หลังจากที่ได้มีการประกาศเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่การศึกษาเดิม ๑๘๕ เขต เป็นเขตพื้นที่ประถมศึกษา ๑๘๓ เขต และจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาขึ้นใหม่ ๔๒ เขต เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ แล้ว เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานก็ได้มีคำสั่งให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ๑๘๓ คนที่ดำรงตำแหน่งในเขตพื้นที่การศึกษาเดิมปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา ตั้งแต่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ (คำสั่ง ๑๔๙/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๕๓) และแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา จำนวน ๔๒ คน เป็นผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเดิม ๑ คน และเป็นผู้อำนวยการสถานศึกษา ๔๑ คน ตั้งแต่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ (คำสั่ง ๑๑๕๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๕๓)
เจตนารมณ์ของการแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาก็เพื่อให้เดินงานของเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาไปพลางก่อน จนกว่าจะกำหนดกรอบอัตรากำลัง บรรจุและแต่งตั้งตำแหน่งต่าง ๆ ในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษา ให้เสร็จเรียบร้อย หลังจากนั้นก็คงมีการแต่งตั้งข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ได้แก่ ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา รองผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ศึกษานิเทศก์ และบุคลากรทางการศึกษาอื่นตามมาตรา ๓๘ ค. (๒)
การแต่งตั้งให้มีผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษา เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานอาศัยอำนาจการแต่งตั้งตามมาตรา ๑๐ และมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.๒๕๔๖ โดยมาตรา ๑๐ กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นกรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โดยให้มีหัวหน้าส่วนราชการขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ส่วนมาตรา ๓๐ ว่าด้วยการให้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาหรือในสถานศึกษาที่อยู่ในสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาด้วย
เมื่อวิเคราะห์ข้อกฎหมายประกอบเหตุผลความจำเป็นแล้ว การแต่งตั้งให้มีผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษานั้น เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมีอำนาจกระทำได้ แต่ก็มีประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปว่าผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษาจะใช้อำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายได้หรือไม่ โดยเฉพาะอำนาจหน้าที่บังคับบัญชาข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา
เมื่อเทียบเคียงกับการแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเมื่อวันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๔๖ การแต่งตั้งในครั้งนั้นใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๗๕ โดยนอกจากกฎหมายจะกำหนดอำนาจว่าให้ใครแต่งตั้งแล้ว ยังระบุให้ผู้ได้รับการแต่งตั้งให้ผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาตามมาตรา ๓๗ ไปจนกว่าจะมีการแต่งตั้งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา
แต่การแต่งตั้งครั้งนี้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานใช้อำนาจตามบทบัญญัติมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ ที่กำหนดให้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาหรือในสถานศึกษาที่อยู่ในสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาด้วย มาออกคำสั่งแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่ จึงต้องพิจารณาต่อไปว่าการที่ผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจบังคับบัญชาสั่งให้มีผู้ปฏิบัติหน้าที่แล้วผู้ปฏิบัติหน้าที่จะพลันมีอำนาจหน้าที่บังคับบัญชาขึ้นมาโดยอัตโนมัติหรือไม่ โดยเฉพาะอำนาจหน้าที่บังคับบัญชาข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษาซึ่งสังกัดอยู่กับเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษา
กรณีนี้คงต้องตรวจสอบข้อกฎหมายจาก ๒ แหล่ง คือจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๓๗ ที่กำหนดให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา มีผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาให้เป็นไปตามนโยบาย แนวทาง และแผนการปฏิบัติราชการของกระทรวงศึกษาธิการ กับพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๒๔ ที่กำหนดให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้บริหารราชการในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและเป็นผู้บังคับบัญชาของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษา และมีอำนาจหน้าที่บริหารงานบุคคลตามที่กฎหมายกำหนด
ในกรณีที่นอกเหนือจากนี้ การกำหนดอำนาจการบังคับบัญชาข้าราชการ กฎหมายบริหารงานบุคคลจะเขียนไว้ว่ากรณีจะให้ข้าราชการใดบังคับบัญชาข้าราชการใดให้เป็นไปตามที่ผู้มีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้งมอบหมายเป็นหนังสือ ซึ่งเคยปรากฏอยู่ในมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครู พ.ศ.๒๕๒๓ สำหรับข้าราชการพลเรือนปรากฏอยู่ในมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.๒๕๕๑ แต่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ มิได้กำหนดหลักการนี้ไว้ ดังนั้น สถานภาพการเป็นผู้บังคับบัญชาและการมีอำนาจหน้าที่จึงเป็นไปตามที่มาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ กำหนดไว้เท่านั้น เมื่อไม่มีกฎหมายกำหนดให้แต่งตั้งข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาผู้ใดเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา การมีอำนาจบังคับบัญชาจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อมีการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาเสียก่อน
การจะแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งใดจะต้องมีการกำหนดตำแหน่งขึ้นก่อน ในเวลานี้อาจยังไม่มีตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษาอยู่ในสารบบมาตรฐานตำแหน่งที่ ก.ค.ศ.กำหนดตามมาตรา ๔๒ (ซึ่งมีเฉพาะตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามิใช่ตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษา) เมื่อมีมาตรฐานตำแหน่งแล้วจึงกำหนดตำแหน่งตามมาตรา ๔๑ จากนั้นคงเข้าสู่กระบวนการแต่งตั้งด้วยการคัดเลือกตามมาตรา ๕๓ วรรคสองและวรรคสาม หรือเปลี่ยนตำแหน่ง ย้าย หรือโอนตามมาตรา ๕๗ หรือโอนพนักงานส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นหรือข้าราชการอื่นที่มิใช่ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาตามมาตรา ๕๘ กระบวนการต่าง ๆ หากจะพิจารณาดำเนินการอย่างรอบคอบแล้วอาจต้องใช้เวลานาน ๓ เดือน ๖ เดือน
ความเป็นผู้บังคับบัญชามีความสำคัญเพราะมีอำนาจตามกฎหมายในการดำเนินกระบวนการบริหารงานบุคคลข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน เช่น ตามมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.๒๕๔๓ ให้ผู้บังคับบัญชามีหน้าที่ประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา โดยยึดหลักการปฏิบัติตนที่เหมาะสมกับการเป็นข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาและปฏิบัติราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเกิดประสิทธิผลมีผลงานเป็นที่ประจักษ์ ถือว่าผู้นั้นมีความชอบสมควรได้รับบำเหน็จความชอบ ซึ่งอาจเป็นบันทึกคำชมเชย รางวัล เครื่องเชิดชูเกียรติ หรือการเลื่อนขั้นเงินเดือน หรือการบริหารงานบุคคลในเรื่องอื่น กรณีนี้นำไปสู่การเลื่อนขั้นเงินเดือนและการเลื่อนเงินเดือนในรอบ ๖ เดือนที่จะดำเนินการในวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ หากผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาไม่มีอำนาจบังคับบัญชาการดำเนินการก็จะชะงักลง
กลไกที่อาจนำมาใช้ได้ในขณะที่ยังไม่สามารถแต่งตั้งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษาได้ก็คือกลไกการรักษาราชการแทน ทั้งนี้เพราะมีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.๒๕๔๖ มาตรา ๕๓ ที่กำหนดให้ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษา หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษารักษาราชการแทน ถ้ามีรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาหลายคน ให้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานแต่งตั้งรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาคนใดคนหนึ่งรักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษา หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานแต่งตั้งข้าราชการในเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งดำรงตำแหน่งเทียบเท่ารองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาหรือดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้อำนวยการสถานศึกษาหรือตำแหน่งเทียบเท่าขึ้นไปคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้ หรือตามมาตรา๕๖ การเป็นผู้รักษาราชการแทนตามพระราชบัญญัตินี้ไม่กระทบกระเทือนอำนาจของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวง หรือผู้ดำรงตำแหน่งเทียบเท่าปลัดกระทรวง เลขาธิการหรือผู้ดำรงตำแหน่งเทียบเท่าเลขาธิการ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาที่จะแต่งตั้งข้าราชการอื่น เป็นผู้รักษาราชการแทนตามอำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ตามกฎหมาย และมาตรา ๕๕ ได้กำหนดให้ผู้รักษาราชการแทนตามความในพระราชบัญญัตินี้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับผู้ซึ่งตนแทน และในกรณีที่มีกฎหมายอื่นแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งใดเป็นกรรมการหรือให้มีอำนาจหน้าที่อย่างใดให้ผู้รักษาราชการแทนมีอำนาจหน้าที่เป็นกรรมการหรือมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับผู้ดำรงตำแหน่งนั้นในการรักษาราชการแทนด้วย ดังนั้น เมื่อมีการกำหนดตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษาขึ้นแล้ว เขตใดที่สามารถแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งจริงได้ก็แต่งตั้งไป แต่ถ้าเขตใดยังไม่สามารถแต่งตั้งได้ก็ให้แต่งตั้งผู้รักษาราชการแทน โดยผู้รักษาราชการแทนผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาจะมีอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการตามกฎหมายและสามารถดำเนินงานไปได้ทุกประการจนกว่าจะมีการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งจริง
อนึ่ง กรณีของผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษานั้นต้องใช้กลไกการรักษาราชการแทนเท่านั้น จะใช้กลไกการรักษาการในตำแหน่งตามมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ ไม่ได้เพราะในกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดว่าให้มาตรานี้มีผลก็ต่อเมื่อไม่เป็นกรณีที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้น
วิพล นาคพันธ์
๒๘ กันยายน ๒๕๕๓
อ่านข่าวสารทั้งหมดของวิพล นาคพันธ์ ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/toc
