เป็นเรื่องยาวๆ อีกเรื่องหนึ่งนะคะ ที่ดิฉันคิดว่า เราน่าที่จะมาเริ่มต้นทำความเข้าใจกันอีกเรื่องหนึ่ง ... ช่วงการบรรยายนี้ ผศ.ดร.วรเวศน์ สุวรรณระตา จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มาเล่าให้ฟังค่ะ

สถานการณ์ปัจจุบัน ประเทศไทยเจ็บก่อนรวย ... หรือแก่ทั้งๆ ที่ยังจนอยู่

• ประชากรผู้สูงอายุมีจำนวนมากขึ้น ปัจุจบัน 10% อีกไม่ถึง 20 ปี ก็จะกลายเป็น 2 เท่า ซึ่งตรงนี้จะมีผล เวลาเราพูดถึงอนาคต ระบบบำนาญที่น่าจะเป็นควรเป็นอย่างไร
• ภาพรวม การเตรียมความพร้อมในการเตรียมสังคมชราภาพ จะมีเรื่องการรักษาพยาบาล การดูแลระยะยาว หรือว่าทางการเงิน ระบบประกันความมั่นคงทางด้านรายได้ (income maintenance system)
• เรื่อง ระบบประกันความมั่นคงด้านรายได้สำหรับผู้สูงอายุไทยภาครัฐ ภาพรวมสามารถบอกได้ว่า ระบบของเราเป็นระบบบำนาญ บนพื้นฐานของอาชีพเป็นหลัก โดยมีระบบเบี้ยบังชีพคนชรารองรับคนที่ ไม่มีหลักประกันทางด้านรายได้ยามสูงอายุ

