งานวิจัยเรื่องการปรากฏตัวของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในสังคมไทย : วิจัยเพื่อสร้างและรักษาความมั่นคงของมนุษย์บนแผ่นดินโลก

บทความเพื่อประกอบการอภิปรายเรื่อง “ผลงานวิจัยในประเด็นท้าทายความมั่นคงของมนุษย์” ภายใต้โครงการประชุมทางวิชาการ ประจำปี ๒๕๕๓ จัดโดยกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์, เมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๕๓, ณ โรงแรมมิราเคิลแกรนด์ กทม.

(๑) บทนำ

สำนักมาตรฐานการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สำนักงานปลัดกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในฐานะเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการศึกษาวิจัยและพัฒนางานวิชาการขององค์กร ได้ทาบทามให้ผู้เขียนร่วมเสนองานวิจัยของผู้เขียนในงานเสวนาที่จัดขึ้น เนื่องจากคณะผู้จัดตระหนักว่า งานวิจัยของผู้เขียนในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายของมนุษย์จัดเป็นเรื่องของความท้าทายต่อสังคมไทยในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งเป็นเป้าหมายของการประชุมวิชาการประจำปีนี้

(๒) ระยะเวลาของการทำงานวิจัย

โครงการวิจัยนี้ได้รับการอนุมัติตามมติที่ประชุมคณะกรรมการวิจัยและบริการทางวิชาการ ครั้งที่ ๙/๒๕๔๕ เมื่อวันศุกร์ที่ ๒๐ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๔๕ และก็ยังดำเนินการวิจัยอยู่จนถึงปัจจุบัน รวมเป็นเวลาเกือบ ๘ ปีมาแล้ว

(๓) คนทำงานวิจัย

คนงานประกอบด้วย (๑) ผู้เขียน (๒) ลูกศิษย์ที่มาทำงานวิชาการด้านการจัดการประชากรกับผู้เขียน (๓) คนไร้รัฐไร้สัญชาติที่เป็นเจ้าของปัญหา ซึ่งในวันนี้ พวกเขาหลายคนหลุดพ้นจากปัญหาไปแล้ว แต่ก็ยังร่วมงานกันต่อไป (๔) ภาคเอกชนที่เข้ามาร่วมงานในลักษณะต่างๆ (๕) ภาคราชการที่เข้ามาร่วมงานในลักษณะต่างๆ (๖) ภาคองค์กรอิสระที่เข้ามาร่วมงานในลักษณะต่างๆ

(๔) วิธีวิทยาที่ใช้ในการวิจัย

งานวิจัยของผู้เขียนเป็นงานวิจัยด้านนิติศาสตร์ ซึ่งมีลักษณะเด่น ก็คือ เป็นงานวิจัยเพื่อพัฒนา (Research for Development) หรือเป็นงานพัฒนาเพื่อวิจัย (Development for Research) งานวิจัยจึงมีลักษณะของการทำงานกับเรื่องจริง และนำไปสู่การให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนทางกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน ซึ่งมีความหมายให้ชัดเจน ก็คือ การแก้ไขปัญหาไม่เกิดเพียงแก่มนุษย์คนหนึ่งซึ่งประสบปัญหาความไม่มั่นคงของมนุษย์ แต่ควรจะต้องแก้ไขปัญหาให้แก่มนุษย์คนอื่นๆ ที่ประสบปัญหาในลักษณะเดียวกัน

งานในลักษณะนี้ถูกเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “งานวิศวกรรมทางสังคม” ซึ่งมีความหมายว่า นิติศาสตร์ ก็คือ วิศวกรรมศาสตร์ทางสังคมนั่นเอง

เราเชื่อในการใช้เรื่องจริงในสังคมเพื่อการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ปัญหา เจ้าของปัญหาและนักวิจัยต่างก็ร่วมกันศึกษาปัญหาที่ประสงค์จะแก้ไข เป้าหมายของการทำงานในขั้นตอนนี้ ก็คือ การแสวงหาความรู้ด้านข้อเท็จจริงเพื่อทราบถึง “สาเหตุและอาการของปัญหา” ทั้งนี้ เพื่อที่การจัดการปัญหาจะได้เป็นไปในทุกจุดที่เกิดปัญหา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เป็นการแก้ไขปัญหาที่สาเหตุ และรอบด้าน มีเรื่องที่ต้องตระหนักอย่างละเลยไม่ได้ ก็คือ ทุกองค์ความรู้ที่เจ้าของปัญหาและนักวิจัยได้เรียนรู้ สังคมโดยรวมจะต้องได้เรียนรู้ด้วย ทั้งนี้ เพราะการรับรู้ของสังคม (social awareness) ก็คือ การสร้างแรงกดดันของสังคม (Social Pressure) ในการสร้างความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice)

