ทฤษฎีเชิงระบบกำกับดูแลที่ดี (Good Governance) เพื่อวางกลยุทธ์

อาจารย์จิรพร สุเมธีประสิทธิ์

[email protected]

เมื่อสภาพสังคม ปัญหาที่เกิดกับสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป ได้ทำให้เกิดความต้องการ “การกำกับดูแลที่ดี” ในแนวใหม่ที่แตกต่างไปจากเดิม

สิ่งนี้ได้ส่งผลให้กิจการต้องเปลี่ยนแปลงกระบวนการคิดเชิงระบบเกี่ยวกับการบริหารจัดการภายใต้การยอมรับจากภายนอกว่าเป็นการกำกับดูแลที่ดี ในแต่ละองค์ประกอบและหลักธรรมาภิบาลแต่ละประเด็น ไม่ว่าจะเป็น การมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ

ประการที่ 1 กลยุทธ์การกำกับดูแลที่ดี

การกำกับดูแลที่ดีไม่ใช่ทฤษฎีทางวิทยาศาสตร์ว่าการกำกับกิจการ แต่เป็นแนวคิดเกี่ยวกับวิถีทางการบริหารจัดการที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจการปฏิรูป และการกำกับติดตามที่เชื่อมโยงและเกี่ยวพันถึงลูกค้า กลุ่มเป้าหมาย ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและสาธารณะชน

ที่ผ่านมามีแนวคิดเชิงประยุกต์ที่เกี่ยวข้องการกำกับดูแลออกมามากมาย ซึ่งต้องพิจารณาด้วยความรอบรอบระมัดระวัง เกี่ยวกับคุณค่า (Value) ของแนวคิดเหล่านี้

นอกจากนั้น การพิจารณาการกำกับดูแลยังมีข้อถกเถียงเกี่ยวกับการจัดความสมดุลระหว่างการกำกับดูแลที่เป็นความสมเหตุสมผล และที่เป็นภาคปฏิบัติที่ควรจะดำเนินการ ระหว่างผลที่ได้จากการสำรวจตลาดและความคาดหวังกับนโยบายของผู้บริหาร

ไม่ว่าจะมีความแตกต่างกันของแนวคิดอย่างไรก็ตาม ท้ายที่สุดก็ต้องถือว่าเรื่องนี้เป็นกลยุทธ์เกี่ยวกับการกำกับดูแลที่ดี ที่กิจการแต่ละกิจการยอมรับได้ ไม่ได้เป็นภาระเกินไปหรือเกินกว่าขอบวัตถุประสงค์ของการประกอบกิจการมากเกินไป ในกรณีที่ความคาดหวังของสังคม ประชาคมยิ่งใหญ่เกินไป

ประการที่ 2 แต่ละกิจการเผชิญหน้ากับสถานการณ์ที่มีผลกระทบทางลบต่อการกำกับดูแลที่แตกต่างกัน

• สถานการณ์เฉพาะเรื่องที่เกิดขึ้นในแต่ละช่วงเวลาไม่เหมือนกัน
• ความซับซ้อนของสถานการณ์ไม่เหมือกันในแต่ละพื้นที่
• กลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องแตกต่างกัน อ่อนไหว แตกต่างกัน

ประการที่ 3 ประเด็นที่ต้องคำนึงถึงในการขับเคลื่อนกลยุทธ์การกำกับดูแลที่ดี

• วิธีการในการกำกับ (How to Governance)
• ประเด็นเชิงนโยบายของกิจการโดยรวม (Core Policy)
• ความจำเป็นในการปรับเปลี่ยนองค์กร ปฏิรูปสังคม ประชาคม (Organization Reform)

ประการที่ 4 Good Governance ในมุมมองของการกำกับตนเอง (Self Governance)

• กิจการจะต้องยกระดับความคิดของบุคลากรภายในกิจการ
• ความคิดของบุคลากรต้องปรับจากการปฏิบัติตามแนวทางที่องค์กรกำหนดเป็นการกำกับการปฏิบัติของตนเองให้ภาระงานบรรลุผลสำเร็จ
• ปัญหาของบุคลากรคือ ปัญหาในการกำกับภาระงานให้ดีที่สุด
• การกำกับ ต้องอาศัยเครื่องมือและแนวทางปฏิบัติที่เหมาะสมกับวิธีการที่จะกำกับจึงเป็นประเด็นที่เป็นเทคนิคเป็นอันดับแรก

ประการที่ 5 เทคนิคที่ใช้ในการกำกับดูแลที่ดี ได้แก่

• Total Quality Management : TQM
• เทคนิคที่พัฒนาเองเป็นการเฉพาะ

แต่ไม่ว่าเทคนิค จะเน้นกรอบแนวทางการกำกับตนเอง (Self Governance) ที่ดีขึ้นเข้มแข็งขึ้น ทั้งในระดับองค์กรและระดับบุคคล ที่ผสมผสานกันจากหลายมิติ และมีการพัฒนาตัวชี้วัดที่ชัดเจน

