กับดัก หลุมพราง ขั้วตรงข้าม: พรบ. การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551
กับดัก หลุมพราง ขั้วตรงข้าม: พรบ. การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551
บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์
นับได้ว่าเป็นก้าวสำคัญอีกระดับหนึ่งของแนวนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย เมื่อพรบ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551 ซึ่งเป็นหนึ่งในหลายพรบ.ที่ถูกเร่งรัดออกมาในช่วงปลายสมัยของสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่เป็นผลมาจากการปฏิวัติเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ได้ถูกนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติและผ่านการพิจารณา 3 วาระรวดในวันที่ 2 พฤศจิกายน 2550 ซึ่งเป็นวันเดียวกับที่มีกฎหมายอีกหลายฉบับผ่านการพิจารณา ต่อมามีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้กฎหมายมีผลบังคับใช้ เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2551 พรบ.ฉบับดังกล่าวได้กลายเป็นวาระสำคัญที่ผู้มีส่วนได้เสียลุกขึ้นมาตั้งคำถามและถกเถียงในประเด็นที่ต่างมองกันคนละมุม
ฝ่ายหนึ่ง คือ เครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงานข้ามชาติ[2] ได้ลุกขึ้นมาตั้งคำถามถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการใช้ พรบ.ฉบับนี้ อีกฝ่ายหนึ่ง คือ สำนักบริหารแรงงานต่างด้าว[3] ที่อภิปรายถึงความจำเป็นที่จะต้องมีการใช้กฎหมายฉบับดังกล่าว ทั้ง 2 ฝ่ายต่างกระโจนลงไปคลุกวงในเพื่อถกเถียงในประเด็นต่างๆที่เกิดขึ้นรายมาตรา มุ่งตรงไปที่ตัวแรงงานข้ามชาติในฐานะเป็นผู้ถูกกฎหมายบังคับใช้โดยตรง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของอาชีพที่กำหนดให้คนต่างด้าวสามารถทำได้ (มาตรา 7), ค่าธรรมเนียมการจ้างแรงงานข้ามชาติ-Levy (มาตรา 8), กองทุนเพื่อการส่งคนต่างด้าวกลับ (หมวด 2), การเข้าตรวจสอบแรงงานที่ชวนให้สงสัยว่าผิดกฎหมายโดยปราศจากหมายศาล (มาตรา 48 มาตรา 50), การลงโทษผู้กระทำผิดและการให้สินบนนำจับแก่ผู้ชี้จับ (หมวด 6) ซึ่งเป็นเรื่องที่ดีที่วาระสำคัญระดับชาติเช่นนี้ถูกอภิปรายหลากมุมมอง
อย่างไรก็ตามครั้งนี้อยากจะชวนมองไปให้พ้นกับดักของคำถามทั้ง 2 ฝ่าย ทั้งความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายฉบับนี้ หรือควรทบทวนบอยคอตยกเลิกกฎหมาย มาสู่การพิจารณาร่วมกันใหม่ว่า เราจะเข้าใจปรากฏการณ์เรื่องแรงงานข้ามชาติในสังคมไทยวันนี้ ผ่านการเรียนรู้จากการประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้ได้อย่างไรบ้าง น่าจะเป็นคำถามที่ทำให้เราหลุดพ้นวังวนกรอบคิดเดิมของการจัดการปัญหาเรื่องแรงงานข้ามชาติได้บ้าง
