กลไกการป้องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

กลไกการป้องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

สรณะ เทพเนาว์, ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๗ [1]

จากคำปรารภในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. ๒๕๕๗ เมื่อวันที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๗ ว่า [2] "...ให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่วางกติกาการเมืองให้รัดกุม เหมาะสม ป้องกันและปราบปรามการทุจริต สามารถตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวดเร็ว และเป็นธรรม ..." ที่ต้องการเพื่อให้เกิดความชอบธรรมกับทั่วทุกฝ่าย อาทิ ลดความเหลื่อมล้ำ และการทุจริตคอร์รัปชันในทุกมิติ ซึ่งรวมถึงการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นด้วย

ผลการศึกษาการทุจริตของวุฒิสภา (๒๕๔๕) [3] สรุปกรณีทุจริตคอร์รัปชันออกเป็น ๕ ประเภท ได้แก่ (๑) การทุจริตเชิงนโยบาย (๒) การทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ (๓) การทุจริตในการให้สัมปทาน (๔) การทุจริตโดยการทำลายระบบตรวจสอบอำนาจรัฐ (๕) การขัดกันแห่งผลประโยชน์หรือประโยชน์ทับซ้อน

การทุจริตรูปแบบที่เลวร้ายที่สุด ที่ทำได้ทุกรูปแบบภายใต้สถานการณ์ที่ขาดคุณธรรมและจริยธรรม ก็คือ "การคอร์รัปชันเชิงนโยบาย" (Policy Corruption) ซึ่งเป็นรูปแบบใหม่ของการทุจริตที่แยบยล โดยอาศัยรูปแบบของกฎหมาย หรือมติของคณะรัฐมนตรี หรือมติของคณะกรรมการเป็นเครื่องมือในการแสวงหาผลประโยชน์ ทำให้ประชาชนส่วนใหญ่เข้าใจผิดว่าเป็นการกระทำที่ถูกต้องชอบธรรม [4] กล่าวคือ เป็นการบริหารนโยบายราชการตามอำนาจหน้าที่ แต่ไปเอื้อประโยชน์ให้แก่ตัวเองหรือพวกพ้องฯ ในการเข้ามาแสวงหาประโยชน์ ซึ่งเมื่อรวมกับ "การมีผลประโยชน์ทับซ้อน" ด้วย จึงเป็นเหตุผลหนึ่งของการปฏิรูปการปกครองเมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ [5] เพราะมีการผูกขาดอำนาจโดยรัฐ โดยการทำลายและแทรกแซงระบบการตรวจสอบถ่วงดุล ทำให้มีการทุจริตคอร์รัปชันอย่างกว้างขวางและล้ำลึกจนยากที่จะแก้ไขเปรียบเสมือนมะเร็งร้ายที่เกาะกินสังคมอันมีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติด้วย

ข้อมูลจากองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) ได้จัดอันดับ "ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน" (Corruption Perception Index : CPI) มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๘ เป็นต้นมา สถิติของประเทศไทย ดังนี้ [6]

๒๕๕๗ อันดับ๘๕(๑๗๕ ประเทศ) คะแนน ๓.๘

๒๕๕๖ อันดับ๑๐๒(๑๗๗ ประเทศ) คะแนน ๓.๕

๒๕๕๕ อันดับ๘๘(๑๗๖ ประเทศ) คะแนน ๓.๗

๒๕๕๔ อันดับ๘๐(๑๘๓ ประเทศ) คะแนน ๓.๔

๒๕๕๓ อันดับ๗๘(๑๗๘ ประเทศ) คะแนน ๓.๕

๒๕๕๒ อันดับ๘๔(๑๘๐ ประเทศ) คะแนน ๓.๔

๒๕๕๑ อันดับ๘๐(๑๘๐ ประเทศ) คะแนน ๓.๕

๒๕๕๐ อันดับ๘๔(๑๗๙ ประเทศ) คะแนน ๓.๓

๒๕๔๙ อันดับ๖๓(๑๖๓ ประเทศ) คะแนน ๓.๖

ในจำนวนหน่วยงานของรัฐที่ต้องมีหน่วยงานของรัฐที่มีประสิทธิภาพในการกำกับดูแลตรวจสอบควบคุมการทุจริตคอร์รัปชันนั้น ยังมี อปท. อีกเกือบ ๙,๐๐๐ แห่งทั่วประเทศ ที่หน่วยงานของรัฐยังไม่สามารถเข้าไปดูแลได้อย่างทั่วถึง ในรายงานของ สุรชาติแสนทวีสุข (๒๕๔๘) สรุปว่า "อปท. มีการบริหารที่ไม่โปร่งใส ก็เพราะการควบคุมภายใน (Internal Audit) มีความบกพร่อง" ซึ่งสอดคล้องกับข้อสรุปของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ประจำปี ๒๕๔๕ ว่า เกือบร้อยละ ๙๐ ของ อปท. มีการบริหารงานที่ไม่โปร่งใส อันเกิดจากระบบหรือคน [7]

