แนวคิดการบริหารราชการภาค

2 กรกฎาคม 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

ตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. .... ฉบับสภาปฏิรูปแห่งชาติที่กำลังยกร่างกันอยู่ในปัจจุบันนี้ [2] มีบทบัญญัติว่าด้วย การบริหารราชการภาค หรือ “ภาค” หรือ “ภูมิภาค”

มาตรา 212 วรรคสาม ว่า “องค์กรบริหารท้องถิ่นต้องบริหารงานให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล และมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล และการคลัง โดยต้องคำนึงถึงดุลยภาพระหว่างความเป็นอิสระและการมีมาตรฐาน รวมทั้งความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัด ภาค และประเทศเป็นส่วนรวม”

มาตรา 284 (2) และ (5) ว่า

มาตรา 284ให้มีการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินตามแนวทางดังต่อไปนี้

“(2) กำหนดขอบเขตภารกิจอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในการบริหารราชการแผ่นดินในลักษณะกลุ่มภารกิจ การบริหารราชการภาคและพื้นที่อื่น ให้ชัดเจนและสัมพันธ์กันแบบบูรณาการ โดยยึดการมีส่วนร่วมและประโยชน์สุขของประชาชนเป็นหลัก”

“(5) ให้มีองค์กรบริหารการพัฒนาภาคทำหน้าที่สนับสนุนการพัฒนาจังหวัดต่างๆ ที่ตั้งอยู่ในภาคและกำกับดูแลหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ จัดทำแผนและบริหารงบประมาณแบบพื้นที่เพื่อดำเนินการพัฒนาภาคที่สอดคล้องกับแผนพัฒนาประเทศ ซึ่งไม่ซ้ำซ้อนกับงานของจังหวัดและองค์กรบริหารท้องถิ่น ประสานการพัฒนาพื้นที่บริหารงานระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้เกิดการพัฒนาอย่างบูรณาการและยั่งยืนของการพัฒนาในระดับพื้นที่ของหลายจังหวัดทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ประวัติความเป็นมา

ตามประวัติศาสตร์ไทยหากนับตั้งแต่สมัยรัฐชาติ (Nation State) [3] ในรัชกาลที่ 5 เป็นต้นมาจะเห็นถึงความเป็นมาของราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยเฉพาะที่เรียกว่า “ภาค” พอสมควร [4]

เริ่มจาก “มณฑลเทศาภิบาล” ปี พ.ศ. 2440 เป็นระบบแบ่งเขตการปกครองส่วนภูมิภาคใน ร.5 ที่มีการใช้มาจนถึงสมัยช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นการเลียนแบบการปกครองของอังกฤษในพม่าและมาเลเซีย มณฑลมีข้าหลวงเทศาภิบาลเป็นผู้ปกครอง เจ้าเมืองไม่มีอำนาจที่จะปกครอง หน่วยการปกครองเรียงจากใหญ่ไปเล็ก คือ มณฑล เมือง(จังหวัด) อำเภอ ตำบล และ บ้าน(หมู่บ้าน)

ปี พ.ศ. 2458 มี 19 มณฑลใน 72 เมือง (เปลี่ยนเป็น “จังหวัด” ในสมัย ร.6) สภาพเศรษฐกิจตกต่ำจึงยุบมณฑลรวมกันในปี พ.ศ. 2468 คงเหลืออยู่ 14 มณฑล ได้แก่ กรุงเทพพระมหานคร มณฑลจันทบุรี มณฑลนครชัยศรี มณฑลนครสวรรค์ มณฑลนครศรีธรรมราช มณฑลนครราชสีมา มณฑลปราจีนบุรี มณฑลปัตตานี มณฑลพายัพ มณฑลพิษณุโลก มณฑลภูเก็ต มณฑลราชบุรี มณฑลอยุธยา และมณฑลอุดรธานี ต่อมาปี พ.ศ. 2476 ได้ล้มเลิกมณฑลตามพระราชบัญญัติการบริหารราชการส่วนภูมิภาค พุทธศักราช 2476