(๕)  กระบวนการวิจัย

ตามที่ได้เสนอในโครงการวิจัยฯ ผู้วิจัยเสนอที่จะดำเนินการทั้งหมด ๔ ขั้นตอน กล่าวคือ (๑.) งานติดต่อประสานงานกับฝ่ายที่เกี่ยวข้องนักวิชาการ เจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรพัฒนาเอกชนและองค์การระหว่างประเทศที่ยอมรับเข้าร่วมกิจกรรมการวิจัย ซึ่งนำไปสู่ “องค์ความรู้เพื่อก่อตั้งและพัฒนาประชาคมวิจัยเพื่อการพัฒนา” (๒.) งานสำรวจชุมชนในประเทศไทยที่มีคนไร้สัญชาติและคนไร้รัฐ อันนำไปสู่ “องค์ความรู้ด้านข้อเท็จจริงเกี่ยวกับปัญหา” (๓.) งานสำรวจกฎหมาย แนวนโยบาย และวิธีปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้อง อันนำไปสู่ “องค์ความรู้ด้านการจัดการปัญหา” และ (๔.) งานเสนอองค์ความรู้ทั้งหมดต่อเจ้าของปัญหา คนทำงานเพื่อเจ้าของปัญหา และสาธารณะชน

(๖)  ข้อค้นพบของการวิจัย

ผู้เขียนมีความเห็นด้วยอย่างยิ่งที่ว่า งานวิจัยเกี่ยวกับปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติของผู้เขียนเป็นงานที่สร้างและรักษาความมั่นคงของมนุษย์ แต่ในเรื่องความท้าทายใหม่นั้น ก็อาจต้องขยายความว่า ในบางประเด็นเท่านั้นที่เป็นความท้าทายใหม่ แต่ประเด็นส่วนใหญ่นั้นเป็นความท้าทายเก่าตั้งแต่ปลายสมัยรัชกาลที่ ๕ และเป็นความงดงามของภูมิปัญญาทางปกครองของรัฐไทยต่อประชากรที่มีความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ภาษา และวัฒนธรรม

ความท้าทายใหม่ที่เกิดขึ้นในช่วง ๗ ปีหลังของประเทศไทยในเรื่องความมั่นคงของมนุษย์ ก็คือ การที่รัฐไทยสามารถพิสูจน์ศักยภาพของกฎหมายไทยว่าด้วยสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายในการจัดการปัญหาความไร้สถานะตามกฎหมายของมนุษย์ที่มีลมหายใจบนแผ่นดินไทย ไม่ว่ามนุษย์ผู้นั้นจะเกิดในหรือนอกประเทศไทย ความสำเร็จนี้มิได้เกิดขึ้นอย่างง่ายดาย

ขอให้ตระหนักว่า รัฐไทยเผชิญปัญหามากมายที่เป็นอุปสรรคในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายของมนุษย์ที่ปรากฏตัวในประเทศไทย แต่อย่างไรก็ตาม ในหลายช่วงเวลา เราพบว่า รัฐไทยเกือบจะพ่ายแพ้และตกเป็นผู้ละเมิดหลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย อันเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน อุปสรรคดังกล่าว ก็คือ (๑) การขาดองค์ความรู้ในการจัดการประชากรของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ตั้งแต่เจ้าของปัญหา รวมตลอดจนภาคประชาชนและภาคราชการที่สนับสนุนเจ้าของปัญหา (๒) อคติต่อปัญหาของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และ (๓) การทุจริตที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการจัดการปัญหาโดยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอุปสรรคดังกล่าวเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นในทุกเรื่องของการพัฒนาประเทศ และเป็นข้อจำกัดของมนุษย์ในทุกประเทศ แต่อย่างไรก็ดี รัฐไทยก็ก้าวข้ามบางอุปสรรคได้แล้วในบางสถานการณ์ แต่ในอีกหลายสถานการณ์ รัฐไทยก็ยังไม่อาจหลุดพ้นจากอุปสรรคที่รัดตึงมิให้ขยับตัวทำหน้าที่ที่มีอยู่ตามกฎหมายระหว่างประเทศทั้งที่เป็นลายลักษณ์อักษรและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร

 ๖.๑.ข้อค้นพบของการวิจัยที่ ๑ : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายเอกชนเป็นของมนุษย์ทุกคน

