ลักษณะของรูปแบบของแผน

ลักษณะและรูปแบบของแผน 

ความมุ่งหมาย

        ความมุ่งหมาย(purpose) คือ ความมุ่งมาตรปรารถนาที่จะให้เป็น  ซึ่งมักจะมีลักษณะเป็นปรัชญาและอุดมการณ์อันมีขอบเขตครอบคลุมกว้างกว่าวัตถุประสงค์ และไม่แสดงถึงแนวทางที่จะนำไปสู่วิธีการปฏิบัติ

วัตถุประสงค์

        วัตถุประสงค์ (objective)  คือความปรารถนาในอนาคตที่กำหนดขึ้นและเป็นแนวทางนำไปสู่วิธีปฏิบัติและวิธีดำเนินงานเพื่อให้เกิดผลตามความมุ่งหมาย  ลักษณะอีกประการหนึ่งของวัตถุประสงค์ก็คือความแน่ชัด  เข้าใจง่าย  ไม่กำกวม  และถ้าเป็นไปได้จะระบุให้แน่ชัดที่สามารถวัดได้ก็จะเป็นประโยชน์มาก

        วัตถุประสงค์เป็นพื้นฐานของการกระจายอำนาจ  การกระจายอำนาจ(decentralization)ในที่นี้หมายความรวมถึงการมอบอำนาจการวินิจฉัยสั่งการให้แก่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาในระดับต่างๆด้วย  ดังนั้นการกำหนดให้บุคคลทำงานจะต้องชี้แจงให้แต่ละคนรู้ความมุ่งหมายของงานพร้อมกันไปกับอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบด้วย  เมื่อผู้ปฏิบัติทราบวัตถุประสงค์ดีแล้ว  เขาจะสามารถทำงานในส่วนของเขาได้อย่างเป็นผล  มีปัญหาอะไรก็อาจยึดวัตถุประสงค์เป็นหลักในการพิจารณาแก้ไข

        วัตถุประสงค์อาจมีประโยชน์อีกอย่างคือก่อให้เกิดมาตรฐานเพื่อการควบคุมงานการทำงานทุกอย่างจะต้องมีการควบและการควบคุมทุกแบบมักจะมาตรฐานเพื่อวัดผลของการกระทำนั้น 

        วัตถุประสงค์ที่มีลักษณะดังกล่าวจะนำไปสู่การกำหนดนโยบาย(policy)แนวปฏิบัติงานหรือพิธีการ(procedure)  และมาตรฐาน (standard) อย่างถูกต้องเหมาะสม  แนวปฏิบัติซึ่งระบุถึงคุณค่าหรือประโยชน์อันพึงจะได้รับการปฏิบัติ  นโยบายที่ดีดังนี้

1.ควรสะท้อนให้เห็นวัตถุประสงค์และแผนงาน  นโยบายที่ดีจะต้องขยายความเข้าใจของแผนงานและวัตถุประสงค์  สนับสนุนวัตถุประสงค์และแผนงานอย่างมีเหตุผลให้เป็นที่ยอมรับโดยผู้ปฏิบัติ

2.ควรจะสอดคล้องกัน  นโยบายของแต่ละสาขาของงานควรจะมีการสอดคล้องสนับสนุนซึ่งกันและกัน 

3.ควรจะมีความยืดหยุ่นพอสมควร  นโยบายควรมีลักษณะที่ยึดหยุ่นหรือปรับให้เข้ากับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงได้

4.นโยบายควรจะแยกออกจากแนวปฏิบัติ  นโยบายเป็นแนวทางในการกำหนดแนวปฏิบัติ

5.ควรจะเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร เพื่อให้ผู้มีหน้าที่ปฏิบัติได้ทราบ

6.ควรมีการตรวจสอบนโยบายอยู่เสมอ  ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้มีผิดหรือตีความนโยบายผิดพลาด

แนวปฏิบัติ

        แนวปฏิบัติงาน  ระเบียบหรือคำสั่งตามเหตุผลที่กำหนดไว้ในการทำงาน  เพื่อให้ผู้ดำเนินงานสามารถปฏิบัติงานได้อย่างถูกต้องเรียบร้อย  รวดเร็ว  และมีประสิทธิภาพ  “แนวปฏิบัติ  หรือพิธีการ ” (procedure) ดังนั้นแนวปฏิบัติจึงเป็นสิ่งที่ชี้ให้ทราบว่า  จะทำอย่างไร  ใช้กระบวนการอะไรรวมทั้งความรู้ทั่วๆไป ในเรื่องงานนั้น  โดยปกติทักจะเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร

        แนวปฏิบัติเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้การทำงานสำเร็จลุล่วงไปตามวิธีที่ต้องการ  แต่ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาได้เหมือนกันเมื่อสภาพการณ์ต่าง ๆเปลี่ยนแปลงไป

1.นักบริหารหรือผู้มีหน้าที่ในการกำหนดแนวปฏิบัติควรจะพยายามจำกัดให้น้อยที่สุดเท่าที่จะทำ

2.เนื่องจากแนวปฏิบัติเป็นแผนบริหารประเภทหนึ่ง  จึงจำเป็นต้องกำหนดขึ้นเพื่อให้เป็นแนวปฏิบัติที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์  นโยบาย  และเป้าหมายขององค์การหรือหน่วยงานอย่างมีผลและมีประสิทธิภาพด้วย

3.การกำหนดแนวปฏิบัติควรจะได้มีการวิเคราะห์ให้รอบคอบว่าจะไม่ก่อให้เกิดปัญหาการทำงานซ้ำกัน  ยิ่งไปกว่านั้นจะต้องให้ลักษณะเชื่อมโยง  สอดคล้องและสนับสนุนซึ่งกันและกันด้วย

4.จะต้องยอมรับว่าแนวปฏิบัติเป็นระบบงาน  ดังนั้นการกำหนดแนวปฏิบัติงานจึงต้องกระทำโดยพิจารณาถึงลักษณะของงานที่เกี่ยวข้องกันเป็นสำคัญ

5.ควรประมาณค่าใช้จ่ายด้วย  ในการวิเคราะห์แนวปฏิบัติจะต้องพิจารณาถึงราคาทุนในการนำเอาแนวปฏิบัตินั้นปะปฏิบัติด้วย

6.เป็นที่ทราบแล้วว่าแนวปฏิบัติจะมีประโยชน์ก็ต่อเมื่อนำไปปฏิบัติ  และการจะปฏิบัติให้ได้ผลการถูกต้องมักจะกระทำกันตามขั้น  3 ดังนี้คือ

        ก.ผู้ปฏิบัติจะต้องศึกษาแนวปฏิบัติให้เข้าใจอย่างถูกต้อง

        ข.ควรมีการชี้แจงให้ผู้ปฏิบัติทราบว่าจะทำอย่างไร

        ค.ควรจะต้องมีหลักฐานที่แสดงได้ว่าผู้ปฏิบัติเข้าใจแนวปฏิบัตินั้น ๆ อาจมีการตรวจสอบเป็นระยะเพื่อดูผลงานปัญหาหรืออุปสรรคในการใช้แนวปฏิบัติ  เพื่อปรับปรุงแก้ไขต่อไป

        แนวปฏิบัติทางการบริหารอาจแบ่งเป็นแบบได้หลายงาน เช่น เป็นลายลักษณ์อักษร และไม่เป็นลายลักษณ์อักษร  หรือกำหนดขึ้นโดยหน่วยงานกลาง  และกำหนดขึ้นโดยหน่วยงานย่อยซึ่งใช้ร่วมกันหรือใช้เฉพาะแห่ง แต่แนวปฏิบัติก็คงมีจุดมุ่งหมายเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปฏิบัติงานขององค์การที่มีระบบเช่นเดียวกันหรือเพื่อให้การดำเนินงานบรรลุจุดประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งโดยเฉพาะ  ดังนั้นจึงสามารถแบ่งแนวปฏิบัติออกได้เป็น  2  แบบคือ

1.แนวปฏิบัติแห่งสถาบัน  ได้แก่ ระเบียบปฏิบัติที่ออกโดยส่วนกลางและสามารถใช้  ได้กับหน่วยงานทั้งหมดอันมีลักษณะเหมือนกันเป็นส่วนใหญ่ เช่น ระบบปฏิบัติเกี่ยวกับการส่งจดหมายและการติดต่อ  การประชุมอภิปราย  การเดินทาง  การรายงานผลงาน  การออกคำสั่ง  ประกาศ  การเก็บเอกสาร  การจัดซื้อพัสดุ  การทำงบประมาณ  และการบริหารงานบุคคล เป็นต้น

2.แนวปฏิบัติของการทำงาน  ได้แก่ระเบียบปฏิบัติที่กำหนดขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งของหน่วยงานหนึ่ง  ซึ่งแบ่งได้เป็น  2 ลักษณะ คือ  กำหนดขึ้นเพื่อใช้กับทุกคน  และใช้กับคนบางประเภท  สำหรับแนวปฏิบัติตามลักษณะแรก  หมายถึงกฎข้อบังคับทั้งหลายที่ออกมาเพื่อใช้กับคนทั่วไปทุกคนโดยเหมือนและเท่าเทียมกัน  สำหรับแนวปฏิบัติที่ใช้กับบุคคลบางประเภทนั้นมีลักษณะคล้ายๆ   ข้อยกเว้นแต่ก็มิได้เป็นเช่นนี้เสมอไป  เช่น  ระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการจับกุมสอบสวนบุคคลที่เป็นพระภิกษุ หรือ ทหารเป็นต้น

