การกระจายอำนาจการจัดการศึกษา

การกระจายอำนาจการจัดการศึกษา

 

1. ความนำ

          กระแสแห่งการกระจายอำนาจทั้งด้านการปกครอง การบริหารและการจัดการในด้านต่าง ๆ ได้นำไปสู่การผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นในองค์กรระดับต่าง ๆ รวมถึงองค์กรทางด้านการศึกษา ซึ่งได้มีความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงการบริหารการศึกษาจากการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางให้กระจายอำนาจไปสู่หน่วยปฏิบัติ ดังจะเห็นจะได้จากแผนการศึกษาแห่งชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนพัฒนาการศึกษาแห่งชาติ ได้กำหนดนโยบายการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา ไว้ชัดเจน แต่ก็พบว่าไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้ เมื่อปลายปี พ.ศ. 2535 รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ได้ดำเนินการอย่างจริงจัง โดยกระทรวงศึกษาธิการได้ดำเนินการจัดทำร่าง พ.ร.บ.การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการและวิเคราะห์ว่าปัญหาการจัดการศึกษา ศาสนาและวัฒนธรรมของประเทศไทยในขณะนั้นมี 8 ประการคือ¹   1) การรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง   2) ความซ้ำซ้อนของการจัดการศึกษาระดับจังหวัด/อำเภอ   3) การจัดการศึกษาขาดเอกภาพ 4) ไม่สามารถใช้ทรัพยากรร่วมกันได้ 5) ประชาชนมีส่วนร่วมน้อย 6) การจัดการศึกษาไม่สอดคล้องกับความต้องการของผู้เรียนและชุมชน   7) การจัดการศึกษาขาดความต่อเนื่อง   8) ขาดการบูรณาการระหว่างการศึกษา ศาสนาและวัฒนธรรม จึงกำหนดให้มีการกระจายอำนาจด้านนโยบายและแผน ด้านการบริหารงบประมาณ ด้านการเงินและพัสดุ ด้านบุคลากร และด้านวิชาการ ในที่สุดเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงทาง การเมือง เปลี่ยนรัฐบาล การดำเนินการได้หยุดชะงักลงจนถึงปี พ.ศ. 2539   ได้มีกระแสของการปฏิรูปการศึกษาเข้มข้นขึ้นอีกครั้ง ถึงขั้นการนำสาระทางการศึกษามาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและปัจจุบันการกระจายอำนาจได้กำหนดชัดเจนในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ให้มีการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นสิ่งที่ยืนยันได้ว่าแนวโน้มการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษามีความเข้มและเป็นรูปธรรมมากขึ้น

          พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542   มีเจตนารมณ์เพื่อให้เป็นกฎหมายแม่บท ในการบริหารและการจัดการศึกษา เน้นการให้สังคมมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาและให้มีการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาไปยังหน่วยปฏิบัติคือสถานศึกษา เขตพื้นที่การศึกษาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานและอุดมศึกษาระดับต่ำกว่าปริญญา ให้กระจายอำนาจทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคลและการบริหารจากส่วนกลางไปยังสถานศึกษาโดยตรง

         พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542   ได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่าง ๆ มีอำนาจหน้าที่จัดการศึกษา รวมทั้งการเก็บภาษีเพื่อการศึกษา

         ดังนั้นการบริหารและการจัดการศึกษาของประเทศไทย จึงมีแนวทางที่ชัดเจนเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา เพื่อให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือหน่วยงานระดับปฏิบัติมีอำนาจตัดสินใจ และสนับสนุนให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย มีส่วนร่วมในการตัดสินใจในรูปแบบของคณะกรรมการขององค์กรทางการศึกษาระดับต่าง ๆ โดยมีเป้าหมายเพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษา ทำให้ทรัพยากรบุคคลของชาติ มีคุณภาพ มีความสมบูรณ์ทั้งร่างกาย จิตใจ สติปัญญา มีความรู้และคุณธรรม รวมทั้งการอยู่ร่วมกับ ผู้อื่นได้อย่างมีความสุขต่อไป

         การกระจายอำนาจในทางการศึกษา จะเน้นการกระจายอำนาจจากหน่วยงานส่วนกลางไปยังสถานศึกษาให้สถานศึกษามีอิสระในการตัดสินใจให้มากที่สุดตามระบบการบริหารโดยใช้สถานศึกษาเป็นฐาน (School-Based Management : SBM) และให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในการบริหารและการจัดการศึกษาอย่างแท้จริง

2. หลักการกระจายอำนาจการจัดการศึกษา
          การกระจายอำนาจการจัดการศึกษา หมายถึงการที่อำนาจการตัดสินใจในการดำเนินงานต่าง ๆ กระจายจากส่วนกลางไปยังหน่วยงานรองลงไป มี 2 ลักษณะคือ แบบมอบอำนาจ หมายถึงการมอบอำนาจตัดสินใจบางส่วนให้แก่หน่วยงานรองลงไปตัดสินใจ และการกระจายอำนาจแบบเบ็ดเสร็จ คือหน่วยงานย่อยมีความเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจในการบริหารและรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติภารกิจของตนเอง มีอิสระในเชิงบริหารและการจัดการ ส่วนกลางควบคุมเชิงกฎหมายหรือเชิงนโยบายเท่านั้นในทางการศึกษาการกระจายอำนาจมีลักษณะของการมอบอำนาจและความรับผิดชอบในการบริหารและการจัดการจากส่วนกลางไปยังสถานศึกษา เพื่อให้สามารถตัดสินใจในระดับของหน่วยปฏิบัติได้แก่ เขตพื้นที่การศึกษา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษานำไปสู่การพัฒนาคุณภาพการศึกษาของชาติโดยรวม
          จากการศึกษาการบริหารและการจัดการศึกษาของต่างประเทศ ของ ดร.กมล สุดประเสริฐ พบว่าการกระจายอำนาจมีหลักการสำคัญ 6 ประการ ได้แก่ หลักการนิติบัญญัติ หลักการมีส่วนร่วม หลักการความเป็นกลางทางการเมือง หลักการความเป็นมืออาชีพทางการศึกษา หลักการความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ และหลักการประกันคุณภาพการศึกษา และเสนอว่าการบริหารและการจัดการศึกษา ควรดำเนินการตาม พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542    โดยให้กระทรวงกระจายอำนาจการบริหารและ การจัดการศึกษาทั้งด้านวิชาการ งบประมาณการบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยังเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา สำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐานและอุดมศึกษาระดับต่ำกว่าปริญญา
        หลักการนิติบัญญัติ หมายถึง การกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการต้องมีกฎหมายรองรับ เพื่อเป็นหลักประกันในการนำไปปฏิบัติให้บรรลุผล
        หลักการมีส่วนร่วม หมายถึง การเปิดโอกาสให้ประชาชนหรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามา มีส่วนร่วมในการบริหารและการจัดการศึกษาในรูปของคณะกรรมการการศึกษา
        หลักความเป็นกลางทางการเมือง มีความเป็นอิสระ ปลอดการแทรกแซงทางการเมือง คณะกรรมการสถานศึกษาจะต้องไม่มาจากตัวแทนทางการเมือง
        หลักความเป็นมืออาชีพ บุคคลที่เข้ามามีบทบาททางการศึกษาต้องมาจากบุคคลที่มีประสบการณ์และมีทักษะทางอาชีพ เป็นสมาชิกขององค์กรวิชาชีพทางการศึกษา และได้รับใบอนุญาตประกอบวิชาชีพครู หรือบุคลากรทางการศึกษาอื่น ๆ
        หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ มอบอำนาจการตัดสินใจให้กับคณะกรรมการสถานศึกษา เพื่อให้การบริหารและการจัดการศึกษามีประสิทธิภาพสูงสุด
        หลักการประกันคุณภาพการศึกษา โดยจัดให้มีระบบการประกันคุณภาพการศึกษามีการประเมินคุณภาพการจัดการศึกษาภายใน และจัดให้มีองค์กรภายนอกเข้ามาประเมินคุณภาพเพื่อสร้างความเชื่อมั่นในการจัดการศึกษาและจัดทำรายงานประจำปีไปยังผู้ปกครอง ชุมชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

3. การกระจายอำนาจตาม พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ
          เนื่องจากการศึกษา เป็นกระบวนการเรียนรู้เพื่อความเจริญงอกงามของบุคคลและสังคมโดยการถ่ายทอดความรู้ การฝึก การอบรม การสืบสานทางวัฒนธรรม การสร้างสรรค์จรรโลงความก้าวหน้าทางวิชาการ การสร้างองค์ความรู้อันเกิดจากการจัดสภาพแวดล้อม สังคม การเรียนรู้และปัจจัยเกื้อหนุนให้บุคคลเรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิต โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมของสังคม ชุมชน องค์กรเอกชนต่าง ๆ และกระจายอำนาจไปสู่สถานศึกษาเพื่อให้มีอิสระในการบริหารและการจัดการ สามารถจัดกระบวนการเรียนรู้ที่นำไปสู่การพัฒนาตนเองตามธรรมชาติของผู้เรียนและเต็มตามศักยภาพ และได้กำหนดให้สถานศึกษา จัดกระบวนการเรียนรู้สอดคล้องกับความสนใจ ความถนัดของผู้เรียน ความแตกต่างระหว่างบุคคล ฝึกทักษะ กระบวนการคิด การจัดการ การเรียนรู้จากประสบการณ์จริง ปลูกฝังคุณธรรม ค่านิยมที่ดีงาม และคุณลักษณะอันพึงประสงค์ การจัดบรรยากาศสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการเรียนรู้ของผู้เรียน
          พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ได้ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาไปสู่สถานศึกษา เพื่อให้เกิดผลตามที่กล่าวมาข้างต้นจึงได้กำหนดบทบาทของสถานศึกษาไว้ครบทุกด้าน เช่น แนวการจัดกระบวนการเรียนรู้ การประเมินผู้เรียน การจัดทำสาระของหลักสูตร
การบริหารวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล การบริหารทั่วไป การจัดระบบการประกันคุณภาพภายใน การระดมทรัพยากรบุคคลในชุมชน การให้สถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคล มีอำนาจปกครองดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของสถานศึกษา ให้อิสระในการบริหารงบประมาณ และทรัพยากรทางการศึกษา เป็นต้น
          ถ้าเป็นสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา ระดับปริญญา ได้กำหนดให้ดำเนินกิจการโดยอิสระ สามารถพัฒนาระบบบริหารและการจัดการของตนเองได้อย่างคล่องตัว มีเสรีภาพทางวิชาการ เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถานศึกษานั้น ถ้าสถานศึกษาที่จัดตามความต้องการและความชำนาญของกระทรวง ทบวง กรม รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐให้จัดเป็นการศึกษาเฉพาะทาง โดยคำนึงถึงนโยบายและมาตรฐานการศึกษาของชาติ ซึ่งจะกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขต่าง ๆ ไว้ในกฎกระทรวง

4. สรุป
          การกระจายอำนาจการจัดการศึกษา เป็นแนวทางการบริหารและจัดการศึกษาที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้มีการกระจายอำนาจการตัดสินใจไปยังหน่วยปฏิบัติและเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในทุก ๆ ด้านรวมทั้งด้านการศึกษา โดยกำหนดให้มีกฎหมายและต่อมามีการประกาศใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มีหลักการและกระบวนการจัดการศึกษาที่เน้นให้มีการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไป และกระทรวงมีหน้าที่กำกับดูแล เฉพาะด้านการกำหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรและติดตามตรวจสอบและประเมินผลการศึกษา ศาสนาและวัฒนธรรมเท่านั้น ถ้าเป็นสถานศึกษาที่จัดการศึกษา ขั้นพื้นฐาน และอุดมศึกษาระดับต่ำกว่าปริญญาจะมีการกระจายอำนาจแบบมอบอำนาจการตัดสินใจ และความรับผิดชอบไปยังคณะกรรมการฯ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาโดยตรง แต่ถ้าเป็นสถานศึกษาระดับอุดมศึกษาระดับปริญญา และสถานศึกษาเอกชนจะมีความเป็นอิสระตามกฎหมายการจัดตั้งสถานศึกษานั้น ๆ เป็นการกระจายอำนาจแบบเบ็ดเสร็จและมีอิสระมากกว่าสถานศึกษาประเภทอื่น ๆ ทั้งนี้เพื่อพัฒนาคนไทยให้มีคุณภาพตามเป้าหมายของการปฏิรูปการศึกษา

 

 

แหล่งอ้างอิง     ดร.สมศักดิ์   ดลประสิทธิ์   http// www.moe.go.th