ข้อมูลจากสำนักงาน ปปช. ปี ๒๕๔๓-๒๕๕๐ รวม ๘ ปีพบว่า [8] บุคลากรของ อปท. หมายถึง ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น พนักงานท้องถิ่น ถูกกล่าวหาว่ากระทำการทุจริต รวมทั้งสิ้น ๕,๕๐๘ เรื่อง มีผู้ถูกกล่าวหา ๙,๔๖๗ ราย ถูกกล่าวหาว่าทุจริตมากที่สุด ถูกกล่าวหาว่ากระทำการทุจริต อบต. ๓,๒๓๕ เรื่อง เทศบาล ๑,๗๐๕ เรื่อง ผู้ถูกกล่าวหา อบต. ๕,๗๗๘ ราย เทศบาล ๒,๗๖๖ ราย

รศ.ดร. โกวิทย์ พวงงาม (๒๕๕๐) [9] แบ่งลักษณะการทุจริตใน อปท. ดังนี้ (๑) สภาพหรือลักษณะปัญหาการทุจริตที่เกิดจากการทุจริตด้านงบประมาณ การทำบัญชี การจัดซื้อจัดจ้างและการเงินการคลัง (๒) สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดจากตัวบุคคล ข้อมูลตัวเลขจากการสำรวจพบว่า การทุจริตเกิดจากตัวบุคคล โดยเฉพาะ ผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่นบางส่วน (๓) สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดจากช่องว่างของระเบียบและกฎหมาย (๔) สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดการขาดความรู้ความเข้าใจและขาดคุณธรรม จริยธรรม (๕) สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดจากขาดการประชาสัมพันธ์ ให้ประชาชนทราบ (๖) สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดจากการตรวจสอบขาดความหลากหลายในการตรวจสอบจากภาคส่วนต่าง ๆ เช่น สตง. เพียงหน่วยงานเดียวมีกำลังคนไม่เพียงพอ ในส่วนระบบการตรวจสอบภายในของ อปท. มักพบว่าผู้บริหารท้องถิ่นของ อปท. ไม่ควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ให้ปฏิบัติตามกฎหมาย และฝ่ายสภาท้องถิ่นของ อปท. เข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบผู้บริหารท้องถิ่นได้น้อย (๗) สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดจากอำนาจ บารมี อิทธิพล ที่ส่งผลให้เกิดการทุจริตได้ โดยเฉพาะอิทธิพลและอำนาจของฝ่ายการเมืองที่ครอบงำหรือสามารถให้คุณให้โทษต่อเจ้าหน้าที่หรือข้าราชการท้องถิ่น

รศ.ดร.โกวิทย์ สรุปว่า [10] ปัญหาท้องถิ่น ก็คือ ความสัมพันธ์ที่แข็งแกร่งระหว่างนักการเมืองทั้งในระดับประเทศกับนักการเมืองระดับท้องถิ่น นักธุรกิจ กลุ่มผลประโยชน์ ข้าราชการ มีความเข้มแข็งมากกว่าพลังในการตรวจสอบของภาคประชาชน และภาคประชาสังคม และ รศ.ดร.โกวิทย์ ได้เสนอแนะ ให้พัฒนากลไกและเสริมสร้างกลไกและแนวทางการป้องกันการทุจริตใน อปท. ควบคู่กันไป ในระดับนโยบาย โดย (๑) ปรับกลไกหน่วยงานภาครัฐและองค์กรอิสระที่มีหน้าที่ตรวจสอบ อปท. ให้มีประสิทธิภาพ (๒) สร้างกลไก อปท. ต้นแบบ (๓) ให้สถาบันการศึกษา สถาบันพัฒนาข้าราชการท้องถิ่น และศูนย์เรียนรู้ของ อปท. เป็นกลไกส่งเสริมให้ความรู้แก่บุคลากรของ อปท. และภาคประชาชน (๔) จัดให้มีสื่อและการประชาสัมพันธ์ใน อปท. ให้เป็นกลไกในการป้องกันการทุจริต (๕) ให้สภาท้องถิ่นเป็นกลไกตรวจสอบฝ่ายบริหารท้องถิ่นที่เข้มแข็งและส่งเสริมกลไกสภาท้องถิ่นที่เข้มแข็ง(๖) ให้มีภาคีเครือข่ายความร่วมมือระหว่าง อปท. และภาคีอื่น ๆ เป็นกลไกการป้องกันการทุจริตใน อปท. (๗) ให้จัดตั้งคณะกรรมการกลางของจังหวัดและศูนย์ให้ความช่วยเหลือทางวิชาการในระดับจังหวัด เพื่อเสริมการทำงานของท้องถิ่นให้คล่องขึ้น และลดอัตราเสี่ยงในการทำงานของพนักงานท้องถิ่น (๘) ให้มีรางวัลส่งเสริมยกย่องเชิดชูเกียรติแก่ อปท. หรือ ผู้บริหารท้องถิ่นและผู้นำชุมชนท้องถิ่น ที่มีแนวทางการป้องกันการทุจริตก่อให้เกิดความโปร่งใสขึ้นใน อปท. (๙) ให้มีการจัดทำจรรยาบรรณของนักการเมืองท้องถิ่น เพื่อเป็นกรอบในการประพฤติปฏิบัติของนักการเมืองท้องถิ่น (๑๐) ให้ อปท. แต่ละแห่ง จัดให้มีการประชุมสัมมนาโดยประยุกต์ใช้กระบวนการ A-I-C (Appreciation-Influence-Control) หรือที่เรียกว่า "เทคนิคกระบวนวางแผนแบบการมีส่วนร่วม" [11]