ประการแรก เราได้รู้ถึงวิธีการมองคนข้ามชาติผ่านสายตาของรัฐที่อยู่บนพื้นฐานของความเป็นศัตรูเสมอมา เป็นที่รู้ว่ารากฐานของพรบ.ฉบับนี้ คณะกรรมการร่างพ.ร.บ.ได้นำร่างกฎหมายฉบับหนึ่งที่ไม่ผ่านการพิจารณาจากสภาคองเกรสของประเทศสหรัฐอเมริกาเมื่อปี 2005 มาเป็นต้นแบบในการพิจารณา คือ ร่างกฎหมายที่ชื่อว่า The Border Protection, Anti-terrorism, and Illegal Immigration Control Act of 2005 (H.R. 4437) ร่างดังกล่าวประกอบไปด้วย 13 หมวดหลัก แต่ละหมวดเป็นเรื่องการแสวงหามาตรการความปลอดภัยตามแนวชายแดนที่มีแรงงานผิดกฎหมายลักลอบเข้ามาทุกวัน เช่น การจัดสร้างกำแพงกั้นระหว่างประเทศสหรัฐอเมริกากับเม็กซิโกที่มีความยาวกว่า 700 ไมล์ รวมถึงการจัดการโดยมีบทลงโทษที่เข้มข้นต่อผู้กระทำผิด ร่างกฎหมายฉบับนี้มองผู้กระทำผิดในฐานะผู้ก่อการร้ายและอาชญากรอย่างชัดเจน
H.R. 4437 ถูกนำเสนอโดย Jim Sensenbrenner ซึ่งเป็นสมาชิกพรรครีพับลิคกัน ทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกเรียกในอีกชื่อหนึ่งว่า “Sensenbrenner Bill” เขามองว่ามีความจำเป็นที่สหรัฐอเมริกาจะต้องมีกฎหมายเช่นนี้ เนื่องจากตลอดแนวชายแดนระหว่างอเมริกากับเม็กซิโกประมาณ 2,000 ไมล์ จะมีผู้อพยพจำนวนมากหาทางข้ามพรมแดนเข้ามาในสหรัฐอเมริกาตลอดเวลา ทำอย่างไรเราจะสกัดกั้นไม่ให้ผู้อพยพข้ามพรมแดนมาได้ หรือถ้าข้ามมาแล้วก็ต้องหาวิธีการควบคุมอย่างเด็ดขาด อย่างไรก็ตามร่างดังกล่าวถูกต่อต้านจากองค์กรที่ทำงานเกี่ยวกับแรงงานข้ามชาติอย่างมาก เพราะกฎหมายได้มองการหลบหนีเข้ามาของแรงงานเป็นความผิดอาญาร้ายแรงที่ต้องถูกปราบปรามให้สิ้น
ประการต่อมา เราได้เห็นว่ารัฐบาลไทยมีความเชื่ออย่างจริงจังว่า แรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยมีผลกระทบต่อการมีงานทำของคนไทย ยิ่งมีจำนวนแรงงานมากเพียงใด ผลกระทบก็จะทบทวียิ่งขึ้น ฉะนั้นมีความจำเป็นที่เราจะต้องควบคุม ตัดโอกาสไม่ให้มีการจ้างงานตามใจชอบ เพื่อเหลือพื้นที่งานเหล่านั้นไว้รองรับคนไทยที่ยังว่างงานอยู่
วิธีการที่รัฐบาลไทยพยายามทำอยู่ตลอด คือ การมุ่งไปที่การปรับเปลี่ยนคนผิดกฎหมายให้เป็นคนถูกกฎหมายภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ และสนับสนุนให้แรงงานไทยระดับล่างเข้ามาทำงานทดแทนแรงงานข้ามชาติที่ทำอยู่ ความคิดสำคัญ 2 ประการ คือ ความมั่นคงของประเทศกับการควบคุมผ่านความขาดแคลนทางเศรษฐกิจ ยังเป็นแนวคิดสำคัญในการอธิบายปรากฏการณ์ดังกล่าว ซึ่งไม่ช่วยให้เราเข้าใจสถานการณ์ได้ดีขึ้น มิหนำซ้ำยังสะท้อนถึงความล้าหลังและไม่ทันโลกปัจจุบันที่สลับซับซ้อนขึ้นกว่าเดิม ไม่ได้แก้ปัญหาเรื่อง “แรงงานข้ามชาติ” ในฐานะเป็น “คนข้ามชาติ” ของยุคโลกาภิวัตน์ที่การอพยพย้ายถิ่นเป็นเรื่องปกติ
ฉะนั้นการเกิดขึ้นของพรบ.ฉบับนี้จึงเป็นเวลาสำคัญที่สังคมไทยทุกภาคส่วนต้องลุกขึ้นมาทบทวนการย้ายถิ่นของคนข้ามชาติเสียใหม่ หากเราต้องการที่จะเข้าใจปรากฏการณ์เรื่องแรงงานข้ามชาติ เราจำเป็นต้องลืมหรือก้าวข้ามกรอบการอธิบายแบบเดิมๆ เราจำเป็นต้องตั้งคำถามกันใหม่ว่า ปรากฏการณ์เรื่องแรงงานข้ามชาติในสังคมไทยมีลักษณะอย่างไร เปลี่ยนแปลงไปจากสิบปีที่แล้วเพียงใด ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นสัมพันธ์เกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงของประชากรกลุ่มอื่นๆของสังคมไทยอย่างไร การตั้งคำถามแบบใหม่จะช่วยให้เราเข้าใจความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในความสัมพันธ์ของคนกลุ่มต่างๆทั้งหมดของสังคมไทย ซึ่งจะช่วยให้เราสามารถมองหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาได้กว้างขวางและมีประสิทธิภาพมากกว่าการแก้ปัญหาด้วยกรอบคิดเดิม สังคมไทยจะเผชิญปรากฏการณ์ใหม่ๆได้อย่างมีพลัง เราต้องกล้าที่ตั้งคำถามใหม่ๆที่อาจจะท้าทายสั่นคลอนความเชื่อความเข้าใจความรู้ที่สั่งสมมา
สังคมไทยต้องยอมรับความจริงเรื่องแรงงานข้ามชาติในฐานะของการเป็นปรากฏการณ์ปกติ และมองปรากฏการณ์นั้นไปให้พ้นการแบ่งขั้วตรงข้ามผ่านการนิยามในฐานะคนถูกกฎหมายหรือคนผิดกฎหมาย มีตัวอย่างงานวิจัยจำนวนมากที่บ่งบอกว่า การกระทำผิดกฎหมายของแรงงานข้ามชาติจะวนเวียนอยู่กับเรื่องของการหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย การเดินทางข้ามเขต เพียงเรื่องดังกล่าวสามารถทำให้เรามองคนกลุ่มนี้ในฐานะอาชญากรเชียวเหรอ ! หรือแม้แต่ความผิดของแรงงานข้ามชาติที่ปรากฏขึ้นตามพรบ.ฉบับนี้ก็เป็นเพียงเรื่องของการทำงานโดยไม่ได้รับอนุญาต การทำงานโดยฝ่าฝืนเงื่อนไขในใบอนุญาตทำงาน ไม่แจ้งการขยายเวลาทำงาน ไม่มีใบอนุญาตทำงานอยู่กับตัวหรือที่ทำงานในขณะทำงานเพียงเท่านั้น
การอธิบายปรากฏการณ์แรงงานข้ามชาติแบบแคบๆ ที่เริ่มต้นมอง “แรงงานต่างด้าว” ในฐานะ “ต้นตอปัญหา” ต่างๆที่เราจำต้องควบคุม จัดการ ลดจำนวน รวมถึงต้อนพวกเขาให้เข้าไปอยู่ในซอกหลืบของกระบวนการจัดการ ผ่านคำพูดสวยหรูที่มาในชื่อของ “กลยุทธ์” ต่างๆ เช่น การลดการพึ่งพาการจ้างแรงงานต่างด้าว การลดปัญหาและผลกระทบทางสังคม การพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารจัดการ และการพัฒนาแรงงานไทยผ่านผู้เชี่ยวชาญต่างประเทศ เอาเข้าจริงแล้วก็ไม่ได้แก้ปัญหาได้อย่างที่กระทรวงแรงงานปรารถนาจะให้เป็นจริง ต่อมาเมื่อเราจัดการไม่ได้เราก็ใช้วิธีการแยบยลในรูปของตัวบทกฎหมายผลักไสไล่ส่งให้พวกเขากลับไปยังประเทศที่จากมา
กระบวนการการแก้ปัญหาดังกล่าวกลายเป็นแบบแผนหลักของการทำความเข้าใจเรื่องการย้ายถิ่นของแรงงานข้ามชาติที่สำเร็จรูปที่เหมือนกันทุกบริบทของแต่ละประเทศ และมีอิทธิพลแทรกซึมเข้าไปในหลายภาคส่วนของสังคมไทยที่เชื่อว่าแรงงานข้ามชาติเป็นอย่างนั้นจริงๆ การอธิบายปัญหาที่วางอยู่บนพื้นฐานทางความคิดที่มองไม่พ้นกับดักเรื่องความมั่นคงแห่งชาติกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ไม่ได้นำไปสู่แนวทางการแก้ปัญหาที่มีประสิทธิภาพแต่ประการใด ดังที่เราจะพบเห็นปัญหาอย่างนี้เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอดมาหลายสิบปี
จากกับดักและหลุมพรางที่ถูกวางไว้ในพรบ.ฉบับนี้ เราจำเป็นต้องก้าวข้ามช่องว่างดังกล่าวนั้นไปให้ได้ คำถามสำคัญ คือ เมื่อรัฐไทยเห็นข้อจำกัดของตนเองในการไม่สามารถหลุดพ้นจากเกณฑ์ที่รัฐ-ชาติสถาปนาขึ้นมา และตัดสินใจได้เบ็ดเสร็จว่าใครคือพลเมืองไทยหรือไม่ใช่พลเมืองไทย เพราะในโลกปัจจุบันที่ผู้คน ทุน อุดมการณ์ สื่อ เทคโนโลยี มีการเคลื่อนย้ายตัดข้ามภูมิศาสตร์ของรัฐอยู่ตลอดเวลาแล้ว สิ่งสำคัญคือ จะมีรูปแบบหรือวิธีการใดที่สังคมไทยจะรับมือกับแรงงานข้ามชาติในรูปแบบต่างๆ โดยที่สังคมไทยยังดำรงความแตกต่างหลากหลายไว้ได้
ทำอย่างไรสังคมไทยจะเข้าใจมิติทางการเคลื่อนย้ายของผู้คนในยุคโลกาภิวัฒน์ ที่มีลักษณะไม่หยุดนิ่งและท้าทายแนวคิดแบบเดิมของรัฐ-ชาติ เราจะร่วมกันแสวงหามุมมองแบบใหม่ที่ดำเนินไปบนพื้นฐานของการใช้ความมั่นคงของมนุษย์ในโลกนี้เป็นทิศทางในการทำความเข้าใจเป็นสำคัญ ให้ความสำคัญกับเรื่องของสิทธิมนุษยชน การปกป้อง การเสริมความเข้มแข็ง และการมีส่วนร่วมของประชาชน การตระหนักถึงความสมดุลระหว่างความมั่นคงของรัฐกับความมั่นคงของประชาชนที่ไม่สามารถแยกขาดจากกันในการมองได้
ทำอย่างไรให้สังคมไทยเข้าใจมิติการพัฒนาในภูมิภาคนี้ที่นับวันจะเติบโตไปอย่างรวดเร็วท่ามกลางช่องว่างของการพัฒนาที่ยังวนเวียนอยู่ในวงจรแบบเดิม ทั้งในแง่การเมือง การกระจายรายได้ และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดทิศทางการพัฒนาของแต่ละประเทศ การย้ายถิ่นที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและมีขนาดใหญ่จึงเกิดขึ้นบนพื้นฐานของภาวะความลักลั่นดังกล่าว ซึ่งต้องมีการทำความเข้าใจในมิติต่างๆอย่างรอบด้านมากกว่าที่ผ่านมา
ท้ายที่สุดสิ่งที่เป็นพื้นฐานในการมองเรื่องแรงงานข้ามชาติในสังคมไทยก็คือ ในช่วงกว่าทศวรรษที่ผ่านมา สังคมไทยได้สร้างองค์ความรู้และมิติการทำความเข้าใจต่อการย้ายถิ่นอย่างหลากหลาย จากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ทั้งภาครัฐ ภาคผู้ประกอบการเอกชน ภาควิชาการ ภาคองค์กรประชาสังคม รวมถึงประสบการณ์จากตัวแรงงานข้ามชาติเอง ซึ่งองค์ความรู้และมิติในการมองต่างๆเหล่านี้ต่างอยู่กันอย่างกระจัดกระจาย ซุกซ่อนตัวและถูกเก็บกดปิดกั้นอยู่ในซอกมุมต่างๆของสังคมไทย ภายใต้กรอบคิดใหญ่ในเรื่องความมั่นคงและการพัฒนาเศรษฐกิจเท่านั้น พื้นที่ของการปะทะสังสรรค์ของแนวคิดหรือมุมมองอื่นๆมักจะถูกทำให้กลายเป็นเรื่องความขัดแย้งไป
สิ่งที่จะช่วยยกระดับในการก้าวข้ามหลุมพรางที่เกิดขึ้นได้ เราจะต้องร่วมกันสร้างพื้นที่ในการแลกเปลี่ยนและมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างแนวคิดหรือมุมมองที่แตกต่างหลากหลาย รวมถึงมุมมองของตัวแรงงานข้ามชาติเอง โดยจะต้องไปให้พ้นกรอบความเคยชินเดิมที่แต่ละภาคส่วนได้กระทำอยู่ หรือใช้เป็นกรอบมุมมองหลัก เพราะมุมมองเหล่านั้นได้พิสูจน์ชัดแล้วว่าการยึดติดกับเพียงมุมมองใดมุมมองหนึ่งไม่สามารถจะนำพาพวกเราให้ก้าวข้ามห้วงอุปสรรคและกระแสธารแห่งโลกาภิวัฒน์ที่เชี่ยวกรากได้อย่างแท้จริง
เพราะวันนี้เราก็เห็นชัดแล้วว่า พรบ. การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551 เป็นแค่เพียงนวัตกรรมใหม่ที่เกิดขึ้นบนพื้นฐานของความย้อนแย้งและลักลั่นแบบเดิมต่อการมองเรื่องแรงงานข้ามชาติในสังคมไทย ที่วันนี้ทุกภาคส่วนจำเป็นต้องก้าวข้ามพ้นไปให้ได้เสียที !
[2] พ.ร.บ.คนทำงานต่างด้าว 2551 : อย่ามองพวกเขาเป็นอาชญากร http://www.bangkokbiznews.com/2008/07/08/news_26786917.php?news_id=26786917
[3] พรบ. การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551 : ไม่ได้มองใครเป็นอาชญากร http://122.154.5.7/workpermit/main/information/pr/pr_14.html
