อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวเนื่องกับที่ดินของรัฐ(๒)

จากการที่อปท.มีอำนาจเกี่ยวกับที่ดินสาธารณะประการใด จึงก่อให้เกิด "หน้าที่"ตามมา

จากอำนาจหน้าที่ที่มีของอปท. หากมีการใช้อำนาจ หรือละเลย ก็จะเกิดคดีพิพาททางปกครองได้

แยกพิจารณาได้2 กรณี

(1)อำนาจในการคุ้มครองป้องกัน และ

(2) อำนาจในการดูแลรักษา

ตามมาตรา 122 แห่ง พรบ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 (แก้ไขฉบับที่ 11 พ.ศ.2551) “นายอำเภอมีหน้าที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่นอันอยู่ในเขตอำเภอ..."


ตามระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553 ข้อ 6 อำนาจหน้าที่ "ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินตามข้อ 5"


จากฐานอำนาจดังกล่าวเห็นว่า อปท.ควรมีอำนาจหน้าที่ เกี่ยวกับการคุ้มครองป้องกันและดูแลรักษาที่ดินของรัฐแยกได้ 3 เรื่อง ดังนี้


1. เรื่องการระวังชี้และรับรองแนวเขต

(1.1) อำนาจในการระวังชี้และรับรองแนวเขตที่ดิน ดังนั้น ในกรณีที่ต้องลงนามรับรองแนวเขตที่ดินในเขตอปท. (ประเภทที่รกร้างว่างเปล่าและประเภทที่สาธารณประโยชน์)นายอำเภอท้องที่ต้องลงนามร่วมกับ นายก อปท. เช่น ในเขตเทศบาลคือ นายกเทศมนตรี ในเขต อบต. คือ นายก อบต. ฯ

(1.2) หน้าที่ในการระวังชี้และรับรองแนวเขต (ตามระเบียบฯ กรมที่ดิน นายกอปท.ต้องลงนามร่วมกับนายอำเภอในการรับรองระวังแนวเขตที่ดินเอกสารสิทธิ์ที่ติดที่ดินสาธารณะ)

(1.3) หน้าที่ในการจัดทำทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ จำนวน 4 ชุด ตามแบบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดร่วมกับนายอำเภอและให้เก็บรักษาไว้ที่อำเภอ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานที่ดินจังหวัดและกรมที่ดินแห่งละ 1 ชุด ตามข้อ 10 แห่ง แห่งระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553

(1.4) หน้าที่ให้ข้อเท็จจริงและความเห็นกรณีทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ผิดพลาดคลาดเคลื่อน ให้สำนักงานที่ดินจังหวัด เพื่อกระทรวงมหาดไทยพิจารณาสั่งการให้แก้ไขหรือจำหน่ายรายการทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามข้อ 11 วรรคสาม แห่ง ระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553

(1.5) หน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินตามข้อ 12 แห่ง ระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553

(1.6) หน้าที่ออกค่าใช้จ่ายในการดำเนินการกรณีที่มีข้อพิพาทหรือคดีเกี่ยวกับที่ดินตาม ข้อ 13 แห่ง ระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553 บัญญัติว่า "ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันเช่น การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การตรวจสอบหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงการดำเนินคดีกรณีมีข้อพิพาท การรังวัดทำแผนที่การจัดทำทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ รวมทั้งค่าใช้จ่ายอื่นใดที่เกี่ยวข้องให้เบิกจ่ายจากงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น"


2. เรื่องการฟ้องร้องดำเนินคดีแก่ผู้ฝ่าฝืน

(2.1) อำนาจดำเนินคดีแก่ผู้ฝ่าฝืน (ร่วมเป็นโจทก์ร่วมกับนายอำเภอ)

หน้าที่เป็นผู้ดำเนินการระงับข้อพิพาทหรือร้องทุกข์กล่าวโทษภายในสามสิบวันนับแต่รู้เหตุแห่งข้อพิพาทหรือคดี ข้อ 6 วรรคสอง แห่งระเบียบ มท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553

(2.2) หน้าที่ในการฟ้องร้องดำเนินคดีแก่ผู้ฝ่าฝืน (รวมถึงเรื่องการบุกรุกด้วย), เป็นโจทก์ร่วมกับนายอำเภอในการฟ้องร้องคดี


