การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะกู้เงินได้ การกระทำของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำในการทำสัญญากู้เงินจึงเป็นการ กระทำเกินอำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลและไม่ผูกพันนิติบุคคลตามมาตรา ๗๗ และมาตรา ๘๒๓ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สัญญากู้เงินดังกล่าวจึงไม่ผูกพันองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำ แต่มีผลผูกพันเฉพาะตัวบุคคลซึ่งทำการแทนและผู้ค้ำประกันสัญญากู้เงินดังกล่าวเป็นการส่วนตัว นอกจากนี้ การที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำได้ทำสัญญาประนีประนอมยอมความกับธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีผลเป็นการยอมรับหนี้ตามสัญญากู้เงินนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) เห็นว่า สัญญาประนีประนอมยอมความดังกล่าวไม่ผูกพันองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำ เนื่องจากเป็นการทำสัญญายอมรับหนี้ของบุคคลอื่นมาเป็นหนี้ขององค์การบริหารส่วนตำบล จึงมีผลอย่างเดียวกับการกู้เงินขึ้นใหม่นั้นเอง การดำเนินการในขณะที่ยังไม่มีระเบียบของกระทรวงมหาดไทยจึงยังไม่อาจกระทำได้ การที่สัญญา กู้ยืมเงินกับธนาคารกรุงไทยในชั้นต้นและการทำสัญญาประนีประนอมยอมความในชั้น ศาลไม่มีผลผูกพันองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำแล้ว เมื่อมีการโอนงบประมาณ ทรัพย์สิน สิทธิ สิทธิเรียกร้อง หนี้ พนักงานส่วนตำบล และลูกจ้างขององค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำมาเป็นของเทศบาลตำบลน้ำก่ำตาม มาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฯ หนี้ตามสัญญากู้เงินและสัญญาประนีประนอมยอมความจึงไม่ถูกโอนไปเป็นของเทศบาลตำบลน้ำก่ำ เทศบาลตำบลน้ำก่ำจึงไม่อาจตราเทศบัญญัติงบประมาณเพื่อชดใช้หนี้ตามสัญญาดังกล่าวได้

ผมมีโอกาสได้อ่านบันทึกความเห็นการตอบข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ได้ตอบข้อหารือของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นซึ่งได้มีหนังสือ ที่ มท ๐๘๐๘.๓/๙๖๐๘ ลงวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่าเป็นประเด็นที่น่าสนใจจึงขอนำมาแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกันครับ

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ มีหนังสือ ที่ มท ๐๘๐๘.๓/๙๖๐๘ ลงวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า ด้วยจังหวัดนครพนมได้หารือแนวทางปฏิบัติขององค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำใน ขณะนั้นซึ่งได้กู้เงินจากธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) เมื่อปีงบประมาณ ๒๕๔๘ จำนวนต้นเงินกู้ ๑๔,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อดำเนินการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน แต่องค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำผิดนัดชำระหนี้เงินกู้ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) จึงได้ฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำและผู้ค้ำประกันต่อศาลจังหวัดนครพนม แต่ทั้งสองฝ่ายได้ตกลงทำสัญญาประนีประนอมยอมความและศาลจังหวัดนครพนมได้ พิพากษาตามยอมในวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๕๒  ทั้งนี้ ตามบันทึกข้อตกลงการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ กรณีหนี้ที่ศาลมีคำพิพากษาแล้ว จึงได้หารือเรื่องดังกล่าวว่าองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำซึ่งได้รับการยก ฐานะเป็นเทศบาลตำบลน้ำก่ำจะตั้งเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพื่อใช้หนี้เงิน กู้ยืมธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ได้หรือไม่ อย่างไร และมีแนวทางปฏิบัติเช่นใด

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีหนังสือตอบข้อหารือในเรื่องดังกล่าวให้จังหวัดนครพนมเพื่อแจ้งเทศบาลตำบลน้ำก่ำทราบแล้ว  อย่างไรก็ตาม จังหวัดนครพนมได้มีหนังสือหารือในประเด็นข้อกฎหมายเพิ่มเติมและเป็นความเห็นที่แตกต่างกัน สรุปได้ดังนี้