ศิลปะในการกำหนดแนวปฏิบัติ

        ผู้มีหน้าที่กำหนดแนวปฏิบัติขึ้นใหม่ไม่ว่าในเรื่องและในสถานการณ์อย่างไรเริ่มแรกทีเดียวจะต้องตั้งคำทั้ง  6  ข้อนี้ก่อน  คืออะไร  ทำไม  ใคร  อย่างไร  เมื่อไหร่  และที่ไหน คำถามที่แน่ชัดก็คือการดำเนินการดังกล่าวค่อนข้างจะต้องอาศัยจินตนาการมากพอสมควร  นอกจากการตั้งคำถามข้างบนนี้แล้ว  ผู้กำหนดแนวปฏิบัติควรต้องคำนึงถึงถึงปัจจัยและสิ่งแวดล้อมอื่นๆ อีกมาก  กล่าวคือ ตัวบทกฎหมาย ระเบียบปฏิบัติ และหลักที่มีอยู่เดิม  รวมทั้งการตีความตามกฏหมายและระเบียบปฏิบัตินั้นๆด้วย ทั้งนี้เพื่อป้องปันการขัดแย้ง ที่เกิดขึ้นระหว่างแนวปฏิบัติที่จะกำหนดขึ้นกับกฏหมายและระเบียบปฏิบัตินั้น ๆ ด้วย ทั้งนี้เพื่อป้องกันการขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นระหว่างแนวปฏิบัติยังต้องพิจารณาต่อไปอีกแนวปฏิบัติ  ในเรื่องหรือการกระทำอย่างเดียวกันขององค์การอื่น ๆ เขาทำไว้อย่างไรหรือปัญหาอะไรบ้าง มีวิธีการที่จะแก้ปัญหาอย่างไรหรือไม่เพื่อให้การปฏิบัติงานมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

นอกจากนี้แล้วความรู้  ประสบการณ์  และข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเรื่องที่จะกำหนดแนวปฏิบัติเป็นสิ่งที่จำเป็นไม่น้อย  แนวปฏิบัติงานส่วนใหญ่ควรเขียนเป็นลายลักษณ์อักษร

มาตรฐาน

        มาตรฐาน  แผน  และจุดมุ่งหมาย  เป็นคำที่มีแนวคิดใกล้เคียงกันมากหากแผนแสดงออกในรูปของผลงานที่จะทำให้สำเร็จ  แนวความคิดนี้จะใกล้เคียงกับจุดมุ่งหมาย  มาตรฐานก็มีความใกล้เคียงกับทั้งแผนและจุดมุ่งหมาย  เพราะมาตรฐานก็คือ  เครื่องประกอบการพิจารณา  เพื่อใช้กำหนดว่ามีการปฏิบัติตามแผนที่วางไว้อย่างไรหรือไม่ มาตรฐานจึงเปรียบเหมือนวิธีการ  ของการเปรียบเทียบการกระทำกับสิ่งเดียวกันที่คาดหมายหรือความคาดหวังที่กำหนด

        ในบางส่วน จุดมุ่งหมายของแผนอาจพิจารณาให้เป็นมาตรฐานได้  กล่าวคือผลของแผนจะสามารถวัดได้โดยอาศัยจุดมุ่งหมายของงแผน  ฉะนั้นจุดมุ่งหมายจึงกลายเป็นเครื่องประกอบการพิจารณาในการเปรียบเทียบ  แต่ก็มิได้หมายความว่าจุดมุ่งหมายจะเป็นมาตรฐานทุกกรณีไป  จุดมุ่งหมายก็มักจะกลายเป็นเครื่องประกอบการพิจารณาวัดผล

รูปแบบของแผน

        แผนงานที่เป็นทางการควรมีลักษณะหรือฟอร์มดังต่อไปนี้

        1.ชื่อของแผน

        2.ชื่อผู้ควบคุม  ผู้อนุมัติ  และผู้เตรียมแผน

        3.ความมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ของแผน

        4.ปัญหาต่างๆ

        5.วิถีของการกระทำเป็นชุด

        6.ผลที่คาดว่าจะได้รับ

        7.ทรัพยากรที่ต้องใช้

        8.เหตุผลและหลักฐานสนับสนุนแผน

        9.วันเสนอ  อนุมัติ  ปฏิบัติงาน  และวันสิ้นสุดของแผน

ระดับของแผนงาน

        การบริหารงาน  การวางแผนควรจะเป็นงานอันดับแรกที่จะต้องจัดทำ  ดังนั้นการวางแผนจึงมีหลายระดับ  ตั้งแต่ระดับสูงสุดลงมาถึงแผนของแต่ละบุคคล  ซึ่งอาจแบ่งแผนได้ดังนี้