ประการที่ 6 คำว่า Good Governance

เกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อ 30 ปีที่แล้ว เป็นทฤษฎีที่ใช้เป็นกฎเกณฑ์เรื่อง Good Governance โดยธนาคารโลก หลังจากพบว่า การบริหารจัดการล้มเหลว โดยใช้ครั้งแรกกับประเทศในแอฟริกา ที่อยู่ในรายงานชื่อ Sub Saharan Africa from Crisis to Sustainable Growth in 1989 โดยระบุว่าการพัฒนาเศรษฐกิจตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวไม่สามารถก่อให้เกิดการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและความยั่งยืนทางเศรษฐกิจได้ เนื่องจากแอฟริกาไม่ใส่ใจการกำกับดูแลที่ดี (Good Governance)

หลังจากนั้น นักเศรษฐศาสตร์ได้นำเอาคำนี้มาต่อยอด โดยผู้บุกเบิกอย่าง Buchman, Coosa, Williamson และส่งต่อไปสู่องค์กรและหน่วยงานต่างๆอย่างต่อเนื่องไม่ขาดสาย

ธนาคารโลกที่เป็นต้นตำรับได้นิยามคำว่า Governance เมื่อปี 1992 ว่า เป็นลักษณะของการดำเนินการในการใช้อำนาจในการบริหารทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ เพื่อนำสู่การพัฒนาที่ดีขึ้น นิยามดังกล่าวค่อนข้างกว้าง เทียบกับ Kauffman ที่กำหนดไว้ในปี 2010 ว่าเป็นประเพณีปฏิบัติที่สืบต่อกันมา และเป็นเรื่องที่หน่วยงาน องค์กรใช้อำนาจ

• กระบวนการที่รัฐบาลเลือกสรร กำกับติดตาม และทดแทน
• ศักยภาพของรัฐบาลในการจัดวาง นำไปใช้ซึ่งเหมาะสม
• การยอมรับจากพลเมืองในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมของรัฐที่เกี่ยวข้องกับตน

ธนาคารโลกได้ระบุดัชนีชี้วัด Good Governance ไว้ 6 ตัวชี้วัด

• Voice and Accountability
• Political Stability and Absence of Violence
• Government Effectiveness
• Regulatory Quality
• Rule of Law
• Control of Corruption

การที่พลเมืองรับรู้ในความสามารถมีส่วนร่วมในการเลือกรัฐบาล และเสรีภาพในการแสดงออกการรวมตัวกันและสื่อสารมวลชนที่มีเสรีภาพในการวิพากษ์วิจารณ์

การรับรู้ว่ามีความเป็นไปได้ที่รัฐบาลจะไร้เสถียรภาพ จากการสร้างความรุนแรง การต่อต้านทางการเมือง การก่อความไม่สงบ หรือการก่อการร้าย

การรับรู้ในคุณภาพของบริการสาธารณะ คุณภาพของบริการภาคเอกชน ระดับความมีอิสระไม่ตกอยู่ภายใต้แรงกดดันทางการเมือง การกำหนดนโยบายที่มีคุณภาพ และการที่รัฐบาลยึดมั่นและดำเนินงานตามนโยบายที่ให้ไว้

การรับรู้ถึงความสามารถของรัฐในการกำหนดนโยบาย การดำเนินงานตามนโยบายที่เหมาะสมและการมีกฎหมายที่อนุญาตและส่งเสริมพัฒนาการของภาคเอกชน

การรับรู้ถึงความเชื่อมั่นในกฎเกณฑ์ที่กำกับสังคมอยู่ และการบังคับใช้สัญญาที่มีคุณภาพ ได้ผลมีความชัดเจนในกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ประสิทธิภาพการทำงานของตำรวจ และศาล และโอกาสในการเกิดอาชญากรรมและการกระทำที่รุนแรง

การรับรู้ถึงการดำเนินงานของภาครัฐเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนและภาคเอกชน ทั้งในรูปของ State CaptureและCorruption

จุดอ่อนของตัวชี้วัดข้างต้น

คือ ในมาตรวัดเหมือนกันในทุกประเทศ และใช้มุมมองของกิจการข้ามชาติในการประเมิน จึงเกิดความเอนเอียงต่อประเทศกำลังพัฒนา และเป็นการรับรู้ของผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องในธุรกิจข้ามชาติ ไม่ได้มาจากพลเมืองของประเทศนั้นๆ ขณะเดียวกัน ตัวชี้วัดสนใจการกระทำหรือการดำเนินงานของรัฐบาล แต่ไม่ได้ติดตามถึงผลลัพธ์ที่เกิดจากผลของการดำเนินงานของรัฐบาลแต่อย่างใด

