การปกครองที่ดีที่มีประชาชนมีส่วนร่วม
การปกครองที่ดีที่มีประชาชนมีส่วนร่วม
หลักการปกครองที่ดีนั้น อันที่จริงหัวใจอยู่ที่การมีส่วนร่วมของประชาชน ที่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมทางการบริหารจัดการต่อผู้นำได้ในทุกระดับ ซึ่งประชาชนสามารถตรวจสอบการบริหารงานของผู้นำได้ เนื่องจากอำนาจที่แท้จริงอยู่ที่ประชาชนและผู้นำเองต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเองด้วย
พระครูโสภณปริยัติสุธี[1]กล่าวไว้ว่า ธรรมรัฐ คือการใช้หลักธรรมในการปกครองประเทศนั้นเป็นการถ่ายทอดคุณธรรมที่มีอยู่ในตัวผู้นำสู่วิธีการบริหารจัดการประเทศนั้นทางพระพุทธศาสนาเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า บารมี และคงไม่มีใครปฏิเสธได้ว่าเรื่องของบารมี (Charisma) มีความเกี่ยงข้องสัมพันธ์กันอยู่ไม่น้อยกับการเมืองซึ่งเป็นเรื่องของอำนาจ นักการเมืองบางคนไม่ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งสำคัญด้วยเหตุผลว่าบารมียังไม่ถึง [2] แม้แต่นักวิชาการอย่าง แมกซ์ เวเบอร์ ก็ให้ความสำคัญกับเรื่องของบารมี บารมีเป็นแหล่งที่มาของลัทธิอำนาจ หรือ อาณา (Authority) อย่างหนึ่งและบารมีทำให้เกิดผู้นำขึ้นประเภทหนึ่งคือ ผู้นำเชิงบารมี (Charismatic Leader) พระพุทธศาสนาให้ความสำคัญเรื่องบารมีโดยถือธรรมสำหรับผู้ที่จะบรรลุจุดหมายสูงสุด คือบำเพ็ญทศบารมี หรือ บารมี ๓๐ ทัศ
สุรชาติ บำรุงสุข ได้แสดงความคิดเห็นต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ว่า หากพิจารณาจากเอกสารขององค์กรดังกล่าว จะพบว่าแนวคิดเรื่องธรรมรัฐก็คือความพยายามที่จะนำไปสู่การสร้างรัฐให้เป็นประชาธิปไตย (Democratization) ซึ่งความเป็นจริงแล้วแนวคิดหลักก็ไม่แตกต่างจากเรื่องของระยะเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในทศวรรษก่อนแต่อย่างใด ดังนั้นแนวคิดเรื่องธรรมรัฐ จึงมีองค์ประกอบหลัก ๒ ส่วนคือ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา (Participatory Development)และหน้าที่ในการบริหารและการบริการของภาครัฐ (Administrative Functions/Services) ซึ่งในส่วนหลังได้แยกย่อยเป็นองค์ประกอบอื่นสำหรับรัฐบาลอีก ๕ ประเด็นคือ (๑) ความชอบธรรมของรัฐบาล (๒) การตรวจสอบได้ (๓) การคุ้มครองสิทธิมนุษยชน (๔) การกระจายอำนาจ และ (๕) การควบคุมทหารโดยพลเรือน[3]
สมชาย ปรีชาศีลปกุล [4]ได้เสนอว่า ธรรมรัฐปรากฏขึ้นในช่วงเวลาต้นปี ๒๕๔๑ ต้องให้ความสำคัญต่อประชาชน ทั้งนี้คำอธิบายต่อแนวคิดเรื่องธรรมรัฐนั้น เป็นความพยายามที่จะสานต่อภารกิจจากกระแสปฏิรูปการเมืองที่แปรออกมาเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ อันเป็นที่รู้จักกันโดยทั่วไปในฐานะที่เชื่อกันว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ “ประชาชน” แต่เนื่องจากลำพังเพียงรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังไม่อาจสร้างความเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นได้ทั้งหมด ยังมีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอีกหลายฉบับที่จะต้องบัญญัติขึ้น เพื่อให้บรรลุถึงจุดมุ่งหมายของการปฏิรูปการเมือง ฉะนั้นในแง่หนึ่ง “ธรรมรัฐ” จึงเป็นความพยายายามที่จะกระตุ้นให้การปฏิรูปการเมืองที่ยังไม่เสร็จสิ้นในเชิงของระบบกฎหมายได้ดำเนินต่อไป หรืออาจกล่าวได้ว่าธรรมรัฐก็คือการปฏิรูปการเมืองขั้นที่สอง ด้านเนื้อหาสาระแนวคิดว่าด้วยธรรมรัฐได้เสนอรูปแบบหรือกระบวนการบริหารจัดการในการปกครองที่ดีในทุกๆ ด้าน ซึ่งเริ่มต้นจากการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกๆ ระดับ ตั้งแต่ระดับปัจเจกบุคคล ชุมชน สังคม และระดับชาติ พร้อมกับการบัญญัติกฎหมายรับรองสิทธิของประชาชนในด้านความโปร่งใส และสามารถถูกตรวจสอบจากสังคมในหลายๆ ระดับ น้ำเสียงของกระแสความคิดธรรมรัฐจึงเปี่ยมไปด้วยสภาวะแห่งความเป็นอุดมคติของระบบการเมืองการปกครอง ด้วยการเสนอภาพซึ่งเป็นสิ่งที่สอดคล้องกับมาตรฐานในกระแสของสังคมปัจจุบันที่มีต่อการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วมของประชาชน ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ เป็นต้น
สมชาย ปรีชาศิลปะกุล [5] ยังได้เสนออีกว่า ถ้าพิจารณาแนวคิดธรรมรัฐในฐานะที่เป็นการปฏิรูปการเมืองภาคสอง กระแสธรรมรัฐดูจะประสบผลสำเร็จไม่น้อย ในแง่ของการสร้างความตื่นตัวให้กับภาคประชาคมอีกครั้ง ตัว “ธรรมรัฐ” จึงเป็นเสมือนเครื่องมือที่กระตุ้นสังคมให้อยู่ในความกระตือรือร้นอย่างต่อเนื่องเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการปฏิรูปการเมือง ซึ่งจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจรัฐ กฎหมายหลาย ๆ ฉบับจึงถูกดึงกลับเข้ามาอยู่ในสายตาของสังคมอีกครั้ง ในฐานะเครื่องมือ ธรรมรัฐเองก็มิได้ถูกหยิบมาใช้จากแง่มุมเดียว นอกจากกลุ่มของนักวิชาการซึ่งสนใจความเปลี่ยนแปลงของสังคมแล้ว แนวความคิดว่าด้วยธรรมรัฐก็ถูกหยิบไปใช้ในแง่มุมที่แตกต่างหลากหลาย ดังปรากฏจากคำอธิบายถึงธรรมรัฐ ที่ให้น้ำหนัก จุดเน้นที่แตกต่างกันไปจากกลุ่มผู้นำการปลุกกระแสธรรมรัฐให้เกิดขึ้น ธรรมรัฐแบบเสรีนิยมตามแบบฉบับของนายอานันท์ ปันยารชุน มุ่งเสนอภาพของรัฐที่มีการบริหารจัดการที่โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ มีความรับผิดชอบ ความคิดแนวนี้จึงตอบสนองต่อความต้องการของภาคธุรกิจเอกชน ขณะที่ธรรมรัฐของประเวศ วะสี ดำเนินไปในทิศทางที่เน้นความสำคัญของท้องถิ่น บทบาทของชุมชนในการจัดการทรัพยากร การใช้แนวความคิดธรรมรัฐในการกำหนดว่า สิ่งใดที่เป็นปัญหาและอะไรบ้างที่ควรได้รับการแก้ไข ในตัวของคำอธิบายเองก็อาจถูกตั้งคำถามได้เช่นกันว่า คำอธิบายชุดหนึ่งนั้นได้ถูกใช้ประโยชน์ในทางการเมืองอย่างไรบ้าง การอธิบายถึงความอ่อนแอของภาคประชาสังคมอย่างโดด ๆ ว่าเป็นต้นเหตุของความล้มเหลวทางการเมือง ในแง่หนึ่งมันได้ละเลยเงื่อนปัจจัยอื่นๆ ไป ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างอำนาจทางการเมืองที่บิดเบี้ยว แนวทางการพัฒนาที่ลำเอียงต่อบางส่วนของสังคม อย่างน่าเสียดาย
สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้เสนอว่า หลักธรรมรัฐ หรือหลักธรรมาภิบาล ซึ่งจะเรียกว่าการบริหารจัดการที่ดีก็ได้นั้น โดยหลักสากลจะประกอบด้วยคุณสมบัติ คือ ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ (accountability) ความโปร่งใส(transparency) ซึ่งรวมถึงการที่สาธารณชนสามารถเข้าถึงข้อมูลต่างๆได้ การมีหลักการที่แน่นอนเป็นธรรมที่ทำให้สาธารณชนเกิดความมั่นใจ (predictability) ซึ่งในที่นี้หมายความว่ากฎเกณฑ์ต่างๆ จะไม่เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาหรือมีการเลือกปฏิบัติ และคุณสมบัติที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การมีส่วนร่วมของประชาชน (participation) ซึ่งนอกจากจะเป็นคุณลักษณะของธรรมรัฐ(ธรรมาภิบาล)เองแล้วยังเป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้เกิดธรรมรัฐ(ธรรมาภิบาล)ผ่านกระบวนการสร้างความเข้มแข็งของประชาสังคมที่เป็นแรงผลักดันที่ทำให้เกิดกระบวนการตัดสินใจที่เหมาะสม