3. เรื่องการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์

(3.1) อำนาจในการให้ความเห็นเพื่อใช้ประกอบการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์เกี่ยวกับที่ดินของรัฐ กรณีเอกชนขอใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ตามมาตรา 9 หรือมาตรา 12 แห่ง ป.ที่ดิน

(3.2) อำนาจขออนุญาตใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ เพื่อประโยชน์ในทางราชการ เช่น ใช้เพื่อก่อสร้างสำนักงาน ในฐานะ “ทบวงการเมือง"ตาม มาตรา 8 ทวิ แห่ง ป.ที่ดินประกอบด้วยระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ทบวงการเมืองใช้ที่ดินของรัฐเพื่อประโยชน์ในราชการ

(3.3) อำนาจขอเปลี่ยนสภาพการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันจากการใช้เพื่อประโยชน์อย่างหนึ่งเป็นอีกอย่างหนึ่ง ตามข้อ 9แห่งระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553


ข้อสังเกตการใช้ใช้ประโยชน์ในที่ดินสาธารณประโยชน์

"อำนาจ" ของ อปท. เกี่ยวกับที่ดินสาธารณะนั้น จะโยงไปถึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการทางปกครอง(กฎ, คำสั่ง, การทำอื่นใด, สัญญาทางปกครอง) ตาม มาตรา 9 แห่งพรบ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542ตามหลักกฎหมายปกครองที่ว่า "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ"ฉะนั้นการที่ทราบว่า อปท.มีอำนาจเกี่ยวกับที่ดินสาธารณะอย่างไร จึงเป็นสิ่งจำเป็น

นายอำเภอและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจใช้หรือยินยอมให้บุคคลอื่นใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันข้อ 7 แห่งระเบียบมท.ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันพ.ศ.2553

อปท.จะให้เช่าที่สาธารณประโยชน์โดยนำรายได้เข้าท้องถิ่นสามารถทำได้แต่ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการอนุญาตให้ประชาชนใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐพ.ศ. 2547 ซึ่งต้องมีการจัดทำประชาคมและจัดทำโครงการประชุมชี้แจงราษฎรในพื้นที่ดำเนินการตามนโยบายการแก้ไขปัญหาสังคมและความยากจนเชิงบูรณาการที่สาธารณประโยชน์ของกรมที่ดิน

ฉะนั้นกรณีที่ อปท. นำที่ดินของรัฐไปอนุญาตให้เอกชนผู้หนึ่งผู้ใดใช้ประโยชน์จึงเป็นการไม่ถูกต้องหากเกิดความเสียหายต่อผู้ขอใช้หรือต่อที่ดินของรัฐ อปท.จะต้องรับผิดชอบเป็นส่วนตัว และจะต้องรับผิดชอบทางวินัย และทางละเมิดหรืออาจจะต้องรับผิดในทางอาญาด้วย


ประเด็นทางสาธารณะ,ทางหลวง

"การได้มาซึ่งที่ดินนั้นเป็นการได้มาเพื่อสร้างทางหลวงตามข้อ 63 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 295 ลงวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2515 จึงอยู่ในความปกครองดูแลและคุ้มครองป้องกันของเทศบาลซึ่งเป็นผู้ดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินดังกล่าวแม้จะไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร แต่ก็ต้องถือว่าข้อ 63 แห่งประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 295 ฯได้ให้อำนาจหน่วยงานที่ทำหน้าที่สร้างหรือขยายทางหลวงดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินนั้น"

(คำพิพากษาศาลปกครองสงขลา คดีหมายเลขแดงที่ 42/2545ระหว่าง นางสุทิน บุพโก ผู้ฟ้องคดี กับ เทศบาลนครหาดใหญ่ ผู้ถูกฟ้องคดี เรื่องเทศบาลนครหาดใหญ่ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติคดีเกี่ยวกับที่สาธารณะ) (ดูอ้างอิง [1])

