกรณีระหว่างรัฐเจ้าของดินแดนและบุคคลธรรมดาที่ต้องการจะเข้ามาอาศัยอยู่ในดินแดน เป็นกรณีตามกฎหมายมหาชน ดังนั้น โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล กฎหมายที่มีผลกำหนดปัญหาดังกล่าวย่อมได้แก่ กฎหมายมหาชนภายในของรัฐคู่กรณี อันได้แก่ กฎหมายว่าด้วยการเข้าเมืองไทยและการอาศัยอยู่ในประเทศไทยที่มีผลในขณะที่นายบุญสวาทต้องการจะกล่าวอ้างสิทธินั้นๆ ซึ่งในปัจจุบัน ก็คือ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒[2] ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.คนเข้าเมือง (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๒๓[3] และ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง (ฉบับที่ ๓) พ.ศ.๒๕๔๒[4] ตลอดจนประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ ๘๗/๒๕๕๗ เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมผู้รักษาการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานตำรวจ ลงวันที่ ๑๐ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๗[5]

(๒) โดยผลของกฎหมายดังกล่าว นายบุญสวาทมีสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยหรือไม่ ? อย่างใด ?

เบื้องต้น เราพบความเป็นไปได้ที่คนต่างด้าวจะร้องขอสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยเป็นไปตามหมวด ๕ การเข้ามามีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งมีความเป็นไปได้ทางกฎหมายที่จะรับรองสิทธิอาศัยถาวรให้แก่คนต่างด้าวใน ๕ สถานการณ์ กล่าวคือ

สถานการณ์แรก ก็คือ สถานการณ์ในกรณีคนต่างด้าวทั่วไปตามมาตรา ๔๑ และ ๔๐ กรณีคนต่างด้าวที่เคยมีใบถิ่นที่อยู่แสดงสิทธิอาศัยถาวรแล้วตามมาตรา ๔๒ (๑) ประกอบกับมาตรา ๕๑

สถานการณ์ที่สอง ก็คือ สถานการณ์ในกรณีหญิงต่างด้าวที่ตกเป็นคนต่างด้าวเพราะสละสัญชาติตามคู่สมรสต่างด้าวตามมาตรา ๔๒ (๒)

สถานการณ์ที่สาม ก็คือ สถานการณ์ในกรณีบุตรต่างด้าวผู้เยาว์ของหญิงสัญชาติไทย ไม่ว่าหญิงนั้นจะสละสัญชาติไทยหรือไม่ ตามมาตรา ๔๒ (๓)

สถานการณ์ที่สี่ ก็คือ สถานการณ์ในกรณีบุตรที่เกิดในต่างประเทศจากบุพการีซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทย และกลับเข้ามาในประเทศไทยก่อนมีอายุครบ ๑ ปีบริบูรณ์ตามมาตรา ๔๒ (๕)

สถานการณ์ที่ห้า ก็คือ สถานการณ์ในกรณีนักลงทุนต่างด้าวที่นำเงินตราต่างประเทศมาลงทุนในประเทศไทยไม่น้อยกว่า ๑๐ ล้านบาทตามมาตรา ๔๓

โดยพิจารณาความเป็นไปได้ทั้งหมด นายบุญสวาทน่าจะใช้สิทธิร้องขออาศัยถาวรในประเทศไทยได้ใน ๒ ช่องทาง กล่าวคือ (๑) กรณีคนต่างด้าวทั่วไปตามมาตรา ๔๑ และ ๔๐ และ (๒) กรณีนักลงทุนต่างด้าวที่นำเงินตราต่างประเทศมาลงทุนในประเทศไทยไม่น้อยกว่า ๑๐ ล้านบาทตามมาตรา ๔๓