จำนวนสถิติข้อมูลการทุจริตคอร์รัปชันเพิ่มมากขึ้นทุกปี ข้อมูลล่าสุดปี ๒๕๕๗ [12] ปปช. สรุปผลงาน ๘ ปี พบว่าในช่วง ๒ ปีมีการทุจริต ๓ แสนล้าน เป็นคดีของ อปท.สูงสุดถึง ๓๔,๕๒๘ เรื่อง คิดเป็นร้อยละ ๕๐ ของเรื่องทุจริตทั้งหมด

จากภาพรวมการทุจริตของประเทศ ไปจนถึงข้อมูลเชิงลึกของ อปท. ดังกล่าวข้างต้น เห็นว่า สาเหตุสำคัญของการทุจริตคอร์รัปชันใน อปท. ก็คือ "การขาดการตรวจสอบจากภาคประชาชน"กล่าวคือ ขาดกระบวนการประชาสังคม (Civil Society) [13] นั่นเอง ได้แก่ สภาพลเมือง (Civil Juries or Citizen Juries or Civic Assembly) สมัชชาประชาชน (Popular Assembly or Forum) เพื่อเป็นกลไกตรวจสอบควบคุม อปท. สอดคล้องกับ ไพบูลย์ นิติตะวัน (๒๕๕๗) [14] ประธานคณะอนุกรรมาธิการ (กมธ.) ว่าด้วยการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและการตรวจสอบองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ได้เสนอ "สภาตรวจสอบภาคประชาชน" ให้บรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๗ ในการทำหน้าที่ตรวจสอบผู้บริหารท้องถิ่นและข้าราชการในส่วนภูมิภาค ครอบคลุมเรื่องการทุจริต คอร์รัปชัน จริยธรรม การเลือกตั้งด้วย

ผู้เขียนเห็นว่า การทุจริตคอร์รัปชันที่มีอยู่กว้างขวาง จนยากที่จะแก้ไขจึงเปรียบเสมือนมะเร็งร้ายที่เกาะกินสังคมไทยให้ผุกร่อน เสื่อมโทรมเลวร้ายลง มีผลต่อความเข้มแข็งของปัจเจกบุคคล ครอบครัวชุมชนและสังคม และกระทบต่อความมั่นคงของชาติในที่สุด การขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันจึงมิใช่หน้าที่ของรัฐเพียงฝ่ายเดียว บุคคล ชุมชน และสังคม รวมทั้ง "ประชาสังคม" ต้องร่วมช่วยกันขจัดการทุจริตคอร์รัปชันให้หมดสิ้นไปจากสังคมไทยโดยเร็ว