ทั้งในระดับนโยบาย และการปฏิบัติที่ดีในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนได้ในที่สุด[6] ธรรมรัฐ(ธรรมาภิบาล)แบบไทยแท้ ได้ในหลักคำสอนของพุทธศาสนา เช่น ทศพิธราชธรรม ส่วนการมีส่วนร่วมของประชาชนแบบไทยแท้ นั้นเราอาจพบได้ในวัฒนธรรมไทยในหลายเรื่อง เช่น ประเพณีลงแขกเกี่ยวข้าว แต่ธรรมรัฐ(ธรรมาภิบาล)แบบตะวันตก และการมีส่วนร่วมของประชาชนแบบตะวันตกนั้น ค่อย ๆ เข้ามาอยู่ในสังคมไทยแบบค่อยเป็นค่อยไปในเส้นทางเดียวกับวิวัฒนาการของการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยและทิศทางของการบริหารจัดการรัฐไทย[7]
ดังนั้น บวรศักดิ์ อุวรรณโณ จึงได้เสนอธรรมรัฐ(ธรรมาภิบาล)ว่า เป็นแนวคิดที่เป็นแบบสากลนี้ ก็ยังเป็นแนวความคิดที่ใหม่มาก กล่าวคือ เพิ่งมีการใช้ในรายงานธนาคารโลก เมื่อ ปี ๑๙๘๙ ต่อมาองค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Program, UNDP) ได้นำแนวคิดดังกล่าวไปวิเคราะห์และอธิบายรายละเอียดไว้ในเอกสารนโยบายเรื่อง Governance for Sustainable Human Development หากพิเคราะห์จากความหมายข้างต้น อาจสรุปลักษณะสำคัญของ ธรรมรัฐ(ธรรมาภิบาล)แบบสากลได้ว่ามีลักษณะดังนี้
๑) เป้าหมายของธรรมาภิบาล (objective) ก็คือ การพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขของทุกภาคในสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือธรรมรัฐหรือธรรมาภิบาลมีจุดมุ่งหมายในการสร้างความเป็นธรรมในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมให้กับทุกภาคในสังคม ไม่ใช่ภาคใดภาคหนึ่ง
๒) โครงสร้างและกระบวนการของธรรมรัฐหรือธรรมาภิบาล (structure and process) ที่จะนำไปสู่เป้าหมายได้ จะต้องเป็นโครงสร้างและกระบวนการที่วางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ ระหว่างเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของประเทศที่ทุกภาคไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน หรือภาคประชาสังคม ภาคปัจเจกชนและครอบครัว มีส่วนร่วมกันผนึกพลังขับเคลื่อนสังคมไปข้างหน้า
๓) สาระของธรรมรัฐหรือธรรมาภิบาล (substance) ก็คือ การบริหารจัดการทางเศรษฐกิจสังคม และการเมือง ต้องสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่างๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ[8]
กล่าวโดยสรุป หลักธรรมรัฐ หรือหลักธรรมาภิบาล เป็นหลักการปกครองครองที่มุ่งเน้นหลักธรรมในการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี มีที่มาจากเจตนารมณ์ที่ดีของนักคิด นักวิชาการทางด้านรัฐศาสตร์ ประกอบกับการห่วงใยของสถาบันทางการเงินระดับโลกอย่าง ธนาคารโลก และ IMF เป็นต้น นอกจากนี้แล้ว ยังได้มีปัญญาชน นักคิด นักการเมืองที่ได้นำแนวคิดนี้กลับสู่ประเทศของตนโดยมีเป้าหมายที่การอยู่ร่วมกันในบ้านเมืองอย่างสันติสุข โดยผู้ปกครองจะต้องตั้งอยู่ในธรรม มีหลักการ และหลักวิชาการที่ถูกต้องตามทำนองคลองธรรม ซึ่งมีการถ่ายทอดแนวคิดมาในรูปแบบต่าง ๆ มากมาย แท้จริงแล้ว หัวใจอยู่ที่การมีส่วนร่วมของประชาชนนั้นเอง เพื่อตรวจสอบ ถ่วงดุลกับผู้นำ ทั้งนี้ผู้นำเองก็ต้องมีการบริหารจัดการอย่างโปร่งใส ตรงไปตรงมา และเป็นธรรม พร้อมกับรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเองด้วย
[1] พระครูโสภณปริยัติสุธี, รัฐศาสตร์ในพระไตรปิฎก, พิมพ์ครั้งที่ 2, 2550,หน้า 52 – 53.