ประการที่ 7 แนวคิดการกำกับดูแลที่ดีของ EU

หลังจากธนาคารโลกออกกรอบแนวทางการกำกับดูแลที่ดี และยังมีจุดอ่อนหลายประการ ก็มีการพัฒนากรอบแนวทางการกำกับดูแลที่ดีอื่นๆ และที่ได้รับการยอมรับค่อนข้างชัดเจนจนถึงปัจจุบัน คือ กรอบแนวทางของ EU ซึ่งมุ่งที่จะส่งเสริมกลไกการบริหารจัดการระดับโลกไม่ว่าจะเป็นรูปแบบของกฎเกณฑ์ ค่านิยม และแนวคิด

กลยุทธ์การกำกับดูแลที่ดีระดับโลกของ EU มุ่งที่จะใช้กับการติดต่อในระดับพหุภาคี (Multi-lateralism) และการจับมือเป็นพันธมิตรกันของประเทศย่านแอตแลนติก

• การกำกับดูแลที่ดีของ EU ไม่ได้เน้นที่องค์กร แต่เน้นความเป็น “ระบบ” ที่เรียกว่า “Game Rules”
• กิจการที่จะมีการกำกับดูแลที่ดีจะต้องทำให้เป็นกลไก (Mechanism) จึงมีความชัดเจนและเป็นรูปธรรมมากกว่าเพียงองค์กรหรือสถาบัน ทำหน้าที่ในการกำหนดกฎ กติกาของเกม กำกับบทบาทของผู้ที่รับผิดชอบเล่นในเกมแต่ละคน และการประสานประสานสัมพันธ์กันให้บรรลุเป้าหมายขององค์กร สังคม และแก้ไข ฝ่าฟันความขัดแย้งที่มีโอกาสเกิดขึ้น
• กลไกที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลที่ดี คือ
• หลักการกำกับดูแลที่ดีของ EU มี 5 องค์ประกอบ

(ก) นโยบาย

(ข) กรอบแนวทาง

(ค) วิธีปฏิบัติ

องค์ประกอบ 1 การเปิดใจรับฟัง รับรู้ รับข้อมูล (Openness)

องค์ประกอบ 2 การมีส่วนร่วม พันธะผูกพัน (Participation)

องค์ประกอบ 3 ความรับผิดชอบ (Accountability)

องค์ประกอบ 4 ประสิทธิผล (Effectiveness)

องค์ประกอบ 5 การเชื่อมโยง และยึดโยงถึงกัน (Coherence)

• การเจรจาพหุภาคีที่มีประสิทธิผลคือวิธีการกำกับดูแลระดับโลก
• ความเป็นพันธมิตรของประเทศในภูมิภาคเดียวกัน(แอตแลนติก)
• วิกฤติการณ์หนี้สินภาครัฐ บทบาทของประเทศเกิดใหม่ และประเทศกำลังพัฒนา

การทำการตกลงและการได้ข้อยุติจากการเจรจาพหุภาคีถือว่าเป็นการประนีประนอมเพื่อให้ทุกฝ่ายได้ผลประโยชน์ต่างตอบแทนที่พอใจ บน Win-Win Solution

การดำเนินงานส่วนนี้ต้องมีกลไกเหมือนกันคือ

(ก) กฎและเงื่อนไขที่กำหนดบทบาทที่ตกลงกัน

(ข) กิจกรรมที่ดำเนินการได้จำกัด ตามขอบเขตที่กำหนด

(ค) ข้อตกลงที่เป็นทางการและไม่เป็นกฎทางการ

(ง) ความคาดหวังของแต่ละฝ่าย

ความตกลงระหว่างหลายฝ่ายจะเกิดขึ้นได้ต้องอาศัยหลักการกำกับดูแลที่ดีในด้าน

(ก) ความยุติธรรม เสมอภาค

(ข) นิติธรรมที่ใช้หลักความถูกต้องและครรลองครองธรรม

เป็นประเด็นที่ใช้ในการพิจารณาด้านความมั่นคงของภูมิภาค ด้วยการแบ่งปันแลกเปลี่ยนศักยภาพและแสนยานุภาพด้านความมั่นคง เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ไม่เกิดการแตกแยกแม้ว่าจะมีความแตกต่างกัน และเน้นการปกป้องมนุษย์เป็นสำคัญ

ทำให้ EU มองว่า แนวทางการกำกับดูแลที่ดีที่กำหนดไว้แต่แรกไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ เพิ่มบทบาทของการกำกับดูแลที่ดีในระดับโลก โดยขยายโมเดลของ EU ออกไปครอบคลุมภูมิภาคอื่น เพื่อใช้การกำกับดูแลที่ดีแก้ไขวิกฤติการณ์ต่างๆในโลกให้ดีขึ้น

ขณะเดียวกัน EU ต้องปรับปรุงประเด็นที่เป็นอุดมคติเกินไปสู่สภาพที่มีความเป็นจริงมากขึ้น และทำให้เกิดผลประโยชน์ต่างตอบแทน เท่าเทียมกัน ไม่ใช่ตกเป็นประโยชน์ของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นส่วนใหญ่ (Balancing between values and interests)