๑. กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๘๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ กำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบลอาจกู้เงินจากกระทรวง ทบวง กรม องค์การ หรือนิติบุคคลต่าง ๆ ได้ เมื่อได้รับอนุญาตจากสภาองค์การบริหารส่วนตำบล และการกู้เงินนั้นให้เป็นไปตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย แต่ปัจจุบันยังไม่มีระเบียบกระทรวงมหาดไทยกำหนดแนวทางในเรื่องดังกล่าว องค์การบริหารส่วนตำบลจึงไม่สามารถกู้เงินได้  อย่าง ไรก็ตาม เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำในขณะนั้นได้มีการทำสัญญากู้เงินจากธนาคาร กรุงไทย จำกัด (มหาชน) แล้ว การดำเนินการดังกล่าวย่อมเป็นสัญญาที่มีผลสมบูรณ์และผูกพันคู่สัญญา ซึ่งเทียบเคียงตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๒๗/๒๕๔๙ ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/๐๐๐๑ ลงวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ประกอบ กับข้อเท็จจริงปรากฏว่า ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ได้ฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำให้ชำระหนี้เงินกู้ดังกล่าวต่อศาล จังหวัดนครพนม แต่ทั้งสองฝ่ายได้ตกลงทำสัญญาประนีประนอมยอมความ และศาลจังหวัดนครพนมได้พิพากษาตามยอมให้มีการชำระหนี้ตามที่ตกลงกัน ซึ่งถือว่ามีผลผูกพันคู่ความตามมาตรา ๑๔๕ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง สำหรับประเด็นว่า เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำซึ่งได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลน้ำก่ำแล้วจะตั้งเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้เงินกู้ดังกล่าวได้หรือไม่ เพียงใด เห็นว่า มาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฯ กำหนดว่า บรรดางบประมาณ ทรัพย์สิน สิทธิ สิทธิเรียกร้อง หนี้ พนักงานส่วนตำบล และลูกจ้างขององค์การบริหารส่วนตำบล ให้โอนไปเป็นของเทศบาลที่จัดตั้งขึ้นนั้น  ดัง นั้น เมื่อหนี้เงินกู้มีผลผูกพันองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำก่ำ และได้โอนไปเป็นของเทศบาลตำบลน้ำก่ำตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าวข้างต้น เทศบาลตำบลน้ำก่ำจึงสามารถตั้งเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้เงิน กู้ดังกล่าวได้ โดยดำเนินการตามระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และกรณีการกู้เงินซึ่งเป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ผู้ว่าราชการจังหวัดย่อมมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบข้อเท็จจริง โดยสั่งการให้เทศบาลตำบลน้ำก่ำชี้แจงข้อเท็จจริงเพื่อหาผู้ที่จะต้องรับผิดชอบ หรืออาจแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินการในกรณีดังกล่าว และพิจารณาดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ต่อไป  ทั้งนี้ ตามมาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖

๒. จังหวัดนครพนมเห็นว่า ข้อเท็จจริงพิจารณาเป็นที่ยุติแล้วว่าการกู้เงินของเทศบาลตำบลน้ำก่ำเป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายกำหนดไว้ ถึงแม้สัญญาจะมีผลสมบูรณ์และ ผูกพันกับคู่สัญญา แต่เนื่องจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ที่กระทำการแทนเทศบาลตำบลน้ำก่ำนั้น เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยระเบียบและกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ จึงเป็นเหตุทำให้ทางราชการเสียหายที่ถูกธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) เรียกร้องให้ชดใช้หนี้ตามสัญญา สำหรับกรณีที่สำนักงานธุรกิจสกลนคร ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ได้แจ้งความประสงค์ให้เทศบาลตำบลน้ำก่ำลงนามในบันทึกข้อตกลงเกี่ยวกับจำนวน เงินและแนวทางปฏิบัติในการชำระหนี้ดังกล่าวนั้น เห็นว่า การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไปรับสภาพหนี้ที่เกิดจากการก่อหนี้ผูกพัน ไว้ได้นั้น หนี้นั้นจะต้องเป็นหนี้ที่เกิดโดยชอบตามกฎหมาย มีระเบียบและกฎหมายรองรับการชำระหนี้นั้นด้วย ซึ่งกรณีที่เทศบาลตำบลน้ำก่ำทำ สัญญากับสำนักงานธุรกิจสกลนคร ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) จะเป็นมูลเหตุแห่งหนี้ที่เกิดโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ นั้น กรณีดังกล่าวพิเคราะห์ได้ว่า หนี้ที่กระทำโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้กระทำตามอำนาจหน้าที่และชอบด้วย กฎหมาย หน่วยงานของรัฐย่อมเป็นผู้รับผิดชอบตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่หากหนี้ที่เกิดขึ้นเป็นการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้ปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบด้วยระเบียบกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้กระทำย่อมรับผิดเป็นการเฉพาะตัวตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ  ดัง นั้น จากกรณีที่เจ้าหน้าที่เป็นตัวแทนเทศบาลตำบลน้ำก่ำไปทำสัญญาแทนโดยไม่ชอบด้วย ระเบียบและกฎหมาย จึงเชื่อได้ว่าเมื่อไม่มีระเบียบและกฎหมายให้อำนาจหน้าที่กำหนดแนวทาง ปฏิบัติ หากได้มีการดำเนินการปฏิบัติดังกล่าวก็ย่อมมิใช่เป็นการกระทำในการปฏิบัติ หน้าที่ เจ้าหน้าที่ผู้กระทำการแทนเทศบาลตำบลน้ำก่ำจึงต้องรับผิดชอบในการกระทำเป็น การเฉพาะตัวตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ บ

 

.............

และโปรดอ่านการตอบข้อหารือตามเอกสารแนบครับ

http://cdn.gotoknow.org/assets/media/files/000/781/744/original_krisdika1-2555.pdf?1326333213