งานเพื่อรับรองสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทย เป็นงานที่รัฐไทยสมัยใหม่ทำมาตั้งแต่ปลายสมัยรัชกาลที่ ๕ ซึ่งอาจเรียกได้ว่า นับตั้งแต่แนวคิดที่จะออกกฎหมายว่าด้วยทาสในราว พ.ศ.๒๔๔๘ เป็นต้นมา แนวคิดดังกล่าวอาจชัดเจนและมีประสิทธิภาพมากขึ้นเมื่อมีการยกร่างกฎหมายแพ่งว่าด้วยบุคคลเป็นลายลักษณ์อักษร ในราวปี พ.ศ.๒๔๖๖[3] รูปแบบที่โลกตะวันตกทำกัน อันนำมาซึ่งมาตรา ๑๕ วรรคแรก แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในราว พ.ศ.๒๔๖๘ ซึ่งบัญญัติว่า “สภาพบุคคลย่อมเริ่มแต่เมื่อคลอดแล้วอยู่รอดเป็นทารกและสิ้นสุดลงเมื่อตาย” อันทำให้มีความชัดเจนทางกฎหมายว่า ความเป็นบุคคลตามกฎหมายแพ่งหรือกฎหมายเอกชนนั้นเป็นสิ่งที่เป็นไปตามธรรมชาติ และผู้ทรงสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายเอกชน  ก็คือ บุคคลตามธรรมชาติ (Natural Persons) ซึ่งกฎหมายแพ่งไทยเรียกว่า “บุคคลธรรมดา”

๖.๒.       ข้อค้นพบของการวิจัยที่ ๒ : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรเป็นของมนุษย์ทุกคนที่อาศัยบนแผ่นดินไทย

แต่ในส่วนของสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายมหาชนนั้น นานาอารยประเทศได้ใช้กฎหมาย ๓ ลักษณะในการรองรับหลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมาย กล่าวคือ (๑) กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร (๒) กฎหมายว่าด้วยสัญชาติของบุคคลธรรมดา และ (๓) กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ซึ่งเราอาจจะสรุปข้อค้นพบออกเป็น ๓ ประการ กล่าวคือ

ในประการแรก รัฐไทยก็มีทางปฏิบัติทางกฎหมายมหาชนดังเช่นนานาอารยประเทศที่จะยอมรับบันทึกมนุษย์ที่อาศัยอยู่บนแผ่นดินไทย ไม่ว่าชั่วคราว หรือถาวรในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย โดยไม่คำนึงว่า บุคคลดังกล่าวจะมีสถานะเป็นคนสัญชาติของรัฐใดรัฐหนึ่งหรือไม่ จะมีสิทธิในสัญชาติไทยหรือไม่ จะมีสถานะเป็นคนเข้าเมืองถูกกฎหมายหรือไม่ จะมีสถานะเป็นคนอาศัยถูกกฎหมายหรือไม่

ความเป็นบุคคลตามธรรมชาติเป็นข้อเท็จจริงประการเดียวที่เป็นฐานแห่งสิทธิ ดังนั้น ใน พ.ศ.๒๔๕๒ กระบวนการจัดทำ “สำมะโนประชากร” ซึ่งต่อมาถูกเรียกว่า “ทะเบียนราษฎร” จึงปรากฏตัวขึ้นในประเทศไทย โดยกฎหมายลายลักษณ์ไทยหลายฉบับ ซึ่งฉบับแรก ก็คือ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร ร.ศ.๑๒๘/พ.ศ.๒๔๕๒ อันนำมาสู่ฉบับสุดท้ายที่มีผลในปัจจุบัน ก็คือ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ เราจึงพบว่า สภาวะคนไร้รัฐจึงเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมิได้ในระบบกฎหมายมหาชนไทย หากรัฐไทยประสบว่า มนุษย์ผู้ใดมีปัญหาความไร้รัฐ กล่าวคือ ความไร้สถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร รัฐไทยก็ยอมรับหน้าที่ที่จะบันทึกมนุษย์ผู้นั้นในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย แม้จะยังฟังไม่ได้ว่า มีสัญชาติหรือไม่ สัญชาติอะไร เข้าเมืองถูกกฎหมายหรือไม่

ในทางข้อเท็จจริง อาจมีคนไร้รัฐหรือคนที่ไม่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก แต่ในทางกฎหมาย รัฐไทยย่อมไม่ยอมรับให้ความเป็นจริงเช่นนั้นเป็นอยู่บนแผ่นดินไทย ประเทศไทยมีภูมิปัญญาทางทะเบียนราษฎรที่ชัดเจนในการขจัดปัญหาความไร้รัฐตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน

ในปัจจุบัน กฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยเรียก “คนไร้รัฐ” ที่พบตัวว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” กระบวนการจัดการปัญหาเบื้องต้น ก็คือ การบันทึกรายการสถานะบุคคลในทะเบียนประวัติประเภท ท.ร.๓๘ ก. ซึ่งเป็นฐานข้อมูลบุคคลที่กำหนดขึ้นโดยอาศัยมาตรา ๓๘ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ สำหรับคนไร้รัฐซึ่งพิสูจน์ไม่ได้ว่า มีประเทศต้นทาง ในขณะที่คนไร้รัฐที่แสดงตนว่า มีประเทศต้นทาง ด้วยมาตราเดียวกัน จะถูกบันทึกใน ทะเบียนประวัติประเภท ท.ร.๓๘/๑ ขอให้ตระหนักว่า อดีตคนไร้รัฐในทะเบียนประวัติทั้งสองฐานต่างก็มีสถานะเป็นราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวอยู่ชั่วคราว และถือบัตรประจำตัวเพื่อการรับรองตัวบุคคลที่ออกโดยกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย และมีเลขประจำตัวประชาชน ๑๓ หลัก ดังเช่น “คนอยู่” ทุกคนที่ถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย

อดีตคนไร้รัฐที่ได้กลายเป็น “คนมีรัฐ” โดยการที่รัฐไทยยอมรับในทะเบียนราษฎรไทยนี้ อาจยังคงไร้สัญชาติ กล่าวคือ ไร้สถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติ หรืออาจยังคงไร้สิทธิที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมือง กล่าวคือ ไร้สถานะบุคคลที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมือง ซึ่งการพัฒนาสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายมหาชนที่เหมาะสมจะต้องเป็นไปตามกฎหมายทั้งสองลักษณะที่กล่าวถึงนั่นเอง

๖.๓. ข้อค้นพบของการวิจัยที่ ๓ : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติไทยเป็นของมนุษย์ทุกคนที่มีจุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงจนผสมกลมกลืนกับสังคมไทย

ข้อค้นพบในประการที่สอง ก็คือ ข้อค้นพบสำหรับการจัดการสถานการณ์ของคนไร้สัญชาติ กล่าวคือ คนที่ถูกปฏิเสธ “สถานะคนสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย”  โดยงานวิจัยของเราพบว่า ความไร้รัฐสัญชาติของมนุษย์บนแผ่นดินไทยเกิดขึ้นใน ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) ความไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง (De Facto Nationality – less Person) และ (๒) ความไร้สัญชาติโดยข้อกฎหมาย (De Jure Nationality – less Person) ซึ่งการจัดการปัญหาความไร้สัญชาติในแต่ละธรรมชาติย่อมเป็นไปตามสาเหตุของเรื่อง

สำหรับความไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง ซึ่งหมายความว่า ความไร้สถานะคนสัญชาติไทยเกิดจากการถูกปฏิเสธสถานะคนสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ทั้งที่มีข้อเท็จจริงฟังได้ชัดเจนว่า มีสัญชาติไทย  การแก้ไขปัญหาที่สาเหตุก็คือการทำให้ข้อเท็จจริงดังกล่าวได้รับการยอมรับจากนายทะเบียนราษฎรของรัฐไทย การจัดการปัญหาก็ย่อมจะเป็นไปได้ กล่าวคือ ประสบผลสำเร็จ ซึ่งหากนายทะเบียนราษฎรยังปฏิเสธที่จะรับรองสิทธิในสัญชาติไทยของบุคคล บุคคลก็อาจใช้สิทธิฟ้องนายทะเบียนดังกล่าวต่อศาลปกครองเพื่อยืนยันสิทธิในสัญชาติไทยตามกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติไทย

สำหรับความไร้สัญชาติโดยข้อกฎหมาย ซึ่งหมายความว่า ความไร้สถานะคนสัญชาติไทยเกิดจากความไม่มีสัญชาติตามกฎหมายของรัฐใดเลยบนโลก  การแก้ไขปัญหาที่สาเหตุก็คือการยอมรับให้สัญชาติไทยแก่บุคคลดังกล่าว การจัดการปัญหาก็ย่อมจะเป็นไปได้ใน ๒ ทิศทาง กล่าวคือ (๑) กฎหมายไทยปัจจุบันให้อำนาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยที่จะมีคำสั่งอนุญาตให้สัญชาติแก่มนุษย์ที่ไม่มีสัญชาติไทยและมีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศไทย และ (๒) ปกติประเพณีไทยทางนิติบัญญัติมักดำเนินการออกกฎหมายของรัฐสภาเพื่อให้สัญชาติไทยแก่มนุษย์ในลักษณะดังกล่าวเช่นกัน หากฟังว่า กระบวนการที่ดำเนินโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยไม่ทันสถานการณ์หรือไม่มีประสิทธิภาพ