        แผนงานระดับโลก

        แผนงานระดับระหว่างประเทศ

        แผนงานระดับชาติ

        แผนงานระดับกระทรวง

        แผนงานในระดับมลรัฐ

        แผนงานระดับรัฐบาลท้องถิ่น

        แผนงานขององค์การธุรกิจเอกชน

        แผนงานสุดท้ายคือ แผนงานของแต่ละบุคคล

ประเภทของแผน  นักวิชาการบริหารจึงได้พยายามแบ่งประเภทของแผนเป็นกลุ่มใหญ่ ๆ 3 กลุ่มด้วยกัน คือ

1.แบ่งโดยอาศัยชื่อและวัตถุประสงค์ของแผนเป็นหลัก

        จุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์  คือ แผนที่แสดงออกในรูปของผลงานที่จะต้องกระทำให้สำเร็จ จุดมุ่งหมายในที่นี้คลุมถึงจุดสุดท้ายของการวางแผนและทิศทางของหน้าที่ด้านบริหาร

2.แบ่งโดยอาศัยการกระทำเป็นหลัก  ซึ่งมี  ๒  ประเภทคือ

        ก  แผนเพื่อการกระทำซ้ำไป  หรือเรียกอีกว่า แผนถาวร แผนในรูปนี้จะรวมนโยบาย  วิธีการ  และแนวปฏิบัติ  เข้าไว้ด้วยรวมถึงสถานการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นบ่อยในองค์การ

           นโยบายเป็นแผนถาวรที่กว้างที่สุด  และเป็นแนวปฏิบัติไปสู่พฤติกรรมองค์การทั้งเป็นแผนทั่ว ๆ ไป ของการกระทำ ซึ่งนำสมาชิกองค์การไปสู่ทิศทางของการปฏิบัติงานที่ต้องการ

        วิธีการปฏิบัติงานเป็นเช่นเดียวกับนโยบาย  แต่มีลักษณะทั่วไปน้อยกว่า  แผนถาวรนี้เหมาะสมกับกิจกรรมที่ต้องการทำซ้ำกันในองค์การทุกขนาดไม่ว่าของเอกชนหรือรัฐบาล

        ข  แผนเพื่อแก้ปัญหาเกิดขึ้นไมซ้ำกัน  ได้แก่แผนซึ่งกำหนดแนวการกระทำเพื่อใช้ในสถานการณ์หนึ่งโดยเฉพาะ

3.แบ่งโดยอาศัยเวลาเป็นหลัก แบ่งได้  3  ระดับ

        1.แผนระยะยาว ควรมีระยะเวลาดำเนินงาน  5 ปีขึ้นไป

        2.แผนระยะปานกลาง  มีระยะเวลาดำเนินงาน  2 ถึง 5 ปี

        3.แผนระยะสั้น  มีระยะเวลาดำเนินการ 2 ปีลงไป

 

การวางแผนบริหาร

        คือ การวางแผนทางด้านการปฏิบัติงานให้การบริหารงานได้ผลและมีประสิทธิภาพ

การวางแผนโครงการต่อโครงการ

        การวางแผนพัฒนาประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจแบบผสมมักเริ่มต้นด้วยการวางแผนย่อยหรือโครงการต่าง ๆขึ้น  แต่ละโครงการมักไม่ค่อยประสานสอดคล้องกันมากนักและมิได้สอดคล้องกับแนวความคิดของแผนในระดับชาติ โครงการต่าง ๆจะถูกมาเรียงกันเพื่อผลทางงบประมาณ

การวางแผนการลงทุนของรัฐ  ถ้ามีการเตรียมกันอย่างดีจะเริ่มกันด้วย

๑.การประมาณทรัพยากรการลงทุนของรัฐที่มีอยู่ทั้งหมด

๒.แบ่งทรัพยากรจากข้อ ๑  ทั้งภายในและภายนอกประเทศโดยแบ่งออกเป็นกลุ่มการลงทุน

การวางแผนรวม  เป็นการวางแผนการพัฒนาที่ก้าวหน้าที่สุด  เพราะเป็นการวางแผนที่ครอบคลุมอย่างกว้างขวาง  และคำนึงถึงสภาพทางเศรษฐกิจของสังคม 

 

จากหนังสือ  หลักและเทคนิคการวางแผน

เรียบเรียง  อนันต์  เกตุวงศ์

คณะรัฐศาสตร์  มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์  พ.ศ.2523