การบริหารงานแบบกลุ่มจังหวัด

มีการยกกล่าวถึงแนวคิดการปกครองรูปแบบมณฑล ขึ้นมาอีกครั้งในสมัยรัฐบาลนายก พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร โดยแบ่งเป็น “กลุ่มจังหวัด” โดยนำแนวคิดบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ New Public Administration [5] โดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง มีการใช้หลักการบูรณาการ และใช้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นหลักในการบริหารงาน โดยคำนึงถึงสภาพพื้นที่ใกล้เคียงกันตามภูมิประเทศปัญหาของประชาชนที่มีความใกล้เคียงกัน คล้ายคลึงกันให้มาอยู่รวมกัน โดยแบ่งเป็นกลุ่มจังหวัด นั่นก็คือแนวคิดแบบ “มณฑล” นั่นเอง เรียกว่า “การบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ” โดยกำหนดการพัฒนาแบบ “ยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด” ครั้งแรกตราเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยระบบการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2546 และ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 [6] และเพื่อให้ใช้จ่ายงบประมาณของแผ่นดินได้ ก็มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงบประมาณจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2546 [7] ถ้าเราจำได้จะมีการเดินสายประชุม ครม. สัญจร (ครม. นกขมิ้น) จัดสรรแจกงบประมาณให้แก่จังหวัดโดยผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อนำไปแก้ไขปัญหาของประชนในจังหวัด และกำหนดตัวชี้วัด และประเมินผลผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งสมัยนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดหลายคนมีความเครียดไปตามๆ กัน เพราะหากจังหวัดของตนประเมินไม่ผ่านหรือมีผลงานที่ต่ำกว่าเกณฑ์ อาจต้องปรับเปลี่ยนตำแหน่งได้ ต่อมาจึงได้มีการตราเป็นพระราชกฤษฎีการว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 [8] ในสมัยรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช

สภาพปัญหาปัจจุบันในอำนาจหน้าที่ระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับท้องถิ่น

ปัจจุบันการบริหารงบประมาณก็มีความซ้ำซ้อนอยู่ระหว่างราชการบริหารส่วนภูมิภาค (ผู้ว่าราชการจังหวัด) กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยกตัวอย่างในกรณีขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ตามแนวคิดการบริหารส่วนภูมิภาค ในรูปแบบมณฑลนั้นเห็นว่าเป็นรูปแบบที่ดีอยู่ในตัวแล้ว ส่วนราชการบริหารส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัดนั้น เห็นว่า น่าจะเป็นบทบาทของท้องถิ่น ก็คือ อบจ. เทศบาล อบต. ซึ่งเป็นการปกครองท้องถิ่นที่มีอยู่เต็มพื้นที่ทั่วประเทศ และมีพื้นที่ครอบคลุมพื้นที่ของราชการบริหารส่วนภูมิภาคไว้ทั้งหมดด้วย

ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนเห็นว่า เราน่าจะกำหนดให้บทบาทหน้าที่ของ “กลุ่มจังหวัด” หรือที่เรากำลังเรียกในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า “การบริหารราชการภาค” ให้มีอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาในระดับที่ใหญ่ขึ้น สมกับบทบาทของ “ภูมิภาค” ที่ต้องมีหน้าที่กว้างขวางใหญ่โต

ตามแนวคิดพระราชกฤษฎีกาบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 ได้กล่าวถึงการแก้ไขปัญหาในระดับภูมิภาค “เชิงบูรณาการ” ไว้แล้ว เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติรองรับการบริหารงานแบบ “กลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ” อีกครั้งก็ถือว่าเป็นการดียิ่ง เพราะกลับมาให้ความสำคัญการบริหารราชการแผ่นดินในรูปแบบมณฑลอีกครั้งในรูปของ “กลุ่มจังหวัด” แต่ทั้งนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ควรได้มีการแบ่งแยกอำนาจกันให้ชัดเจนระหว่าง นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (นายก อบจ.) กับผู้ว่าราชการจังหวัด โดยที่ผู้ว่าราชการจังหวัดควรมาทำหน้าที่ในการพัฒนาแทนบทบาทของนายก อบจ. โดยเป็นผู้ของบประมาณยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดมาพัฒนาจังหวัด โดยมีผู้ดำเนินการคือ นายอำเภอ ซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคในระดับรองลงไป

หากมีการมอบอำนาจหน้าที่ของ นายก อบจ.ให้แก่ผู้ว่าราชการจังหวัดแล้ว ต่อไปหากเป็นการพัฒนารูปแบบการปกครองท้องถิ่นให้มีความแข็งแกร่ง และมีการใช้งบประมาณที่โยงยึดกับประชาชนในพื้นที่นายก อบจ. เดิมก็ควรปรับเปลี่ยนเป็น “นายก อปท.” ในรูปการปกครองท้องถิ่นแบบใหม่ เช่น “รูปแบบจังหวัดจัดการตนเอง” ต่อไป เป็นต้น

สำหรับกระบวนการจัดทำแผนพัฒนานั้น มีขั้นตอนกระบวนการกำหนดแผนพัฒนาที่มาจากความต้องการของประชาชน โดยผ่าน “แผนพัฒนาอำเภอที่เกินศักยภาพของท้องถิ่น” เพื่อบรรจุไว้ใน “แผนพัฒนาขององค์การบริหารส่วนจังหวัด” ซึ่ง อบจ. มีหน้าที่เสนอของบประมาณตามอำนาจหน้าที่ตามข้อ 10 แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2548 [9] หากปรับบทบาทหน้าที่ให้มีการบริหารราชการภาค (ตามความหมายของมณฑลหรือในความหมายกลุ่มจังหวัดในปัจจุบัน) อำนาจในระดับจังหวัดให้เป็นของ อปท. หรือของท้องถิ่น ก็จะทำให้สามารถของบประมาณ และบริหารงบประมาณเองได้

กรณีปัญหาที่ใหญ่ขึ้น หรือปัญหาที่มีความเกี่ยวพันกันหรือคาบเกี่ยวในพื้นที่หลายจังหวัด อาทิเช่น ปัญหาเรื่องการขาดแคลนน้ำ ปัญหาความแห้งแล้ง ปัญหาสิ่งแวดล้อม ปัญหาการท่องเที่ยวเชิงบูรณาการ ปัญหาการประมงในย่านทะเล ฯลฯ เป็นต้น ปัญหาเหล่านี้ล้วนเป็นปัญหาที่มีขอบเขตกว้างขวาง กระจายพื้นที่ไปเป็นกลุ่ม เป็นโซน การแบ่งแยกกันทำเป็นเล็ก ๆ จึงไม่เกิดประโยชน์ใด ๆ เพราะไม่สามารถแก้ไขปัญหาในเชิงบูรณาการได้ ที่ต้องมีการแก้ไขปัญหาที่ครบวงจรโดยหน่วยงานราชการที่ใหญ่และมีอำนาจขอบเขตที่กว้างกว่า การให้ “บริหารราชการภาค” เป็นผู้บริหารจัดการจึงมีความเหมาะสมอย่างยิ่ง เพราะจะทำให้การบริหารงานจัดการ “บริการสาธารณะ” เกิดประโยชน์สูงสุดโดยตรงต่อประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะไม่ซ้ำซ้อน เปรียบเสมือนแม่น้ำสายเดียวกัน ที่แบ่งงานกันทำ

แม้จะมีความเห็นของนักวิชาการบางท่าน และประชาชนบางส่วน ไม่เห็นด้วยในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค โดยมีแนวคิดให้ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ) [10] โดยอ้างเหตุผลเพราะแต่ละพื้นที่ได้เห็นถึงสภาพปัญหาของการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางและแบ่งอำนาจเพียงเล็กน้อยไปสู่ส่วนภูมิภาค ทำให้ปัญหาต่างๆไม่ได้รับการแก้ไขอย่างทันท่วงทีในพื้นที่ ปัญหาเล็ก ๆ น้อย ๆ ถูกโยนเข้าไปสู่ส่วนกลาง โดยตัวแทนของส่วนภูมิภาคในพื้นที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้เลย มิหนำซ้ำกลับเป็นการเพิ่มขั้นตอนของการอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ ของภาคธุรกิจอุตสาหกรรมให้มากขึ้นไปอีก แทนที่จะสามารถติดต่อได้โดยตรงกับการบริหารราชการส่วนกลางที่มีอำนาจโดยตรง เป็นต้น