ขอให้ตระหนักว่า สภาวะคนไร้สัญชาติจึงเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นได้ในระบบกฎหมายมหาชนโลก หากรัฐใดรัฐหนึ่งประสบว่า มนุษย์ผู้ใดมีปัญหาความไร้สัญชาติและเป็นบุคคลที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับตน รัฐนั้นก็ย่อมมีหน้าที่ยอมรับให้สัญชาติของตนแก่มนุษย์ผู้นั้น และบันทึกมนุษย์ผู้นั้นในทะเบียนราษฎรของรัฐในสถานะ “คนสัญชาติ (national)  ทั้งนี้ งานวิจัยค้นพบอย่างชัดเจนว่า กฎหมายและนโยบายของรัฐไทยตั้งแต่ยุคต้นของความเป็นรัฐสมัยใหม่ ก็มีความพร้อมจะขจัดปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่มนุษย์ซึ่งอาศัยอยู่บนแผ่นดินไทย

นอกจากนั้น เรามีข้อค้นพบในด้านกฎหมายและนโยบายของรัฐไทยว่า รัฐไทยก็มีทางปฏิบัติทางกฎหมายมหาชนดังเช่นนานาอารยประเทศที่จะยอมรับให้สถานะคนสัญชาติไทยแก่คนที่มีจุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับรัฐไทย  เราพบว่า โดยมูลนิติธรรมประเพณี รัฐไทยสมัยใหม่ยอมรับสถานะคนสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตให้แก่คนเชื้อสายไทยที่เกิดก่อนการประมวลกฎหมายสัญชาติไทยให้เป็นลายลักษณ์อักษรในวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ และโดยกฎหมายลายลักษณ์อักษรว่าด้วยสัญชาติไทย รัฐไทยสมัยใหม่ก็เริ่มยอมรับตั้งแต่วันที่ ๑๘ พฤษภาคม พ.ศ.๒๔๕๔ ที่จะยอมรับใหสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนและโดยหลักบุคคลแก่มนุษย์ที่ไม่มีเชื้อสายไทยทั้งที่เกิดในหรือนอกประเทศไทย โดยสรุปความเป็นบุคคลตามธรรมชาติที่มี “จุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับประเทศไทย” เป็นข้อเท็จจริงหลักที่เป็นฐานแห่งสิทธิในสัญชาติไทย 

ในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดการองค์ความรู้ในการจัดการปัญหาความไร้สัญชาติในประเทศไทย งานวิจัยได้ศึกษาปัญหาคนไร้สัญชาติไทยโดยข้อเท็จจริงจำนวนมาก และนำบางกรณีซึ่งของความชัดเจนและเป็นตัวอย่างของเรื่องจริงจำนวนมากในสังคมไทยมาเผยแพร่ต่อสาธารณะ

 ตัวอย่างหนึ่งของกรณีศึกษาที่งานวิจัยใช้เป็นตัวอย่างของคนไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริงและประสบปัญหาความไร้รัฐอีกด้วย ก็คือ กรณีของนายจอบิและบุพการี ซึ่งฟังข้อเท็จจริงได้ว่า เป็นคนกะเหรี่ยงดั้งเดิมของแผ่นดินไทย[4] ตั้งแต่เกิด กล่าวคือ พ.ศ.๒๕๑๐ จนถึงก่อนวันที่ได้รับการลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนบ้านคนอยู่ชั่วคราว (ท.ร.๑๓) จอบิย่อมตกเป็น “คนไร้รัฐ” เพราะไม่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของทุกรัฐบนโลก แม้เขาจะมีข้อเท็จจริงที่ฟังได้ว่า มีสัญชาติไทยโดยการเกิด งานวิจัยได้ใช้กรณีของนายจอบิเพื่ออธิบายให้แก่ทุกฝ่ายในสังคมไทยได้รับรู้ถึงความมีอยู่ของคนไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง และองค์ความรู้ในการจัดการปัญหาดังกล่าว

ส่วนตัวอย่างหนึ่งของกรณีศึกษาที่งานวิจัยใช้เป็นตัวอย่างของคนไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริงแต่มีสถานะเป็น “คนมีรัฐ”  ก็คือ กรณีบุตรของนางพรศรี ซึ่งมีข้อเท็จจริงฟังว่า มีสิทธิในสัญชาติไทยตาม พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ซึ่งถูกแก้ไขโดยประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ เพราะ (๑) เป็นบุคคลที่เกิดในประเทศไทยก่อนวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๕  (๒) มารดาเป็นคนไร้สัญชาติเชื้อสายญวนที่เกิดในประเทศไทย และ (๓) ไม่ปรากฏมีบิดาที่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ในทางข้อเท็จจริง บุตรของนางพรศรีกลับถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยในสถานะคนสัญชาติเวียดนาม ทั้งที่พวกเขาไม่เคยได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรเวียดนาม หรือประเทศอื่นใดบนโลก

ผู้เขียนพบว่า ในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.๒๕๓๙ เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน  งานวิจัยเกี่ยวกับคนไร้สัญชาติเชื้อสายเวียดนามในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยของผู้เขียนได้มีโอกาสเชิญชวนสังคมไทยให้เรียนรู้เพื่อเข้าใจปัญหาความไร้สัญชาติของ “ชนกลุ่มน้อยเชื้อสายเวียดนามที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยตั้งแต่ราว พ.ศ.๒๕๐๐ จนถึงปัจจุบัน” งานวิจัยได้นำสังคมไทยกลับไปทบทวนประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองของรัฐในเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ว่า คนอพยพจากประเทศเวียดนาม[5] ดังบุพการีของพรศรี ซึ่งมักถูกเรียกในประเทศไทยว่า “ญวนอพยพ” นั้น น่าจะเป็นคนที่เกิดในประเทศเวียดนามและน่าจะออกจากประเทศนี้ก่อนที่จะมีการก่อตั้งรัฐชาติสมัยใหม่ (Modern Nation State) อันทำให้ต้องมีระบบทะเบียนราษฎรในประเทศนี้ ในยุคที่มนุษย์ต้องมี “รัฐเจ้าของตัวบุคคล” ญวนอพยพจึงไม่มี หากพวกเขายังอาศัยอยู่ในเวียดนาม รัฐเวียดนามก็คงยอมรับพวกเขาในสถานะ “คนสัญชาติ (National)” เพราะพวกเขาเกิดในประเทศเวียดนาม พวกเขาก็น่าจะมีสัญชาติเวียดนามโดยหลักดินแดน และพวกเขาก็มีบุพการีเชื้อสายเวียดนามและน่าจะเกิดในประเทศเวียดนาม อันทำให้เกิดความสัมพันธ์กับรัฐเวียดนามโดยหลักสืบสายโลหิต อันน่าจะทำให้มีสัญชาติเวียดนามโดยหลักสืบสายโลหิตอีกด้วย แต่เมื่อพวกเขาอพยพออกมาจากเวียดนามก่อนที่จะถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรเวียดนาม พวกเขาจึงไม่ได้รับการรับรองจากประเทศเวียดนามในสถานะประชากรของเวียดนาม และเมื่อพวกเขามาปรากฏตัวในประเทศไทย ซึ่งไม่ได้มีจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดกับพวกเขาเลย ก็เป็นธรรมดาที่รัฐไทยสมัยใหม่ก็จะมองพวกเขาเป็น “คนต่างด้าว (Alien)” กล่าวคือ รัฐไทยแยกพวกเขาออกจาก “คนสัญชาติไทย (Thai national)”  แต่ด้วยกลไกการจัดการประชากรที่เริ่มต้นในรัฐไทยตั้งแต่ปลายรัชกาลที่ ๕ บุตรของคนเชื้อสายเวียดนามที่เกิดในประเทศไทยตั้งแต่วันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ จึงมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยผลอัตโนมัติของกฎหมาย ผลก็คือ คนเชื้อสายเวียดนามที่เกิดนอกไทยแต่เข้ามาอาศัยในประเทศไทยจึงประสบปัญหาไร้สัญชาติโดยข้อกฎหมาย ดัวเช่นบุพการีของพรศรี ในขณะที่บุตรของพรศรีจึงประสบปัญหาความไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง ในส่วนของพรศรีนั้น เป็นบุคคลที่มีสัญชาติไทยโดยการเกิด แต่ถูกถอนสัญชาติไทยโดยประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ในวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ แต่ไม่ว่ากรณีจะเป็นเช่นใด ก็กลับคืนสู่สิทธิในสัญชาติไทยโดยผลของมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ เรื่องของพรศรีจึงอาจตกอยู่ในความไร้สัญชาติทั้งสองแบบสลับไปมา ในวันนี้ คนในสถานการณ์ดังพรศรีและบุตรก็น่าจะได้รับการยอมรับในสถานะคนสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยจนหมดแล้ว ยังมีกรณีตกค้างให้เห็นอยู่บ้างในแต่ละปี แต่เรื่องราวของพรศรีที่งานวิจัยนำมาศึกษา ก็ยังเป็นกรณีศึกษาสำหรับการจัดการประชากรของรัฐไทยตลอดไป

๖.๔.       ข้อค้นพบของการวิจัยที่ ๔ : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายคนเข้าเมืองเป็นของมนุษย์ทุกคนที่มีจุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับรัฐไทย

ข้อค้นพบในประการที่สี่ของการวิจัย ก็คือ การใช้กฎหมายคนเข้าเมืองเข้าไปเยียวปัญหาความผิดกฎหมายคนเข้าเมืองของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย  รัฐไทยก็มีทางปฏิบัติทางกฎหมายมหาชนดังเช่นนานาอารยประเทศที่จะยอมรับสถานะคนต่างด้าวที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมือง สำหรับคนต่างด้าวไร้รัฐไร้สัญชาติที่ควรมีสิทธิเข้าเมือง หรือสิทธิอาศัยในประเทศไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง

งานวิจัยค้นพบเช่นกันว่า ความเป็นบุคคลตามธรรมชาติ “ที่มีจุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับประเทศไทย” เป็นข้อเท็จจริงหลักที่เป็นฐานแห่งสิทธิเช่นกัน

ข้อเท็จจริงอย่างหนึ่งที่ควรตะหนัก ก็คือ คนไร้รัฐย่อมถูกสันนิษฐานในทางปฏิบัติของกฎหมายคนเข้าเมืองของนานาอารยประเทศเป็น “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” แต่เมื่อเราตระหนักว่า บุคคลดังกล่าวเป็นคนไร้รัฐที่ไม่อาจมีประเทศต้นทาง หรือไม่อาจกลับคืนสู่ประเทศต้นทาง หรือมีเหตุผลที่ไม่ควรกลับประเทศต้นทาง รัฐหนึ่งๆ ก็มักยอมรับให้สิทธิอาศัย ซึ่งอาจจะชั่วคราวหรือถาวร และในระหว่างการยอมรับให้อาศัยอยู่ ก็อาจจะยอมรับให้สิทธิในเสรีภาพที่จะเคลื่อนไหวอย่างเสรีหรือไม่ก็ได้ สำหรับประสบการณ์ของรัฐไทย ในเบื้องต้นที่พบตัวมนุษย์ที่ไร้รัฐ การยอมรับบันทึกในทะเบียนราษฎรก็เป็นสิ่งที่ชัดเจนในยุคปัจจุบันว่า เป็นหน้าที่ของรัฐไทยทั้งตามกฎหมายไทยและกฎหมายระหว่างประเทศ แต่การจะยอมรับให้สิทธิในเสรีภาพที่จะเคลื่อนไหวในประเทศไทย หรือเข้าออกประเทศไทยนั้น เป็นไปตามแต่รัฐบาล กล่าวคือ คณะรัฐมนตรีจะมีดุลพิ นิจ  ในวันนี้ เราจึงมีคนต่างด้าวไร้สัญชาติที่ถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ซึ่งหากจำแนกตามกฎหมายคนเข้าเมืองแล้ว ก็จะมี ๓ ประเภท กล่าวคือ (๑) พวกที่ยังไม่มีสถานะที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมือง แต่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยแล้ว เสรีภาพในการเคลื่อนไหวออกนอกพื้นที่ที่ได้รับการขึ้นทะเบียนบุคคลจึงน่าจะทำไม่ได้ เว้นแต่เป็นการเคลื่อนไหวเพื่อใช้สิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน (๒) พวกที่มีสถานะคนอาศัยถูกกฎหมายและได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยแล้ว แต่ยังไม่มีสถานะคนเข้าเมืองถูกกฎหมาย จึงมีเสรีภาพในการเคลื่อนไหวออกนอกพื้นที่ที่ได้รับการขึ้นทะเบียนบุคคลได้แต่ต้องร้องขออนุญาตก่อนต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมตัวบุคคล และ (๓) พวกที่มีสถานะทั้งคนเข้าเมืองและอาศัยถูกกฎหมายและได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยแล้ว จึงมีเสรีภาพในการเคลื่อนไหวออกนอกพื้นที่ที่ได้รับการขึ้นทะเบียนบุคคลได้ โดยไม่ต้องร้องขออนุญาตก่อนต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมตัวบุคคล

กรณีตัวอย่างของคนต่างด้าวไร้รัฐในประเทศไทย ก็คือ เด็กชายหม่อง ทองดีและครอบครัว กรณีศึกษานี้เป็นเรื่องราวที่มาถึงเราในราว พ.ศ.๒๕๕๑ นายยุ้นและนางมอยซึ่งเป็นบุพการีเป็นคนไร้รัฐเชื้อสายไทยใหญ่ที่เกิดในรัฐฉาน ซึ่งเป็นเขตยึดครองของประเทศพม่า บุพการีของน้องหม่องเดินทางเข้ามาอาศัยในประเทศไทยตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๓๘ และน้องหม่องเกิดในประเทศไทยใน พ.ศ.๒๕๔๐ ที่อำเภอไชยปราการ จังหวัดเชียงใหม่ จะเห็นได้ว่า พวกเขาทั้งสามคนจึงมีสถานะเป็นคนไร้รัฐในประเทศไทยและมีสถานะเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายโดยผลของมาตรา ๕๗ – ๕๘ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ แต่ใน พ.ศ.๒๕๔๗ นายยุ้นและครอบครัวก็ได้ไปแสดงตนขอขึ้นทะเบียนบุคคลในทะเบียนประวัติของรัฐไทยประเภท ท.ร.๓๘/๑ (แรงงานต่างด้าวจากพม่าลาวกัมพูชา) อันทำให้บุคคลทั้งสามได้รับการขจัดปัญหาความไร้รัฐโดยกลไกการจัดการประชากรโดยกฎหมายการทะเบียนราษฎร แม้จะยังไม่มีสถานะที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมือง แต่ก็มีสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร และจนกระทั่ง ใน พ.ศ.๒๕๔๙ คณะรัฐมนตรีเมื่อมติคณะรัฐมนตรีให้สิทธิอาศัยแก่นักเรียนนักศึกษาไร้รัฐไร้สัญชาติในสถาบันการศึกษาไทย น้องหม่องจึงมีสิทธิอาศัยตามมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ในขณะที่บิดาและมารดาไปร้องขอใบอนุญาตทำงานตามกฎหมายการทำงานคนต่างด้าวอย่างถูกต้อง บุพการีทั้งสองจึงมีสิทธิอาศัยตามมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ เช่นกัน ณ วันนี้ พวกเขาจึงมีสถานะเป็นราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวแต่ยังถูกถือเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย และเมื่อพวกเขาได้รับการยอมรับจากรัฐใดรัฐหนึ่งในสถานะคนสัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐนั้น ความเป็นคนไร้สัญชาติก็จะสิ้นสุดลง หากพวกเขาได้รับสิทธิในสัญชาติไทย สิทธิในการเข้ามาและอาศัยในประเทศไทย ก็ย่อมเป็นไปตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่อาจถูกจำกัดสิทธิในการเข้าออกประเทศไทยได้เลย แต่หากพวกเขาได้รับการยอมจากรัฐพม่าว่า มีสัญชาติพม่า พวกเขาก็ยังคงต้องร้องขอนุญาตเข้ามาและอาศัยอยู่ในประเทศไทยต่อไป แต่อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดในการใช้ชีวิตในประเทศไทยก็จะเป็นไปอย่างดีมากขึ้น หรือแม้ในสภาวะที่ยังไร้สัญชาติต่อไป รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี จะอนุญาตให้สถานะคนเข้าเมืองถูกกฎหมายแก่ครอบครัวทองดีก็ทำได้ โดยตามมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ เช่นกัน

โดยสรุป รัฐไทยจึงอาจใช้กฎหมายคนเข้าเมืองในการจัดการประชากรไร้รัฐไร้สัญชาติอย่างเหมาะสมและงดงาม เพียงแต่ผู้รักษาการตามกฎหมายจะเรียนรู้ที่จะใช้ภูมิปัญญาของรัฐไทยในส่วนนี้หรือไม่

(๗) บทสรุปของการวิจัย

ผู้วิจัยมีข้อสรุปหลายประการหากจะถอดบทเรียนเกี่ยวกับการวิจัยเรื่องการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย กล่าวคือ

ในประการแรก กระบวนการวิจัยร่วมกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่วิจัยเป็นเรื่องที่จำเป็นอย่างยิ่ง หากจะถอดบทเรียนจากประวัติศาสตร์ความคิดของผู้วิจัย ใน พ.ศ.๒๕๓๒ ผู้วิจัยเริ่มต้นงานคิดเรื่องการจัดสรรเอกชนระหว่างประเทศขึ้นก่อน ด้วยว่าเป็นผู้รับผิดชอบการสอนวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล[6] แม้จะรู้จักคำว่า “คนไร้รัฐ (Stateless)” จากตำรากฎหมายระหว่างประเทศ แต่ก็ไม่อาจเชื่อมโยงว่า คนต่างด้าวที่กำลังศึกษา กล่าวคือ คนถือบัตรคนญวนอพยพ ก็คือ คนไร้สัญชาติที่มีรัฐไทยเป็นเจ้าของตัวบุคคล และจุดที่กระตุ้นความสนใจในเรื่องคนไร้สัญชาติอย่างยิ่ง ก็เมื่อได้รับมอบหมายจาก รศ.สุดา วิศุรตพิชญ์  ให้ทำงานฎีกาวิเคราะห์เกี่ยวกับสัญชาติไทยของบุคคลธรรมดา และแรงกระตุ้นนี้นำไปสู่ข้อสรุปเกี่ยวกับการจัดการประชากรไทยโดยกฎหมายสัญชาติไทยหลายฉบับ[7] โดยเฉพาะงานวิจัยที่ได้ทำอย่างแลกเปลี่ยนเรียนรู้กับสภาความมั่นคงแห่งชาติและกรมการปกครอง ตลอดจนหน่วยงานอื่นๆ ที่ดูแลบุคคลบนพื้นทีสูงซึ่งประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติในช่วงเวลานั้น[8] 

โปรดอ่านต่อจนจบใน

http://gotoknow.org/file/archanwell/research4stateless-r4human-security.pdf