[1] สรณะ เทพเนาว์, สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ด้านการปกครองท้องถิ่น, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, ปลัดเทศบาลตำบลแม่สะเรียง จังหวัดแม่ฮ่องสอน ,ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๗ ปีที่ ๖๕ ฉบับที่ ๒๒๕๑๕ หน้า ๑๐ คอลัมน์<การเมืองท้องถิ่น> ‪#‎บทความพิเศษ : ‪#‎กลไกการป้องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ ๖๒ ฉบับที่ ๑๕ วันศุกร์ที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๕๗ ถึง วันพฤหัสบดีที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๘ หน้า ๘๐ คอลัมน์ ‪#‎เจาะประเด็นร้อนอปท. ~<ทีมข่าวภูมิภาค> : ‪#‎กลไกการป้องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉบับชั่วคราว)พุทธศักราช ๒๕๕๗, ราชกิจจานุเบกษา หน้า ๑ – ๑๗, เล่ม ๑๓๑ ตอนที่ ๕๕ ก วันที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๗, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2557/A/055/1.PDF ดูใน ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๑/๒๕๕๗ เรื่อง การควบคุมอำนาจการปกครองประเทศ ลงวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗, "...เพื่อให้สถานการณ์ดังกล่าวกลับเข้าสู่สภาวะปกติโดยเร็ว ประชาชนในชาติเกิดความรัก ความสามัคคี เช่นเดียวกับห้วงที่ผ่านมา ตลอดจนเพื่อเป็นการปฏิรูปโครงสร้างทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และอื่นๆ เพื่อให้เกิดความชอบธรรมกับทั่วทุกฝ่าย..."

[3] สถาพร เริงธรรม, "มาตรการต่อต้าน การคอร์รัปชัน กับการคอร์รัปชันเชิงนโยบาย", วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี ๒๕๔๖ เล่มที่ ๒, http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php/มาตรการต่อต้าน_การคอร์รัปชัน_กับการคอร์รัปชันเชิงนโยบาย

[4] "มะเร็งร้ายที่กัดกินสังคมไทย", วารสารศาลยุติธรรมปริทัศน์ปีที่ ๑ ฉบับที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๕๐,ดูใน ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองในประเทศไทย เมื่อ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ : เอกสารของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ๒๕๕๐ http://tepe11.wordpress.com/การทุจริต-คอร์รัปชั่น/

[5] "มะเร็งร้ายที่กัดกินสังคมไทย", อ้างแล้ว.

[6] CPI. 2557 กับความท้าทายด้านความซื่อสัตย์ (Integrity) ของสังคมไทย, องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย), ๑๒ ธันวาคม ๒๕๕๗, http://www.anticorruption.in.th/cpi-2557/ และ พันตำรวจตรีหญิง ศิพร โกวิท, "ดัชนีการคอร์รัปชันของไทยกับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ"(ปี ๒๕๔๙-๒๕๕๔), ๑๙ กันยายน ๒๕๕๔, https://www.gotoknow.org/posts/502798 & สถิติปี ๒๕๓๘-๒๕๕๖http://cebf.utcc.ac.th/upload/index_file/file_th_76d16y2014.pdf

[7] สุรชาติ แสนทวีสุข, "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นการบริหารไม่โปร่งใส เพราะการควบคุมภายในบกพร่อง", ๒๕๔๗, [Online]., Available URL : www.local.moi.go.th/2009/article/article1.doc

[8] ดูใน รศ.ดร. โกวิทย์ พวงงาม, หัวหน้าโครงการวิจัย, "การทุจริตคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: มาตรการและกลไกการป้องกัน", จากบทความรายงานการวิจัย เรื่อง "แนวทางการพัฒนาและเสริมสร้างกลไกการป้องกันทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น", ได้รับทุนสนับสนุนจาก กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ประจำปี ๒๕๔๙, http://www.kpi.ac.th/kpith/pdf/วารสาร/50/03/50-03%2007.การทุจริตในอปท.-รศ.ดร.โกวิทย์%20พวงงาม.pdf

[9] โกวิทย์ พวงงาม, "การทุจริตคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: มาตรการและกลไกการป้องกัน", อ้างแล้ว.

[10] โกวิทย์ พวงงาม, "การทุจริตคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: มาตรการและกลไกการป้องกัน", อ้างแล้ว.

[11] กองทัพบก, "เทคนิคกระบวนวางแผนแบบการมีส่วนร่วม", www.rta.mi.th/630a0u/file/Lt.sompong.doc

[12] "แฉ๒ปีโกง๓แสนล. รับสินบน-ยักยอกทรัพย์ ป.ป.ช.เผยอปท.ฉาวสุด", คมชัดลึก, ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๗ และ อุดร ตันติสุนทร, "ท้องถิ่นกับการทุจริต", มติชน, ๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๗, http://www.opm.go.th/opmportal/multimedia/sukunywo/november2014/2-11-57/002.pdf

[13] "แนวคิดเรื่องประชาสังคม", http://www.ldinet.org/2008/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=32

[14] "ไพบูลย์" จ่อผุดสภาตรวจสอบภาค ปชช.-สภาจริยธรรม, ASTVผู้จัดการออนไลน์, ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๗, http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9570000135434