การจัดองค์กรของรัฐและการบริหารราชการแนวใหม่

               เกริ่นนำ บันทึกเรื่องนี้ ได้มีการบันทึกไว้นานแล้ว (เม.ย49) ตั้งแต่อบรม หลักสูตร นบก. แต่แอบซ่อนไว้  เนื่องจากในช่วงนั้น เกิดความรู้สึกส่วนตัว สับสนว่า การบันทึกความรู้ของตนเอง ที่ได้รับจากการอบรมมาเผยแพร่ จะใช่ลักษณะที่ดีของการเขียน Blog หรือไม่  การเขียน Blog ที่ดี จะต้องมีลักษณะการเล่าเรื่องจากประสบการณ์การปฎิบัติจริงเท่านั้นใช่หรือไม่....  จึงได้ระงับการเผยแพร่ไป หลังจากเผยแพร่ไป ประมาณ 2-3 เรื่อง  วันนี้...ก็มานั่งทบทวนใหม่....ก็เสียดายใหนๆ ก็บันทึกไว้แล้ว จะลบออก..ก็กระไรอยู่....นำมาเผยแพร่ดีกว่านะ...                  

            เมื่อวันที่  25 เมย.49    (เวลา 09.00 - 12.00 น. )  ในการอบรมหลักสูตรการพัฒฯนักบริหารระดับกลาง  ของสำนักงาน ก.พ. ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด  ได้บรรยายเรื่อง " การจัดองค์กรและการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่"     สรุปสาระสำคัญ ได้ดังนี้

         กฎหมาย  คือ  กฎเกณฑ์ที่วางระเบียบแห่งการอยู่ร่วมกันของคนในสังคม โดยมีสภาพบังคับของสังคมนั้น  

          ระบบกฎหมายที่ใช้กันอยู่ในประเทศต่างๆ  มี 3 ระบบ คือ

           1. ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ ( Common Law System )  

               - เกิดจากอังกฤษและใช้อยู่ภายในประเทศที่เคยอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ

               - ไม่มีการแบ่งประเภทกฎหมายออกเป็นกฎหมานยเอกชนและกฎหมายมหาชน

               - มีความเชื่อว่าบุคคลทุกคนไม่ว่าเป็นเอกชนหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกัน

                - หากมีข้อพิพาทเกิดขึ้นก็ขึ้นศาลเดียวกันคือ ศาลยุติธรรม   

           2. ระบบประมวลกฎหมาย ( Civil Law System )   

               -  เกิดจากในประเทศแถบยุโรปและประเทศที่เคยอยู่ภายใต้การปกครองหรืออิทธิพลของยุโรป

               - มีการแบ่งประเภทกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน

               - มีศาลหลายระบบศาล

 ประเทศไทยใช้ระบบนี้อยู่

           3. ระบบกฎหมายสังคมนิยม (Social Law System )  - เกิดจากสหภาพโซเวียตและประเทศที่เคยอยู่ภายใต้อิทธิพลของโซเวียต

           ระบบประมวลกฎหมาย   แบ่งกฎหมายออกเป็น

           - กฎหมายเอกชน   มีแนวคิดพื้นฐานอยู่ที่ประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน 

           - กฎหมายมหาชน   มีแนวคิดพื้นฐานอยู่ที่ประโยชน์สาธารณะ

           กฎหมายมหาชน  แบ่งออกเป็น 3  สาขาใหญ่ๆ  ได้แก่

             1. กฎหมายรัฐธรรมนูญ     ใช้กำหนดการจัดอำนาจและองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรดังกล่าวด้วยกัน และระหว่างองค์กรดังกล่าวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน

             2. กฎหมายปกครอง     ใช้กำหนดสถานะอำนาจหน้าที่และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองด้วยกัน และอง๕กรของรัฐฝ่ายปกครองกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน

             3. กฎหมายการคลัง    ใช้กำหนดวิธีการงบประมาณ การคลัง  และภาษีอากร 

             หลักนิติรัฐ 

             - รัฐสมัยใหม่  จะทำอะไรต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย  กฎหมายเป็นเครื่องมือให้รัฐใช้ดำเนินการ  ภายใต้กรอบที่กฎหมายกำหนด  การควบคุมการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายตุลาการ

            ส่วนที่ 1  สภาพปัญหาทางกฎหมายและการจัดการภาครัฐที่ผ่านมา  

            1.  เกิดจากกฎหมาย   

               - รัฐมีบทบาทมากเกินไปในการดำเนินการทางเศรษฐกิจและสังคม  โดยเข้าไปดำเนินการในกิจการที่เอกชนสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า

               - โครงสร้างของระบบบริหารแบบดั้งเดิมมีความแข็งตัวขาดความหลากหลาย และไม่สามารถตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมและการแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศได้

               - ระบบราชการมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางมากเกินไป ไม่มีการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเท่าที่ควร              

               - กฎหมายจำนวนมากล้าสมัย เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ เช่น พ.ร.บ.ศุลกากร พ.ศ.2469  , พ.ร.บ. การเดินเรือในน่านน้ำไทย พ.ศ.2546 , พ.ร.บ.โรงแรม พ.ศ.2478 ฯลฯ

               - รัฐตรากฎหมายออกมาควบคุมการประกอบกิจการหรือการประกอบอาชีพของเอกชนโดยไม่จำเป็นและซ้ำซ้อนมาก 

               - กฎหมายให้อำนาจดุลยพินิจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐมากเกินไป โดยปราศจากการควบคุมการใช้ดุลยพินิจที่ดี มีขั้นตอนตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับมากเกินไป ซึ่งก่อให้เกิดความล่าช้าและสร้างความไม่แน่นอนให้ภาคเอกชน 

               - กระบวนการนิติบัญญัติล่าช้า ทำให้ไม่สามารถแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัยแล้ว หรือไม่สามารถตรากฎหมาย ขึ้นใหม่ให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมได้        

          2. เกิดจากความสับสนในการบังคับใช้กฎหมายและการตีความกฎหมาย 

              2.1 การบังคับใช้กฎหมายและการตีความกฎหมายแตกต่างกัน

                 ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า การบังคับใช้กฎหมาย และ การตีความกฎหมาย แตกต่างกัน อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า การบังคับใช้กฎหมาย และ การตีความกฎหมาย ไม่อาจแยกออกจากกันได้

              2.2 นักกฎหมายไทยส่วนใหญ่รวมทั้งนักกฎหมายของฝ่ายบริหารยังมีความสับสนในด้านแนวคิดทางกฎหมายมหาชนและขาดความรู้ความเข้าใจในกฎหมายปกครอง   สาเหตุเพราะ

                   - ศาลยุติธรรมและนักกฎหมายไทยส่วนใหญ่ได้รับอิทธิพลทางความคิดจากระบบกฎหมายคอมมอนลอร์ ซึ่งไม่ยอมรับการแบ่งประเภทกฎหมายเป็นกฎหมายเอกชนและมหาชน

                   -การไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชนในการเรียนการสอนในสถาบันศึกษาและองค์กรวิชาชีพทางกฎหมาย

                   -การไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชนในการสอบแข่งขันหรือคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการในตำแหน่งนิติกรหรือตำแหน่งอื่น

                   -ความเลื่อมล้ำในระบบค่าตอบแทนระหว่างผู้พิพากษา-อัยการกับบุคลากรทางกฎหมายของฝ่ายบริหาร ทำให้เกิดความนิยมในการศึกษาทางกฎหมายแพ่ง-กฎหมายอาญา มากกว่ากฎหมายมหาชน

                   ผลกระทบ

                   - เกิดความเข้าใจผิดเกี่ยวกับการแบ่งประเภทกฎหมายว่าแบ่งเป็นกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเท่านั้น ดังนั้นเรื่องใดที่ไม่ใช่กฎหมายอาญาจึงต้องนำหลักฐานในกฎหมายแพ่งมาบังคับใช้

                   - เกิดความเข้าใจผิดว่ากฎหมายปกครองเป็นเพียงกฎหมายที่กำหนดกฎเกณฑ์ทางเทคนิคเฉพาะด้านในเรื่องหนึ่งเรื่องใดในรายละเอียด จึงต้องตีความกฎหมายปกครองตามถ้อยคำ

                   - ความเข้าใจดังกล่าวข้างต้นเป็นอุปสรรคต่อการจัดกระบวนการยุติธรรมทางปกครองขึ้นมาวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองและเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาระบบกฎหมายปกครอง 

             ส่วนที่ 2  ความพยายามในการปรับเปลี่ยนการจัดการองค์กรของรัฐและการบริหารจัดการภาครัฐที่ผ่านมา

             การปฏิรูปการจัดองค์กรของรัฐและการบริหารจัดการภาครัฐโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540

             - มีการปรับเปลี่ยนภารกิจของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

             - มีการปรับโครงสร้างของราชการส่วนกลาง

             - มีการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น 

            ผลการดำเนินงานปฏิรูประบบราชการที่สำคัญในสมัยรัฐบาลที่มี นายบรรหาร  ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี

            - ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539

            - แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534

            - ตรากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

            - ตรากฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

            - ตรากฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ

           ผลการดำเนินงานปฎิรูประบบราชการที่สำคัญในสมัยรัฐบาลที่มี พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี

              - จัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยองค์กรมหาชน (พ.ร.บ. องค์การมหาชน พ.ศ.2542)

              - จัดตั้งหน่วยงานถาวรในการปฎิรูประบบราชการ ( ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2541 )

              -พัฒนาและนำเทคโนโลยีสารมนเทศมาใช้ในการปรับปรุงการทำงานในหน่วยงานของรัฐ (แผนการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศในการปฏิรูประบบราชการ)

             - จัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น

             -จัดกิจกรรมที่ส่งเสริมการบริการประชาชน

            ผลการดำเนินงานที่สำคัญในสมัยรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี

           -ตรากฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนและการจัดตั้งองค์การมหาชนตามกฎหมายดังกล่าว

           -ปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

           - ปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม

           - ปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ

           -จัดกลุ่มภารกิจของรัฐ ออกเป็น 6 กลุ่ม ได้แก่ ภารกิจของส่วนราชการ ภารกิจของรัฐวิสาหกิจ ภารกิจที่ควรมอบให้เอกชนดำเนินการ ภารกิจที่ควรเป็นองค์การมหาชน ภารกิจที่ควรมอบให้ท้องถิ่นดำเนินการ และภารกิจที่ควรมอบให้องค์กรประชาชนดำเนินการ

            การดำเนินงานปฏิรูประบบราชการโดยรัฐบาลที่มี พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี

            การดำเนินงานด้านการปฏิรูประบบราชการ   มียุทธศาสตร์การดำเนินงาน ดังนี้ 

             -จัดโครงสร้างให้กะทัดรัด คล่องตัว มีเอกภาพในการตัดสินใจ มีบทบาทภารกิจที่ชัดเจนวัดผลสำเร็จได้ และมีสายสัมพันธ์ในการดำเนินบทบาทภารกิจที่เกี่ยวเนื่องกัน

            -จัดระบบงบประมาณให้เป็นงบประมาณเชิงยุทธศาสตร์

            -สร้างระบบการทำงานที่สั้น รวดเร็ว มีผู้รับผิดชอบวัดผลงานได้ โดยให้ค่าตอบแทนตามผลงาน

            -ปรับปรุงกลไกการทำงานให้สามารถแข่งขันได้กับภาคอื่นๆ ทั้งในด้านต้นทุน วิธีการดำเนินงาน คุณภาพของการให้บริการและความพึงพอใจของผู้รับบริการ 

             การดำเนินงานด้านการพัฒนาระบบราชการ  ดำเนินงานตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย พ.ศ.2546-พ.ศ.2550    ดังนี้

              -ปรับเปลี่ยนกระบวนการทำงานและวิธีการทำงาน

             -ปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน

             -รื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ

             -สร้างระบบบริหารงานบุคคลและค่าตอบแทนใหม่

             -ปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรมและค่านิยม

             -เสริมสร้างระบบราชการให้ทันสมัย

             -เปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

             ส่วนที่ 4  ศาลปกครองกับการพัฒนาระบบราชการ

             ศาลปกครอง   เป็นกลไกสำคัญในการป้องปรามและการสร้างสถานภาพบังคับสำหรับการปฏิบัติราชการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

              การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง

               -ระบบวิธีพิจารณา   ใช้ระบบไต่สวน 

                -คู่พิพาท   ระหว่างเอกชน   กับ หน่วยงานของรัฐ /เจ้าหน้าที่ของรัฐ

                -ลักษณะพิพาท    คู่ความทั้ง 2 ฝ่าย ไม่เท่าเทียมกัน/เอกชนเสียเปรียบ

                 -บทบาทของศาล    ศาลต้องแสวงหาข้อเท็จจริง ตัดสินอยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง ผลของการพิพากษา อาจกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดิน

               โครงสร้างศาลปกครอง                                           

                -ศาลปกครองชั้นต้น    ประกอบด้วย ศาลปกครองกลาง  1 แห่ง  และศาลปกครองในภูมิภาค 16 แห่ง ได้แก่  เชียงใหม่ พิษณุโลก แพร่ ลพบุรี สุพรรณบุรี ระยอง สงขลา นครศรีธรรมราช ชุมพร ยะลา ขอนแก่น นครราชสีมา บุรีรัมย์ สกลนคร อุดรธานี อุบลราชธานี

                -ศาลปกครองสูงสุด

                ผลของการมีศาลปกครอง

                -มีระบบศาลปกครองขึ้นอีกระบบหนึ่งคู่ขนานไปกับระบบศาลยุติธรรม

                -มีองค์กรวิชาชีพทางกระบวนการยุติธรรมทางปกครองขึ้นใหม่

                -มีบรรทัดฐานทางกฎหมายปกครองเกิดขึ้นใหม่จากคำวินิจฉัยของศาลปกครอง

                -มีการเปลี่ยนแปลงระบบการศึกษากฎหมายในสังคมไทย 

                       ************************************************

 

                บันทึกมาเพื่อ ลปรร. ค่ะ..........