แต่อย่างไรก็ตามผู้เขียนเห็นว่า การแก้ไขเปลี่ยนแปลงที่มีการยกเลิกเพิกถอนการบริหารราชการส่วนภูมิภาค อาจก่อให้เกิดปัญหาตามมามากมาย เกินกว่าที่คาดคิดไว้ ฉะนั้น การปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารงานแบบภูมิภาคให้แข็งแกร่งขึ้นจึงเป็นสิ่งที่ดี และจำเป็นกว่าการยุบเลิกเสีย ด้วยเหตุผลหลักที่สำคัญก็คือ การจัดตั้ง “การบริหารราชการภาค” นั้น เป็นการแก้ไขปัญหาแบบเบ็ดเสร็จเชิงบูรณาการที่สอดคล้องกับปัญหาในพื้นที่ ทำให้ขอบเขตใน “การจัดสรรงบประมาณ” เพื่อการแก้ไขปัญหาประชาชนในพื้นที่ได้กระจายลงสู่พื้นที่ได้อย่างเหมาะสมกับสภาพปัญหาที่มีการแบ่งแยกกลุ่มแยกโซนในแต่ละภูมิภาคไว้แล้ว

---

[1] สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ/นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 2 กรกฎาคม 2558 ปีที่ 65 ฉบับที่ 22711 หน้า 10 <การเมืองท้องถิ่น>

[2] Kasian Tejapira, “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ....”, ฉบับอภิปราย เมษายน 2558 รวม 315 มาตรา, 18 เมษายน 2558, https://app.box.com/s/kw6rf8h971tgq57coq7rzloepydf3nk9?hc_location=ufi

[3] รัฐชาติ, วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, https://th.wikipedia.org/wiki/รัฐชาติ, เป็นรูปแบบหนึ่งอันแน่นอนของหน่วยการปกครองระดับประเทศในปัจจุบัน เป็นมโนทัศน์ทางรัฐศาสตร์ที่กำหนดว่าประเทศนั้นมีองค์ประกอบสามประการ คือ มีประชากรแน่นอน มีดินแดนแน่นอน และมีรัฐบาลหรือมีอำนาจอธิปัตย์แน่นอนเป็นของตนเอง

[4] “มณฑลเทศาภิบาล”, วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, https://th.wikipedia.org/wiki/มณฑลเทศาภิบาล

[5] “การบริหารภาครัฐแนวใหม่ New Public Management: NPM”, 1 มีนาคม 2554, http://mpa2011.blogspot.com/2011/03/new-public-management-npm.html, หัวใจสำคัญของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ก็คือ การปฏิรูประบบราชการ (ใช้หลัก 4 RE 2 สร้าง 1 เปิด) & สุรศักดิ์ชะมารัมย์, “การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ : กระแสหลักของการเปลี่ยนแปลงในการบริหารงานภาครัฐ”, 26 มกราคม 2558, http://www.lppreru.com/school/download.php?doc_id=4312&school_id=00000875&title=00000875_0_20150126-220155.pdf&pathfile=/home/esbuy/domains/esbuy.net/public_html/_files_school/00000875/document/00000875_0_20150126-220155.pdf&url=N

[6] ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยระบบการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2546, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 120 ตอนพิเศษ 120 ง วันที่ 14 ตุลาคม 2546, http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/files/POPProvince/DATA_03_ACT.pdf & ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่า ด้วยระบบการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับประกาศและงานทั่วไป เล่มที่ 123 ตอนพิเศษ 29 ง วันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2549, http://www.sakonnakhon.go.th/audit/m/me/budget_law_12.doc

[7] ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงบประมาณจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2546, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับประกาศและงานทั่วไป เล่ม 123 ตอนพิเศษ 43 ง วันที่ 27 ธันวาคม 2549, http://www.bb.go.th/management/Law_Rule/attfile/province_ad/bud-province49.pdf

[8] พระราชกฤษฎีกาบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 137 ก วันที่ 30 ธันวาคม 2551 หน้า 1-16, http://www.ins.moi.go.th/Download/law/law21.pdf & ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยระบบการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2546 และ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารงบประมาณจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2549 พ.ศ. 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 197 ง วันที่ 30 ธันวาคม 2551 หน้า 1, http://www.opdc.go.th/Law/order/order_cancle_2550.pdf

[9] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2548, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนที่ 115 ง วันที่ 17 ตุลาคม 2548 หน้า 46-57, http://www.dla.go.th/work/planlocal/กฏหมาย ระเบียบ/ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาของ อปท. พ.ศ. 2548.pdf

[10] ชำนาญ จันทร์เรือง, “ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค”, เวบไซต์ประชาไท, 23 กุมภาพันธ์ 2558, www.prachatai.com/journal/2011/02/33255