(๑) กรณีคนต่างด้าวทั่วไปตามมาตรา ๔๑ และ ๔๐ ในประการแรก เราสังเกตพบว่า นายบุญสวาทอาจจะเป็นผู้ทรงสิทธิร้องขอสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยในสถานะของคนต่างด้าวทั่วไปตามมาตรา ๔๑ และมาตรา ๔๐ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งมาตรา ๔๐ วรรค ๑ บัญญัติว่า “คนต่างด้าวจะเข้ามามีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรมิได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการและด้วยความเห็นชอบของรัฐมนตรี ทั้งนี้ ภายในจำนวนที่รัฐมนตรีประกาศตามมาตรา ๔๐ และได้รับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ตามมาตรา ๔๗[6] แล้ว” และมาตรา ๔๑ วรรค ๑ บัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดโควต้าว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๔๒ มาตรา ๔๓ และมาตรา ๕๑ ให้รัฐมนตรีโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดจำนวนคนต่างด้าว ซึ่งจะมีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรเป็นรายปี แต่มิให้เกินประเทศละหนึ่งร้อยคนต่อปี และสำหรับคนไร้สัญชาติมิให้เกินห้าสิบคนต่อปี”

ในส่วนที่เกี่ยวกับเกณฑ์ในการอนุญาตให้สิทธิอาศัยถาวรนี้ มาตรา ๔๐ วรรค ๒ บัญญัติว่า “เพื่อให้การเข้ามีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรของคนต่างด้าวเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศให้มากที่สุด ให้คณะกรรมการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับคุณสมบัติของคนต่างด้าวซึ่งขอเข้ามามีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรโดยคำนึงถึงรายได้ สินทรัพย์ ความรู้ ความสามารถในด้านวิชาชีพ และฐานะในครอบครัวของคนต่างด้าวดังกล่าวกับบุคคลซึ่งมีสัญชาติไทย เงื่อนไขเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ หรือเงื่อนไขอื่นตามความเหมาะสม เพื่อใช้เป็นหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการพิจารณาอนุญาตให้คนต่างด้าวเข้ามามีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร”

(๒) กรณีนักลงทุนต่างด้าวที่นำเงินตราต่างประเทศมาลงทุนในประเทศไทยไม่น้อยกว่า ๑๐ ล้านบาทตามมาตรา ๔๓

ในประการที่สอง เราสังเกตพบต่อไปว่า นายบุญสวาทอาจจะเป็นผู้ทรงสิทธิร้องขอสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยในสถานะของคนต่างด้าวที่มาลงทุนตามมาตรา ๔๓ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งบัญญัติว่า “คนต่างด้าวที่นำเงินตราต่างประเทศเข้ามาลงทุนในราชอาณาจักรเป็นจำนวนไม่น้อยกว่าสิบล้านบาท เมื่อคณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่าไม่เป็นการฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ คณะกรรมการโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีจะอนุญาตให้คนต่างด้าวผู้นั้นมีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรนอกเหนือจากจำนวนคนต่างด้าวที่รัฐมนตรีประกาศตามมาตรา ๔๐ ก็ได้ แต่ในปีหนึ่ง ๆ จะเกินร้อยละห้าของจำนวนดังกล่าวมิได้ เพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบเกี่ยวกับเงินตราต่างประเทศที่นำเข้ามาลงทุน คนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้เข้ามามีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรตามวรรคหนึ่งต้องแสดงฐานะการเงินตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนดเป็นเวลาไม่น้อยกว่าสองปีแต่ไม่เกินห้าปี ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการเห็นสมควร”

จึงสรุปในที่สุดได้ว่า รัฐไทยก็เปิดโอกาสให้นายบุญสวาทร้องขอเข้าใช้สิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยในสถานะคนต่างด้าวใน ๒ สถานการณ์ ซึ่งเมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและผู้บัญชาการสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่รักษาการตาม พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ที่จะต้องรับรองสิทธิให้แก่เขา และเมื่อมีคำสั่งรับรองสิทธิในสถานะคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรดังกล่าวแล้ว หากเขามีข้อเท็จจริงตามเงื่อนไขที่กำหนดตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายใน ๒ สถานการณ์ที่กล่าวถึงข้างต้น เมื่อการรับรองสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยทำโดยผู้รักษาการตามกฎหมายดังกล่าว นายบุญสวาทก็จะมีสิทธิร้องขอการบันทึกรายการสถานะบุคคลในทะเบียนบ้านประเภทคนอยู่ถาวร (ท.ร.๑๔) ตาม พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ในสถานะคนต่างด้าวสัญชาติลาว และถือเลขประจำตัวประชาชนไทย ๑๓ หลักขึ้นต้นด้วยเลข ๘