[2] สัญญา สัญญาวิวัฒน์. สังคมวิทยาการเมือง. (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, ๒๕๔๓),
หน้า ๑๓๒.
[3] สุรชาติ บำรุงสุข. กองทัพกับธรรมรัฐ : ข้อคิดเพื่อการบริหารของประชาสังคม. บทความ ในหนังสือ ธรรมาภิบาลกับคอรัปชั่นในสังคมไทย. (กรุงเทพฯ : สถาบันวิถีทรรศน์, ๒๕๔๖), หน้า ๑๐๔.
[4] สมชาย ปรีชาศิลปกุล. อธรรมรัฐ. บทความ ในหนังสือ ธรรมาภิบาลกับคอรัปชั่นในสังคมไทย. (กรุงเทพฯ : สถาบันวิถีทรรศน์, ๒๕๔๖), หน้า ๑๓๓-๑๓๔.
[5] เรื่องเดียวกัน หน้า ๑๓๗-๑๓๘.
[6] สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.). ธรรมาภิบาลการมีส่วนร่วมของประชาชนและกระบวนการทางด้านสิ่งแวดล้อม. (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สาธาร, ๒๕๔๔), หน้า ๑๒.
[7]สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.). ธรรมาภิบาลการมีส่วนร่วมของประชาชนและกระบวนการทางด้านสิ่งแวดล้อม. (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สาธาร, ๒๕๔๔), หน้า ๑๒๔.
[8] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. การสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทย. (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์เดือนตุลา จำกัด, ๒๕๔๒), หน้า ๒๙-๓๔.
ความเห็น (2)
บทความของอาจารย์ทำให้ประเด็นต่างๆ ผูดขึ้นมาในหัวผม อาจจะไม่เกี่ยวกันก็ได้ หรืออาจจะเกี่ยวแบบปลายๆ ประเด็น ทั้งนี้ก็ไม่มีเจตนาจะแย้งอาจารย์นะครับ แค่มาคุยเสริมประเด็น
"การปกครองที่ดี" ขึ้นกับว่า นิยามว่า "ดี" คืออะไร ในทางสุดโต่งปลายหนึ่ง นักคิดตะวันตกบางสายบอกว่า ไม่ต้องมีการปกครองก็ยังได้
แนวคิดการปกครอง ขึ้นกับหลักนิยมทางปรัชญา ส่วนมากก็คงทางตะวันตก ซึ่งโดยพื้นฐานแล้ว ชาวพุทธไม่ได้เชื่อถือไปทุกแนวตรรกะ คำว่าดีตามปรัชญาฝรั่งคงไม่จำเป็นต้องดีในความรู้สึกลึกๆ ของคนไทยที่ส่วนมากคงถือปรัชญาพุทธ
คำว่า ธรรมรัฐ เห็นมักใช้ในบริบทแปลมาจากคำว่า good governance คงจะหมายความต่างจาก ธรรมสังคม ที่ดูเหมือนท่านพุทธทาสเสนอ (ถ้าจำไม่ผิด) แต่ชื่อไทยคล้ายๆ กัน ผมว่าน่ากลับไปดูว่าต่างกันอย่างไร (หนังสือผมอยู่ในกล่องที่แพ็คปีที่แล้วแยะมาก ยังไม่มีเวลาไปค้น)
นักรัฐศาสตร์เคยเชื่อกันฝังหัวมาหลายสิบปีว่า สังคมยุคปัจจุบันใหญ่และซับซ้อนเกินกว่าจะใช้ระบอบประชาธิปไตยโดยตรงเยี่ยงสมัยนครรัฐของกรีก แต่ผมเห็นว่า เทคโนโลยี IT ปัจจุบันนี้ ทำให้ระบอบประชาธิปไตยโดยตรงเป็นไปได้ ถ้าเป็นไปได้ และนักการเมืองยอมตัดอำนาจตัวเองไปใช้ระบอบนั้น ถามว่า ระบอบประชาธิปไตยโดยตรงถือว่าเป็นการปกครองที่ดีหรือไม่ ?
ขอต่ออีกนิด เผอิญเพิ่งไปเจอหนังสือเล่มนี้ครับ ของ พระพรหมคุณาภรณ์ ท้ายๆ เล่ม ท่านพูดถึง ประชาธิปไตย และ ธรรมธิปไตย เผื่อท่านผู้ใดยังไม่มีก็ไปดาวน์โหลดได้จากเว็บของ วัดญาณเวศสกวัน เป็น pdf