ศาสตราจารย์ คณิต ณ นคร ประธานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้เป็นประธานเปิดงานสัมมนาเรื่อง “ทิศทางองค์กรปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” เมื่อวันศุกร์ที่ ๒๕ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๑ เวลา ๙.๓๐ น. ณ ห้องกมลทิพย์ ๑ และ ๒ โรงแรมสยามซิตี้ ถนนศรีอยุธยา พญาไท กรุงเทพมหานคร โดยสามารถสรุปประเด็นอภิปรายที่สำคัญได้ดังนี้
ศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ เครืองาม ได้บรรยายเรื่องที่มาขององค์กรปฏิรูปกฎหมายของไทยว่า การปฏิรูปกฎหมายของประเทศไทยนั้นมิได้เพิ่งเริ่มกระทำเมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน แต่เป็นสิ่งที่รัฐบาลทำมานานแล้ว เพียงแต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติไว้เพื่อให้การปฏิรูปกฎหมายเป็นระบบ และเป็นภาระหน้าที่ของรัฐบาลให้ผูกพันต้องทำตามรัฐธรรมนูญ
เหตุผลที่ต้องปฏิรูปกฎหมายก็เพราะกฎหมายภายนอกรัฐธรรมนูญไม่เอื้อต่อรัฐธรรมนูญ บางทีก็ไม่อยู่ในรัฐธรรมนูญเลย หรือเป็นของใหม่ หรือเป็นการตีความใหม่ จึงต้องร่างกฎหมายลูกขึ้นมาตามรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้รัฐธรรมนูญได้แก้ไขบางมาตรา ทำให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ จึงเป็นอีกเหตุผลหนึ่งที่ต้องปฏิรูปกฎหมาย
เมื่อเกิดปัญหาต่างๆ ขึ้น ประเทศไทยไม่แก้ปัญหาโดยการแก้กฎหมาย แต่มักจะร่างกฎหมายขึ้นมาใหม่ ทำให้เกิดปัญหาความทับซ้อนเรื่องอำนาจหน้าที่ ดังนั้นจึงต้องจัดระบบ การจัดระบบกฎหมายเพื่อแก้ปัญหาความทับซ้อนเรื่องอำนาจหน้าที่นี้เรียกว่าการปฏิรูปกฎหมาย
การปฏิรูปกฎหมายของไทยที่สำคัญเริ่มเมื่อสมัยรัชกาลที่หนึ่ง เมื่อมีการชำระกฎหมาย จึงเกิดกฎหมายตราสามดวง
การปฏิรูปกฎหมายครั้งสำคัญต่อมาเกิดขึ้นในรัชสมัยของรัชกาลที่ห้า แต่เป็นเรื่องการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม เนื่องจากมีศาลกระจัดกระจายอยู่ทุกกระทรวง จึงรวบรวมศาลทุกกระทรวงมาอยู่ที่กระทรวงยุติธรรมกระทรวงเดียว
ครั้งต่อมาเกิดขึ้นเมื่อปีพ.ศ. ๒๕๔๖ เนื่องจากรัฐบาลได้ปฏิรูประบบราชการและได้ปฏิรูปกฎหมายด้วย โดยได้ใช้วิธีปฏิรูปกฎหมายทั้งแบบ Top down คือมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิชุดหนึ่งสั่งการให้แต่ละกระทรวงทำการปฏิรูป และใช้วิธี Bottom up ด้วย คือให้แต่ละกระทรวงสำรวจกฎหมายของตนเองแล้วแจ้งว่าจะแก้ไขกฎหมายใดบ้าง
และในปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้บัญญัติเรื่องการปฏิรูปกฎหมายไว้ในมาตรา ๘๑ (๓) และ ๓๐๘ จึงต้องตั้งกรรมการชุดหนึ่งเป็นหน่วยงานกลางแจกงานให้กระทรวงต่างๆ เพื่อป้องกันปัญหาการออกกฎหมายไม่ทันตามระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนด และเพื่อดูแลจัดระบบกฎหมายไม่ให้มีความซ้ำซ้อนกัน ก่อนที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะบัญญัติเรื่องปฏิรูปกฎหมายไว้ การปฏิรูปกฎหมายได้มีการกล่าวถึงในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแผนที่ ๘-๑๐ โดยฉบับที่ ๑๐ ได้กำหนดให้รัฐต้องปฏิรูปกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม และบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม ดังนั้น จะเห็นได้ว่าประเทศไทยได้มีการปฏิรูปกฎหมายมานานแล้ว เพียงแต่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ให้มีการปฏิรูปกฎหมายอย่างจริงจังและเป็นระบบ
นายสิทธิโชค ศรีเจริญ กรรมการปฏิรูปกฎหมายได้บรรยายเรื่องอำนาจหน้าที่ขององค์ปฏิรูปกฎหมายและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปฏิรูปกฎหมายดังนี้
รัฐธรรมนูญได้บัญญัติหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายคือ จัดทำกฎหมายที่ต้องอนุวัติการตามรัฐธรรมนูญ และจัดทำกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๘๑ (๓) และ ๓๐๘ นอกจากนี้รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๖๓ ยังได้บัญญัติให้ประชาชนสามารถเสนอร่างกฎหมายได้ด้วย
ดังนั้น ภารกิจของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายควรจะสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเนื่องจากประชาชนเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากกฎหมายโดยตรง และกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายควรมีบทบัญญัติที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้าถึงกฎหมายได้อย่างแท้จริง
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ธิติพันธุ์ เชื้อบุญชัย คณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย ได้ให้ความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ดังนี้
๑. ภาพรวมของกฎหมาย มีความเห็นดังนี้
- ร่างกฎหมายนี้เป็นการปฏิรูปกฎหมายเพื่อจัดทำกฎหมายอย่างเดียว กฎหมายฉบับนี้เป็นเรื่องของนักกฎหมายเท่านั้น ไม่ใช่เรื่องของคนในสาขาอื่น เป็นการจำกัดขอบเขตเกินไป ไม่ควรจำกัดเฉพาะการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น เนื่องจากกฎหมายเป็นเครื่องมือนำสังคมและเศรษฐกิจให้ไปสู่เป้าหมายสุดท้ายของประเทศ
๒. เรื่องการกำหนดการสรรหากรรมการ มีความเห็นดังนี้
- ควรกำหนดรายละเอียดในการสรรหากรรมการให้ชัดเจนกว่านี้
- การเลือกกรรมการไม่ควรจะเคร่งครัดเหมือนคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เนื่องจากคณะกรรมการไม่มีอำนาจหน้าที่เหมือนองค์กรอิสระอื่นๆ
- ควรบัญญัติเรื่องการสรรหาให้รัดกุมเนื่องจากรัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ มีข้อบกพร่องทำให้เกิดการแทรกแซงในกระบวนการสรรหา
- กรรมการเต็มเวลาควรเป็นประธานและรองประธานด้วย เนื่องจากเป็นผู้ชี้ทิศทางการปฏิรูปกฎหมายและทำงานเต็มเวลา
- ควรกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะมาเป็นกรรมการให้มาจากหลากหลายสาขาวิชา และควรกำหนดผู้ที่มาจากสาขาวิทยาศาสตร์ด้วย
- เรื่องวาระการดำรงตำแหน่งของกรรมการเต็มเวลา ควรขยายให้ยาวกว่า ๓ ปี เพราะเป็นผู้ดำเนินการการปฏิรูปกฎหมาย
๓. เรื่องอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ มีความเห็นดังนี้
- องค์กรปฏิรูปกฎหมายเป็นหน่วยงานกลางที่รับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการเสนอร่างกฎหมาย และควรเปิดเผยงานของคณะกรรมการให้ประชาชนได้รับรู้
- การเสนอร่างกฎหมายของคณะกรรมการให้รัฐบาลนั้น หากรัฐบาลไม่นำร่างเสนอรัฐสภา ควรมีบทบัญญัติที่ให้คณะกรรมการเสนอร่างกฎหมายนั้นได้เอง
- ควรกำหนดคุณสมบัติเลขาธิการให้ชัดเจนกว่านี้ และมีวาระการดำรงตำแหน่งเป็น ๖ หรือ ๗ ปี เนื่องจากเลขาธิการเป็นผู้มีบทบาทในการปฏิรูปกฎหมาย และการปฏิรูปกฎหมายต้องมีใช้ระยะเวลาในการศึกษาพอสมควร จึงควรให้เลขาธิการทำงานได้อย่างต่อเนื่อง
๔. เรื่องความซ้ำซ้อนของอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกับองค์กรอื่น มีความเห็นดังนี้
- คณะกรรมการกฤษฎีกามีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดหนึ่ง เห็นว่าสององค์กรนี้ควรทำงานร่วมกันหรือไม่ หรือควรจะ merge ให้เป็นองค์กรเดียวกัน
ประเด็นการอภิปรายของผู้เข้าร่วมสัมมนามี ดังนี้
- ในมาตรา 12 ของร่างกฎหมายจัดตั้งองค์กรปฏิรูปกฎหมาย คณะกรรมการสามารถต่อวาระได้อีกหรือไม่ เพราะไม่มีข้อความตามววรรคแรก จึงอยากทราบรายละเอียด
- ศาสตราจารย์วิษณุ ตอบคำถามว่า ร่างกฎหมายนี้ยังต้องพัฒนาร่างอยู่เนื่องจากมีทั้งกรรมการเต็มเวลา (full-time) และนอกเวลา หรือไม่เต็มเวลา (part-time) ในส่วนนี้ทางคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจะนำข้อสังเกตไปพัฒนาร่างฯ เพื่อความชัดเจนยิ่งขึ้นต่อไป
นอกจากนี้ ในเรื่องระยะเวลาของกรรมการเต็มเวลานั้น เห็นว่าหากกำหนดให้ยาวนานกว่านี้จะหาคนมาทำงานได้ยาก เนื่องจากตัวร่างเองห้ามไม่ให้กรรมการเต็มเวลาทำงานอย่างอื่น ส่วนเมื่อหมดวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปีแล้ว จะกลับมาเป็นกรรมการอีกได้หรือไม่ ฝากให้ฝ่ายเลขานุการช่วยร่างเพิ่มเติมต่อไป
- อำนาจหน้าที่มีลักษณะเป็นการวิจัย พัฒนา เสนอแนะ ซึ่งอาจไปทับซ้อนกับหน่วยงานอื่น
- อยากให้มีตัวชี้วัดของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ชัดเจน และพิเคราะห์ถึงความคุ้มค่าในการจัดตั้งองค์กรนี้ขึ้น เพราะต้องใช้งบประมาณค่อนข้างมาก
- งบประมาณในการทำประชาพิจารณ์จะเป็นอย่างไร หน่วยงานเดิมคือ กฤษฎีกา ทางคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจะสามารถนำมาดำเนินการต่อยอดได้หรือไม่
- คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายของต่างประเทศที่ปรากฎในเอกสารประกอบการสัมมนาล้วนเป็นประเทศที่ใช้ระบบกฎหมาย Common law แบบอังกฤษทั้งสิ้น จึงอยากทราบว่า คณะกรรมการดูกลุ่มประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายบ้างหรือไม่
- ความสัมพันธ์องค์กรปฏิรูปกฎหมายกับหน่วยงานราชการหรือฝ่ายการเมือง น่าจะกำหนดให้มีการชี้แจงว่า กรณีที่รับ-ไม่รับ ร่างกฎหมายหรือความเห็นของคณะกรรมการ ด้วยเหตุผลใด
- เรื่องความซ้ำซ้อนของอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรปฏิรูปกฎหมายกับคณะกรรมการรกฤษฎีกา เห็นว่าไม่เป็นปัญหา เพราะการพัฒนากฎหมายไม่ควรผูกขาดอยู่กับองค์กรใดเพียงองค์กรเดียว แต่ควรมีประเด็นเรื่องที่จะเสนอกฎหมายเรื่องเดียวกัน อาจแบ่งงานกันทำได้ แต่ท้ายที่สุด ต้องพิจารณาร่วมกันเพื่อให้ได้ผลออกมาอันเดียว และเห็นว่าการมีองค์กรที่ทำหลายองค์กร จะทำให้การทำงานมีความรอบคอบและการรวมศูนย์อำนาจมาไว้กับองค์กรเดียวอาจจะมีปัญหาได้
- กรณีมีการแก้ไขยกเลิกรัฐธรรมนูญ จะทำให้การดำเนินการของคณะกรรมการเป็นอย่างไร
- กระบวนการจัดเก็บข้อมูล เช่น กฎหมายบางฉบับใช้เวลานาน การนำข้อมูลจากศาลมาใช้ได้หรือไม่
- กฎหมายปัจจุบันมีลักษณะเฉพาะและเป็นเชิงเทคนิคมากขึ้น ในการปฏิรูปกฎหมายจึงควรให้หน่วยงานหรือผู้ที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านนั้นๆ เข้ามามีส่วนร่วมด้วย
- ร่างมาตรา 20(6) เมื่อดูมาตรา 163 ของรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชน 10,000 คน สามารถเสนอกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ แต่ในร่างองค์กรปฏิรูปกฎหมายสามารถเสนอกฎหมายในระดับท้องถิ่นได้ด้วย การกำหนดเช่นนี้จะสอดคล้องกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่
- ร่างมาตรา 38 ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลและสภา กำหนดให้จะส่งเรื่องมาที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายหรือไม่ก็ได้ จึงควรกำหนดเหตุที่จะต้องส่งให้หรือไม่ต้องส่งให้คณะกรรมการ เพื่อให้เกิดความชัดเจน
- ปัญหาเกี่ยวกับการบริหารงานบุคลากร รายละเอียดเกี่ยวกับการแต่งตั้งบุคลากรยังไม่ชัดเจน เช่น ในส่วนของตัวเลขาธิการซึ่งเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญ ยังไม่ชัดเจน และเสนอว่าเลขาธิการน่าจะให้เป็นกรรมการเต็มเวลาอีกท่านหนึ่งด้วยเลย เพราะเป็นผู้ที่อยู่ร่วมด้วยมาตั้งแต่ต้น เพื่อเชื่อมโยงกรรมการได้ทั้งองค์กรไม่ว่าจะเปลี่ยนไปกี่ชุดก็ตาม
- ปัญหากฎหมายไทยที่มักไปลอกกฎหมายต่างประเทศมาบางส่วน ซึ่งหากจะลอกก็น่าจะลอกมาทั้งหมด และหากจะไม่ลอก ก็ควรจะมีการศึกษาวิจัยก่อน
- ในการปฏิรูปกฎหมายให้ทำวิจัยให้ครบทุกขั้นตอนเพื่อให้ได้กฎหมายที่มีคุณภาพ
- ในการปฏิรูปกฎหมาย หรือการจัดทำร่างกฎหมาย หน่วยงานที่รับผิดชอบมักจะสอบถามความคิดเห็นแต่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่มิได้มีการสอบถามผู้ปฏิบัติงานจริงตามกฎหมายนั้นๆ จึงทำให้กฎหมายที่ออกมาจึงยากต่อการปฏิบัติจริง
- ประชาชนไม่มีที่ปรึกษาในการร่างกฎหมาย
- อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมาตา 20 วรรคสอง ซึ่งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 76 วรรคสอง ให้จัดทำโดยรัฐมนตรี แต่เมื่อนำมากำหนดในร่างแล้ว มีปัญหาว่า คณะรัฐมนตรีจะต้องนำมาผ่านคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายก่อนหรือไม่
- จำนวนคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เมื่อเปรียบเทียบกับงานหรือภารกิจซึ่งมีจำนวนมาก บทบาทส่วนใหญ่น่าจะตกอยู่กับอนุกรรมการ แต่ในร่างมิได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการคัดเลือกอนุกรรมการ
- เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนมีแนวทางคือ สื่อต้องเข้าถึงประชาชน และสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนสนใจกฎหมาย และควรมีการเผยแพร่ข้อมูลของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้เข้าถึงประชาชน
- รัฐธรรมนูญ มาตรา 163 กำหนดให้ประชาชนเสนอกฎหมาย แม้ไม่มีกฎหมายออกมากำหนดรายละเอียด ประชาชนก็สามารถเสนอกฎหมายได้
- เรื่องอำนาจหน้าที่ ควรเขียนให้ชัดเจนกว่านี้
- กฎหมายบางฉบับที่ไม่ค่อยได้ใช้อาจกำหนดให้ศาลมีอำนาจสั่งยกเลิกกฎหมายนั้นได้แบบCommon Law
ศาสตราจารย์วิษณุ เครืองาม ตอบคำถามผู้เข้าร่วมสัมมนา
- ร่างพระราชบัญญัติที่นำมารับฟังความคิดเห็นยังไม่ใช่ร่างที่สมบูรณ์ตกผลึกแล้ว จึงยังต้องนำเอาข้อสังเกตจากการสัมมนานี้เพื่อพัฒนาร่างต่อไป
- แนวความคิดในการกำหนดตัวคณะกรรมการยังไม่สมบูรณ์ และคณะกรรมการชุดปัจจุบันยังไม่ใช่คณะกรรมการชุดแรกที่จะเข้ามาทำงานปฏิรูปกฎหมายเต็มตัว เมื่อมีกฎหมายจัดตั้งองค์กรขึ้นแล้ว แต่ทำหน้าที่เป็นผู้บุกเบิกให้เห็นภาพรวมในการทำงานเท่านั้น
- เรื่องคุณสมบัติของกรรมการปฏิรูปกฎหมายในต่างประเทศ และในตัวร่างเอง ก็ไม่ได้เขียนว่าเป็นผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายทั้งหมด ยังรวมถึงสาขาวิชาอื่นๆด้วย ไม่ว่าจะเป็นสังคมศาสตร์ หรือวิทยาศาสตร์
- เหตุผลในการมีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อทำงานในเชิงรุกและคิดนอกกรอบ นอกจากนี้ยังดูในเรื่องเชิงนโยบาย เปรียบเทียบกับต่างประเทศ แล้วนำมาสร้างหลักเป็นของเราเอง ต่างกับกฤษฎีกาซึ่งทำงานในเชิงรับและให้คำปรึกษาหน่วยงานต่างๆ โดยรับเรื่องเข้ามา จะไม่เป็นฝ่ายไปดำเนินการเอง
- มาตรา 308 วรรคสอง ไม่ตัดอำนาจองค์กรอื่น เช่น กฤษฎีกา อัยการสูงสุด ในการปฏิรูปกฎหมาย เพราะฉะนั้น ก็ไม่ต้องเลิกคณะกรรมการกฎหมายของกฤษฎีกา และเห็นว่ายิ่งมี input มากเท่าไร ก็ยิ่งดี แต่จะต้องมี output เพียงชิ้นเดียว การมีองค์กรหลายองค์กรทำหน้าที่จะเป็นการถ่วงดุลอำนาจและตรวจสอบซึ่งกันและกัน
- ในส่วนของเลขาธิการที่มีผู้เข้าร่วมเสนอว่า ให้เป็นกรรมการเต็มเวลาด้วยนั้น เห็นว่าน่าสนใจและจะนำไปพิจารณาต่อไป
- วิธีการทำงานควรมีเครือข่ายหรือแนวร่วมคือ ให้ทำงานร่วมกับประชาชน ไม่เห็นด้วยกับการที่คณะกรรมการสามารถเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาได้เอง แต่ควรจะต้องมีช่องทางอื่น เช่น ให้ส.ส.เสนอ
- ถ้าแก้รัฐธรรมนูญแล้วตัดมาตราที่กำหนดให้มีองค์กรปฏิรูปกฎหมาย ก็ยังสามารถตมีพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปฏิรูปกฎหมายได้ เพียงแต่ไม่มีกฎหมายแม่ในรัฐธรรมนูญ และไม่มีกำหนดเวลาในการตรากฎหมายนี้เท่านั้น
- นอกจากนี้การปฏิรูปกฎหมายไม่ใช่การแพ้ชนะทางการเมือง แต่เป็นเรื่องสำคัญของประเทศ และนายกรัฐมนตรีก็มีนโยบายที่จะส่งเสริมการปฏิรูปกฎหมาย
-------------------------
ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
ถนนแจ้งวัฒนะ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี 11120
โทร 0 2502 8560 โทรสาร 0 2502 8246