เมื่อนายบุญสวาทได้รับการรับรองสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทยในสถานการณ์ใดสถานการณ์หนึ่งแล้ว เขาจะมีเอกสารแสดงตนที่ออกโดยรัฐไทย ๓ ลักษณะ กล่าวคือ

(๑) “บัตรประจำตัวคนไม่มีสัญชาติไทย” แสดงความเป็นราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรให้แก่เขา ซึ่งเป็นเอกสารตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร

(๒) ใบถิ่นที่อยู่ เพื่อแสดงความเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรในประเทศไทย ซึ่งเป็นเอกสารตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง และ

(๓) ใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว เพื่อแสดงความเป็นคนต่างด้าวของประเทศไทย ซึ่งเป็นเอกสารตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว

โดยสรุป นายบุญสวาทจึงเป็นตัวอย่างของมนุษย์ที่เริ่มต้นเป็นคนต่างด้าวแท้สำหรับประเทศไทย เพราะเขาเกิดนอกประเทศไทยและอาศัยนอกประเทศไทย และเริ่มมีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศไทยโดยหลักบุคคล ซึ่งก็คือ (๑) เริ่มสมรสตามกฎหมายกับนางสาวพิมพ์ผกา ภริยาสัญชาติไทย ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๙ และ (๒) จะเริ่มเป็นบิดาของน้องกอไก่ บุตรสัญชาติไทย ซึ่งกำลังจะเกิดในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๙

ขอให้สังเกตว่า ด้วยจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศไทยผ่านภริยาที่ชอบด้วยกฎหมาย รัฐไทยก็รับรองสิทธิที่นายบุญสวาทจะร้องขอแปลงสัญชาติเป็นตามภริยา เขาจึงเริ่มมีสถานะเป็นคนต่างด้าวเทียมสำหรับประเทศไทย และด้วยจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศไทยผ่านความเป็นบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายของบุตรสัญชาติไทย รัฐไทยก็จะพึงพอใจที่จะอนุญาตให้สิทธิในสัญชาติไทยดังกล่าวมากขึ้นเรื่อยๆ

-------------------------------------

[1] ข้อสอบปลายภาคในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคที่ ๒ ของปีการศึกษา ๒๕๕๘

[2] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๙๖ ตอนที่ ๒๘ ฉบับพิเศษ หน้า ๔๕ ลงวันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๒๒

[3] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๙๗ ตอนที่ ๑๓๑ ฉบับพิเศษ หน้า ๑ ลงวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๒๓

[4] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๖ ตอนที่ ๑๐๘ ก หน้า ๑ ลงวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๒

[5] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๑ ตอนพิเศษ ๑๓๔ ง หน้า ๑๘ ลงวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๗

[6] ซึ่งบัญญัติว่า

“คนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรจะต้องขอรับใบสำคัญถิ่นที่อยู่จากอธิบดีหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งอธิบดีมอบหมายไว้เป็นหลักฐาน ภายในเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นลายลักษณ์อักษร

ในกรณีที่คนต่างด้าวอายุต่ำกว่าสิบสองปีได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร ผู้ใช้อำนาจปกครองหรือผู้ปกครองต้องขอรับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ในนามของคนต่างด้าวผู้นั้น ในการนี้อธิบดีหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งอธิบดีมอบหมายจะออกใบสำคัญถิ่นที่อยู่ให้ต่างหากหรือรวมกันกับผู้ใช้อำนาจปกครองหรือผู้ปกครองก็ได้

ถ้าไม่ขอรับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ในระยะเวลาตามวรรคหนึ่ง คณะกรรมการอาจสั่งระงับการอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรเสียได้ ในกรณีเช่นนี้การผ่อนผันให้อยู่ในราชอาณาจักรตามมาตรา ๔๑ วรรคห้า หรือมาตรา ๔๕ วรรคสอง เป็นอันสิ้นสุด

ผู้ขอรับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ต้องเสียค่าธรรมเนียมตามอัตราและหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎกระทรวง”