ช่วงนี้นโยบายจัดการแรงงานข้ามชาติปี 48  ดูทะแม่งๆชอบกล เหมือนกับการกลับไปใช้แนวนโยบายบนฐานคิดแบบเดิมๆตั้งแต่ปี 35  เหมือนการย้อนรอยกลับไปสู่วังวนแห่งปัญหาเดิมๆ ที่วันนี้ถ้ายังดึงดัน ยังใช้อยู่ รูปการณ์แห่งปัญหาเดิมๆกลับมาเยือนอีกครั้งแน่นอน (อย่างตั้งใจ)

    เมื่อวานได้เขียนบทความชิ้นหนึ่ง(แต่ขออุบไว้ก่อน) เปรียบเทียบการจัดการแรงงานข้ามชาติในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมา ได้กลับไปอ่านงานเดิมๆอีกครั้งหนึ่ง อาจไม่สด ไม่ใส ไม่ใหม่ ไม่ทันสถานการณ์ แต่เชื่อมั่นว่าเป็นฐานการมองอย่างดีสำหรับผู้ที่สนใจในนโยบายและสถานการณ์วันนั้น ต่อเนื่องมาจนวันนี้ครับ

  

บทความชิ้นนั้น.............

 

จดหมายถึงเบญ : ข้อสังเกตนโยบายการจัดการปัญหาแรงงานข้ามชาติของรัฐไทย

ที่ทำงาน

 

29 ก.พ. 2543

 

  ถึงเบญ   ตอนที่ตอบรับว่าจะเขียนบทความให้เบญนั้น   เราก็นั่งคิดว่าเราจะเขียนบทความอย่างไรดี ในที่สุดมันก็มาตกลงลองทำในรูปแบบจดหมายดู เราเข้าใจว่าเคยมีคนใช้วิธีนำเสนอความคิดเห็นออกมาในรูปแบบของจดหมายจำนวนหนึ่งแล้ว ฉะนั้นมันไม่ใช่สิ่งใหม่แต่อย่างใดเพียงแต่มันไม่แพร่หลายและไม่ค่อยได้รับการยอมรับเท่านั้นเอง แต่เหตุผลที่เราตั้งใจใช้การนำเสนอผ่านรูปแบบของจดหมายครั้งนี้ มีอยู่สองประการ

 

  ประการแรกเนื่องจากมันเป็นเอกสารประกอบงานเปิดตัวหนังสือ หากกว่ามันเป็นในรูปของบทความมันคงดูขัดแย้งกันชอบกล หากเป็นการนำเสนอในลักษณะการบอกเล่าเรื่องราว จะดูเหมาะสมกว่า และเราคิดว่าจดหมายเป็นรูปแบบที่ดูธรรมดาและเป็นกันเองที่สุด

 

  ประการต่อมาการนำเสนอเรื่องราวที่ดูจะเป็นวิชาการนั้นโดยประเพณีที่เราคุ้นชินกันมักจะนำเสนอผ่านในรูปแบบของบทความ การนำเสนอเรื่องราวที่มีลักษณะเนื้อหาที่ดูจะเป็นวิชาการผ่านรูปแบบของจดหมาย จึงดูจะเป็นการกระทำที่นอกกรอบประเพณีที่เราคุ้นชินกัน และก็เป็นสัญลักษณ์ที่บอกว่า เราไม่ควรไปยึดติดกับกรอบบางอย่าง ยังมีวิธีอื่นอีกมากมายที่เราจะคิดจะใช้ได้ ในขณะเดียวกันปัญหาเรื่องแรงงานข้ามชาติเอง ก็ถูกมองด้วยกรอบบางอย่างที่พวกเราคุ้นชินกัน ซึ่งที่ผ่านมาการแก้ไขปัญหาก็ยังดูไม่คืบหน้า ดังนั้นหากเราลองมองนอกกรอบบ้างเราอาจจะพบทางออกสำหรับปัญหานี้ก็ได้ 

 

  เรามาคุยเนื้อหากันดีกว่า ที่ผ่านมาเราแบ่งช่วงของนโยบายของรัฐไทยในการจัดการปัญหาแรงงานต่างด้าวออกเป็น 3 ช่วงใหญ่ ๆ คือ

 

  1.ช่วงแรกของนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติ เป็นช่วงที่กลุ่มทุนเข้ามามีบทบาทในการผลักดันให้มีนโยบาย รวมถึงภาวะการต้องการแรงงานของภาคธุรกิจในท้องถิ่นแถบชายแดน เนื่องจากเป็นช่วงที่ขาดแคลนแรงงานในกิจการบางประเภท (ในช่วงปี 2535)

 

  2. ช่วงแห่งความลงตัวระหว่างทุนและความมั่นคง เนื่องจากในช่วงนั้น แรงงานข้ามชาติได้ขยายเข้ามาสู่พื้นที่ที่เป็นเขตประมงทะเล และพื้นที่ส่วนกลาง ทำให้นโยบายที่ปรากฎจึงมีเป็นการประนีประนอมระหว่างฝ่ายทุนและฝ่ายความมั่นคง (ปี 2539) 

 

  3.ช่วงการปะทะของแนวคิดชาตินิยมใหม่กับทุนท้องถิ่น เนื่องจากช่วงนี้เป็นช่วงที่ประเทศประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง คนงานไทยในโรงงานต้องออกจากงาน ทำให้รัฐได้ออกมาใช้นโยบายแข็งกร้าวต่อแรงงานข้ามชาติ ในขณะเดียวกันกลุ่มทุนท้องถิ่นจำนวนมากได้ออกมากดดันให้รัฐบาลผ่อนผันให้มีการใช้แรงงานข้ามชาติ เช่น ในกลุ่มโรงสีข้าวได้ประกาศปิดโรงสีข้าวงดรับข้าวจากชาวนาโดยให้เหตุผลว่าไม่มีคนทำงาน ซึ่งในที่สุดก็นำไปสู่การผ่อนผันให้ใช้แรงงานข้ามชาติอีกครั้งใน 54 จังหวัด 47 กิจการ (ดูรายละเอียดในบทความเรื่องรัฐไทยกับนโยบายการจัดการแรงงานต่างชาติ ในภาคผนวกของหนังสือเรื่องมุ่งหาแสงตะวัน) ในปี 2541

 

  หลังจากนั้นก็เกิดสถานการณ์การส่งกลับและการจัดระเบียบแรงงานข้ามชาติใหม่ในช่วงปลายปี 2542 ถ้าจำกันได้ในช่วงนั้นเอง เรื่องการส่งกลับแรงงานข้ามชาติโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากพม่าได้รับความสนใจอย่างมากทั้งจากสื่อมวลชนและประชาชน โดยเฉพาะกรณีที่เกิดขึ้นที่ อ.แม่สอด จ.ตาก สิ่งที่เราพบเห็นก็คือ วงจรเดิมของการแก้ไขปัญหา ซึ่งพบเห็นในทุกช่วงของนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติ ที่เริ่มจากการสร้างความเป็นอื่นให้แก่แรงงานข้ามชาติ จับกุม ส่งกลับและผ่อนผันให้ทำงาน วนเวียนอยู่อย่างนี้มาโดยตลอด แต่ขณะเดียวกันมีสิ่งที่น่าสังเกตอยู่ชุดหนึ่ง เรามาดูข้อสังเกตเหล่านั้นกัน

 

  ข้อสังเกตข้อแรก ดูจะเป็นข้อดี คือเรามองว่าเรื่องสิทธิมนุษยชนได้รับการพูดถึงมากขึ้นต่อกรณีนี้ (แม้จะน้อยกว่าที่ควรจะเป็น) ประเด็นในเรื่องการส่งกลับ ความปลอดภัยของแรงงานข้ามชาติที่ถูกส่งกลับ ได้รับความสนใจ ถูกพูดถึง และได้รับการนำเสนอโดยสื่อมวลชนมากขึ้นกว่าช่วงที่ผ่านมา ซึ่งอาจจะมาจากผลพวงของปัจจัยหลาย ๆ อย่าง ไม่ว่าจะเป็นการยึดสถานทูตของนักศึกษาพม่า และการปิดด่านตามแนวชายแดนไทยพม่า

 

  ซึ่งปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้ทำให้สถานการณ์ที่เกิดขึ้นตามแนวชายแดนไทยพม่าได้รับการจับตามองมากยิ่งขึ้น  ปัญหาในแง่สิทธิมนุษยชนที่ดำรงอยู่ก็ได้รับความสนใจมากขึ้นทันที  ส่งผลให้การแก้ไขปัญหาแรงงานข้ามชาติในช่วงต่อมาอาจจะก้าวเข้าสู่จุดสมดุล เราคงต้องทำความเข้าใจคำว่าจุดสมดุลในที่นี้ ในการจัดทำนโยบายเรื่องการจัดการแรงงานข้ามชาติของไทยนั้นแนวคิดที่มีบทบาทประกอบด้วย 3 แนวคิดใหญ่ ๆ คือแนวคิดเรื่องความมั่นคง แนวคิดเรื่องเศรษฐกิจทุนนิยมแบบมุ่งกำไร และแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน ที่ผ่านมาสองแนวคิดใหญ่ ๆ คือ แนวคิดเรื่องความมั่นคง และแนวคิดเศรษฐกิจทุนนิยมแบบมุ่งกำไร ซึ่งผลัดกันเป็นแนวคิดหลักในการจัดการมาโดยตลอด การใช้สองแนวคิดในการจัดการปัญหาแรงงานข้ามชาติทำให้แรงงานข้ามชาติถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน ดังที่ได้นำเสนอในหนังสือเรื่องมุ่งหาแสงตะวัน หากแนวโน้มในเรื่องสิทธิมนุษยชนก้าวเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในการจัดทำนโยบายจะทำให้ปัญหาส่วนหนึ่งได้รับการแก้ไข และจะก่อให้เกิดนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติที่สมดุลและเป็นการแก้ไขปัญหาที่ยั่งยืนต่อไปต่อไป

 

  ข้อสังเกตข้อต่อมา  เราจะเห็นความวุ่นวายในเรื่องของการต่อรองการใช้แรงงานข้ามชาติระหว่างกลุ่มทุนท้องถิ่นและภาครัฐ เราจะเห็นกลุ่มนายจ้างกลุ่มต่าง ๆ เรียกร้องให้มีการผ่อนผันให้มีการใช้แรงงานในแต่ละกิจการมาโดยตลอด มีการปิดโรงงานหรือสถานประกอบการเพื่อต่อรองกับภาครัฐ และในขณะเดียวกันเราจะพบว่าผู้ที่เกี่ยวข้องหลาย ๆ คนก็ออกมาให้ข้อมูลที่ทั้งสอดคล้องและขัดแย้งกันตลอดเวลา และในที่สุดก็นำไปสู่การผ่อนผันให้ใช้แรงงานข้ามชาติอีกระลอกหนึ่ง ซึ่งมีทั้งความพอใจและไม่พอใจ รวมถึงนำไปสู่การจัดจ้างนอกระบบของนายจ้างมากขึ้นและชัดเจนยิ่งขึ้น สิ่งหนึ่งที่ดูเหมือนจะเกิดขึ้นก็คือ การปะทะกันของกลุ่มทุนท้องถิ่นและกระแสชาตินิยมใหม่ระลอกที่สอง ซึ่งนำไปสู่การจัดระเบียบความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ระหว่างทุนท้องถิ่นและพรรคการเมืองอีกครั้ง  ไม่ว่าจะเป็นกรณีของโรงสีข้าวหรือกรณีของกลุ่มทุนชายแดน เช่น แม่สอด  และมุ่งไปสู่การประสานของสองแนวคิดเดิมในการจัดการปัญหานี้ ไม่ว่าจะเป็นการจัดประชุมระหว่างภาครัฐและเอกชน (กลุ่มผู้ประกอบการ) ซึ่งทำให้เกิดการตอกย้ำวิธีคิดที่ว่า การจัดการปัญหานี้มีเพียงสองวิธีเท่านั้นที่เกี่ยวข้อง คือ เรื่องความมั่นคง ที่มีภาครัฐเป็นตัวแทน และเรื่องของเศรษฐกิจ ที่มีกลุ่มทุนต่าง ๆ เป็นตัวแทน และนำไปสู่การแก้ไขปัญหาดังที่เกิดขึ้นในที่สุด นั่นหมายถึงการกลับเข้าสู่วงจรเดิม ๆ ต่อไป

 

  ข้อสังเกตประการต่อมา แม้ภาครัฐจะพยายามทำให้เห็นว่าต้องการจัดการกับปัญหาอย่างจริงจัง ไม่ว่าจะเป็นการพยายามใช้กฎหมายในการจัดการหรือการให้ท้องถิ่นมีส่วนในการควบคุมดูแลมากขึ้น แต่ในทางปฏิบัติแล้วก็ไม่มีมีรูปแบบที่แตกต่างไปจากเดิมมากนัก เพียงแต่เปลี่ยนถ้อยคำหรือเปลี่ยนบทบาทของตัวละครบางตัว เช่นเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นมีความรับผิดชอบเพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นการใช้คำว่าการกระจายอำนาจมาเป็นฉลากยาใหม่ในขวดยาตัวเดิมเท่านั้นเอง ซึ่งที่น่าสงสัยก็คือ จริง ๆ แล้วเรามีความรู้ความเข้าใจในเรื่องแรงงานข้ามชาติมากน้อยแค่ไหน ไม่ว่าจะเป็นการที่มีมติคณะรัฐมนตรีก่อนการสิ้นสุดการผ่อนผันเพียงวันเดียว หรือการให้ท้องถิ่นรับผิดชอบมากขึ้น ซึ่งนอกจากมองในแง่การกระจายอำนาจแล้วนั้น อาจจะมองได้ว่าเป็นการโยนภาระความรับผิดชอบไปให้ท้องถิ่นเนื่องจากส่วนกลางเองเข้าใจเรื่องนี้น้อยมากหรือไม่ และมีหลาย ๆ อย่างที่ทำให้ต้องตั้งข้อสังเกต ไม่ว่าจะเป็นเรื่องจำนวนแรงงานและประเภทกิจการ ที่จวนจะต้องมีนโยบายชุดใหม่แล้วแต่ปรากฎว่าตัวเลขเหล่านี้ยังไม่มีออกมาชัดเจนบ่งบอกถึงความไม่ต่อเนื่องหรือไม่สอดคล้องของการแก้ไขปัญหา หรืออาจจะไปไกลถึงขั้นที่เรียกว่าไม่มีข้อมูลเหล่านี้จริง ๆ หากนึกย้อนไปถึงช่วงปีที่ผ่านมาเรื่องหนึ่งที่ได้มีการกล่าวถึงคือเรื่องการลดน้ำหนักกระสอบข้าวสาร จาก 100 กิโลกรัมให้เหลือ 50 กิโลกรัม เพื่อให้แรงงานไทยแบกได้ ซึ่งเรื่องนี้ก็ไม่ได้มีการพูดถึงอีกเลย และยังมีการใช้แรงงานข้ามชาติในกิจการโรงสีเช่นเดิม

 

  จะเห็นได้ว่านอกจากเรื่องสิทธิมนุษยชนที่เราตั้งความหวังในตอนแรกแล้วนั้น เรื่องอื่น ๆ ก็ไม่มีบ่งบอกถึงความคืบหน้าของการนำไปสู่การแก้ไขปัญหาเรื่องแรงงานข้ามชาติในระยะยาวให้เห็น แต่ส่วนที่ชัดขึ้นก็คือการจัดการนอกระบบ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องส่วยหรือการจ่ายเงินนอกระบบที่กลุ่มผู้ประกอบการหลาย ๆ รายหันไปใช้วิธีนี้มากขึ้น เนื่องจากหลาย ๆ กิจการไม่ได้รับอนุญาต หรือนายจ้างเองไม่ต้องการที่จะนำแรงงานไปทำไปอนุญาต ซึ่งจะช่วยในเรื่องการควบคุมแรงงานของตนเอง และรวมไปถึงเรื่องอัตราค่าจ้าง ซึ่งเท่ากับเป็นการส่งเสริมให้มีการคอรัปชั่นมากขึ้น ขบวนการค้ามนุษย์ข้ามชาติก็เป็นอีกส่วนหนึ่งที่ได้ประโยชน์อย่างชัดเจนจากนโยบายและความไม่ชัดเจนในนโยบายครั้งนี้ เนื่องจากได้ทั้งไปส่งและนำพาเข้ามา สิ่งเหล่านี้ต่างหากที่จะเป็นปัญหาความมั่นคงของประเทศอย่างแท้จริง เพราะมันเป็นเสมือนสนิมที่อยู่ในเนื้อในของเหล็ก เป็นเหมือนหนอนที่ชอนไชอยู่ภายในผลไม้ที่กำลังเน่าเสีย ดังนั้นปัญหาเหล่านี้จึงควรได้รับความสนใจและการแก้ไขอย่างจริง ๆ จัง ๆ จากภาครัฐ นอกจากนั้นส่วนที่ต้องเข้ามามีบทบาทอย่างจริงจังมากขึ้นโดยเฉพาะงานด้านต่างประเทศเอง ก็กลับไม่ได้เป็นส่วนช่วยเสริมการแก้ไขปัญหา และยิ่งทำให้รู้สึกว่าประเทศไทยไม่มีอำนาจต่อรองกับประเทศเพื่อนบ้านเลยแม้แต่น้อย

 

  และที่ต้องย้ำคือปัญหาเรื่องแรงงานข้ามชาติหากไม่ได้รับการแก้ไขที่ปลายเหตุ คงจะเป็นการยากที่จะทำให้ปัญหาต่าง ๆ เหล่านี้หมดไป ปัญหาแรงงานข้ามชาติเป็นปัญหาหนึ่งที่มีความซับซ้อนและปรับเปลี่ยนตัวเองไปเรื่อย ๆ สถานการณ์แรงงานข้ามชาติตอนปี 2535 กับสถานการณ์ในปี 2543 มีความแตกต่างกันอย่างเห็นได้ชัด ในขณะที่การแก้ไขปัญหาของเราก็ไม่มีความคืบหน้าอย่างเห็นได้ชัดเช่นกัน สิ่งที่เห็นในการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมา คือการวิ่งไล่ตามแก้ปัญหาที่ก้าวไปอย่างรวดเร็วเท่านั้นเอง

 

  แม้จะดูเหมือนไม่มีทางออกสำหรับปัญหานี้ แต่เรายังมองเห็นแสงสว่างจากปลายอุโมงค์ เราเชื่อว่าสังคมไทยยังมีทางออกสำหรับปัญหา เราเชื่อว่าสังคมไทยมีทรัพยากรที่เพียงพอสำหรับการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น เรามีหน่วยงานราชการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับเรื่องนี้จำนวนหนึ่ง เรามีนักวิชาการที่สนใจและติดตามปัญหานี้อย่างจริงจังหลายคน เรามีองค์กรพัฒนาเอกชนที่คลุกคลีและติดตามกับปัญหานี้อย่างจริง ๆ จัง ๆ เรามีนายจ้างจำนวนมากที่จ้างแรงงานข้ามชาติ กลุ่มคนเหล่านี้มีทรัพยากร ข้อมูลอยู่คนละชุดในมือ ทำอย่างไรให้ข้อมูลทุกชุดมาวางอยู่พร้อม ๆ กันและช่วยกันร้อยเรียงข้อมูลเหล่านี้เพื่อหาคำตอบให้คำถามที่เราเผชิญอยู่ เราจะทำอย่างไรให้คนเหล่านี้มาพูดคุยและหาทางออกร่วมกัน เรามีทางเลือกสองทาง คือ ช่วยกันหาทางไปสู่แสงสว่างปลายอุโมงค์ หรือต่างคนต่างหา แล้วให้อีกคนหนึ่งขุดอุโมงค์ลงมาทับคนที่เหลือ แล้วก็ตายไปพร้อม ๆ กัน  สิ่งสำคัญคือ เราต้องสลัดความคุ้นชินในการมองปัญหาและการแก้ปัญหาแบบเดิม ๆ เพื่อมองปัญหาและแก้ปัญหาในแง่มุมใหม่ ที่จะก้าวไปสู่การแก้ไขปัญหาที่แท้จริง

 

 เราคงต้องจบจดหมายถึงเบญแค่นี้แล้วกัน เราคิดว่าเราอาจจะได้รับจดหมายตอบกลับจากเบญหรือจากคนอื่นที่ได้อ่าน ซึ่งอาจจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับเราก็ได้ หากเราเปิดกว้างต่อกันเราก็แลกเปลี่ยนกันได้

 

 หวังว่าเราคงได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันอีก

 

                                                    อดิศร   เกิดมงคล