***** หมายเหตุ สรุปประเภทที่ดินของรัฐได้ 2 ประเภท คือ

1. ที่ดินที่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา กับ

2. ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน

หากทรัพย์ของแผ่นดิน ใช้เพื่อ สาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ก็จะกลายเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ฉะนั้น ที่ดินที่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินจะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่นั้น จึงขึ้นอยู่กับสภาพของทรัพย์สินนั้นเองว่าได้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันหรือไม่ (ดูอ้างอิง [2])

หมายเหตุ ระเบียบ มท. มีหลายฉบับ ที่เกี่ยวกับที่ทางสาธารณะ ซึ่งยังไม่ยกเลิก ได้แก่

[1] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการถอนสภาพการจัดขึ้นทะเบียนและการจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550,

[2] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการเกี่ยวกับการขุดลอกแหล่งน้ำสาธารณะประโยชน์ที่ตื้นเขิน พ.ศ. 2547,

[3] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการอนุญาตให้ประชาชนใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2547,

[4] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเปลี่ยนสภาพที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จากการใช้เพื่อสาธารณประโยชน์อย่างหนึ่ง เป็นอีกอย่างหนึ่ง พ.ศ. 2543,

[5] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ทบวงการเมืองใช้ที่ดินของรัฐเพื่อประโยชน์ในราชการตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2541,
(หมายเหตุ ลำดับที่ 5 ถูกยกเลิกโดย“ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียน และการจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550”)

[6] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการสอบสวนเกี่ยวกับการบุกรุกที่หรือทางสาธารณประโยชน์ พ.ศ. 2539,

ฯลฯ

อ้างอิง


[1] อนุชา ฮุนสวัสดิกุล. “คดีปกครองที่สำคัญเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น". สถาบันพระปกเกล้า,สิงหาคม 2547. (คดีปกครองเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 10 ประเภท), 

http://www.kpi.ac.th/คดีปกครอง...

[2] ลักคณา พบร่มเย็น, "ประเภทของที่ดินของรัฐ", คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, บันทึก GotoKnow 24 ธันวาคม 2551, https://www.gotoknow.org/posts/231729

[3] กรมการปกครอง, "ขอบเขตหัวข้อการดูแลรักษาคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน", http://iad.dopa.go.th/subject/land2.doc


[4] ดูเพิ่มเติมใน "มาตรฐานการดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์", รองอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (นายวสันต์ วรรณวโรทร) ประธานคณะทำงาน ตาม คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 119/2549 ลงวันที่ 12 เมษายน 2549 เรื่อง แต่งตั้งคณะทำงานพิจารณาร่างมาตรฐานการบริหาร/การบริการสาธารณะขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น, http://www.dla.go.th/work/e_book/eb1/std210550/27/27.htm

[5] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการสอบสวนเกี่ยวกับการบุกรุกที่หรือทางสาธารณประโยชน์ พ.ศ. 2539, http://dl.parliament.go.th/han...

& http://drmlib.parliament.go.th...

[6] แนวทาง วิธีการ และมาตรการในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัด (กบร.จังหวัด), http://pab.dopa.go.th/main/law/land_threat.pdf

คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัด (กบร.จังหวัด), คำสั่งคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ 1/2553. ลงวันที่ 19 มกราคม 2553


[7] คู่มือดูแลรักษาที่ดินสาธารณฯ #คู่มือการปฏิบัติงานเกี่ยวกับการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดย ส่วนคุ้มครองที่ดินของรัฐ สำนักจัดการที่ดินของรัฐ (สจร.) กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทยกันยายน 2550
"ที่ดินของรัฐ" มีหลายประเภท ได้แก่ ที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่สงวนหวงห้ามของรัฐ ทุกประเภท ที่สาธารณะ ที่สาธารณประโยชน์ ที่ราชพัสดุ และที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินทุกประเภท ...
ผลของการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ดินรกร้างว่างเปล่า ที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน และที่ดินที่ใช้เพื่อ ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ เพื่อใช้ ประโยชน์ร่วมกันของประชาชน และจัดไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304, 
https://www.dol.go.th/phangnga... 


[8] การขออนุญาตใช้ที่ราชพัสดุ, http://www3.rid.go.th/fad/fad_rev/rule/Q1.doc