ระบบบำนาญบนพื้นฐานของอาชีพเป็นอย่างไร

• สมมติ คนรอบข้างเป็นลูกจ้างเอกชนในสถานประกอบการที่มีลูกจ้างมากกว่า 1 คน ก็จะเป็นสมาชิกของกองทุนประกันสังคม ก็จะได้รับเงินบำนาญชราภาพ ข้าราชการก็จะได้บำเหน็จบำนาญ และอาจได้รับในส่วนที่ได้จากกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ลูกจ้างประจำก็จะมีบำเหน็จบำนาญสำหรับลูกจ้างประจำ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นก็มีเงินบำนาญ กองทุนเอกชนก็จะมีเงินสงเคราะห์ ครูและครูใหญ่ใน รร.เอกชน ตรงนี้คือ คนที่อาชีพเหล่านี้จะได้รับบำนาญไปตามระบบที่มีอยู่ และมีระบบเบี้ยยังชัพคนชรา คอยรองรับผู้สูงอายุที่ยากจน
• ถ้าลองวาดภาพ จะได้ภาพของ คนในแต่ละอาชีพ เป็นสมาชิกของแต่ละกองทุน
• คนที่ไม่ได้มีอาชีพก็ยังไม่มีความสามารถที่จะ access เข้าสู่บำนาญใดๆ ได้ ขณะที่ มีบางคนก็มีความสามารถในการ access เข้าสู่บำนาญได้แล้ว และก็ยังได้อีก เช่น สมาชิกกองทุนประกันสังคมบางคน อาจอยู่ในบริษัทที่มีขนาดใหญ่ ที่จัดให้มีกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ
• ปัจจุบันจึงยังมีความไม่มีความสมบูรณ์แบบของระบบบำนาญ
• ความครอบคลุมของระบบบำนาญในปัจจุบัน
  ข้อมูล ปี 2547 มีจำนวนแรงงาน 82.7 ล้านคน มากที่สุดจะเป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคมประมาณ 7-8 ล้าน ที่เหลืออยู่ตามระบบต่างๆ คือ ระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการ รวม กบข. หรือระบบกองทุนเอกชน 1 แสนกว่าคน
• ทำให้เราเห็นว่า ยังมีประชากรวัยแรงงานอีกอย่างน้อย 30 กว่าล้านคน ถ้าเราหักนักเรียน นักศึกษาออก เหลือ 20 กว่าล้านคน ที่อยู่ในอาชีพต่างๆ ไม่ว่าเป็นอาชีพอิสระ ส่วนตัว เกษตรกร หรือแม่บ้านที่ยังไม่สามารถจะ access เข้าไประบบบำนาญของภาครัฐ แต่กลุ่มนี้อาจมีเงินออกของตนเองอยู่ แต่อาชีพมีความหลากหลาย เราไม่ทราบว่าคนที่อยู่ตรงนี้ มีรายได้สูง กลาง หรือต่ำ
• เพราะฉะนั้นในการที่จะออกแบบระบบบำนาญ เพื่อที่จะให้ครอบคลุมคน ก็เป็นเรื่องยากที่จะทำ
• ระบบเบี้ยยังชีพคนชรา เป็นระบบที่ให้การช่วยเหลือคนยากจน ตอนนี้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีเกณฑ์คัดเลือกผู้มีอายุ 60 ปี ที่มีฐานนะยากจน ไม่สามารถทำงานได้ ไม่มีลูกหลานดูแล หรือช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ ไม่มีการเงินใดๆ เมื่อภารกิจนี้ถูกถ่ายเทไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็มีบางพื้นที่ที่ริเริ่มดีๆ โดยให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการคัดเลือกคนชราด้วย ไม่ได้อาศัยแต่เกณฑ์ที่กำกวม
• ปัจจุบัน เบี้ยยังชีพ ให้ 500 บาทต่อคนต่อเดือน ซึ่งต่ำกว่าเกณฑ์เส้นความยากจน ประมาณ 1,300 บาทต่อคนต่อเดือน พอสมควร เงิน 500 บาทจึงไม่ได้สะท้อนความต้องการพื้นฐานของผู้สูงอายุ
• ขณะเดียวกัน จำนวนผู้สูงอายุที่อยู่ในครัวเรือนยากจนมีอยู่ ล้านกว่าคน แต่ว่ายังมีผู้ได้รับเบี้ยยังชีพคนชรา 3 แสนกว่าคนเท่านั้น คิดเป็นประมาณร้อยละเกือบ 30
• ณ ตรงนี้ ผมได้ฉายภาพให้เห็น ระบบของรัฐยังไม่ครอบคลุม และเงินที่ภาครัฐได้ให้หลักประกัน และความมั่นคงของผู้สูงอายุก็ยังอาจไม่สูงนัก

ในสังคมไทยมีอีกกระแสหนึ่งที่พูดถึง การช่วยเหลือผู้สูงอายุภายใต้ ระบบสวัสดิการภาคประชาชน

• สิ่งที่เกิดขึ้นคือ ประชาชนในระดับพื้นที่ ก็มาร่วมกันจัดสวัสดิการภาคประชาชน บางครั้งก็เรียกเป็นสวัสดิการชาวบ้านอย่างครบวงจรชีวิต ทำเป็น package เช่น เงินสวัสดิการเกี่ยวกับครอบครัว เมื่อมีบุตรเกิดมา หรือทุนการศึกษา หรือเงินบำนาญ ค่าเยี่ยมไข้ยามเจ็บป่วย ค่าทำศพเมื่อเสียชิวิต หรือมีการจัดการเงินกู้เพื่อการประกอบอาชีพ หรือบางแห่งมีการให้เงินช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสในสังคม เป็น Social happiness ในระดับพื้นที่
• โดยที่รูปแบบขององค์กรมีมากมายหลายรูปแบบ อาจเป็นการใช้องค์กรชุมชนที่มีอยู่แล้ว อย่างเช่น กลุ่มออมทรัพย์ กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ หรือว่า กลุ่มฌาปนกิจสงเคราะห์ที่มีการนำเอาดอกผลขององค์กร ของกลุ่มมาให้เป็นสวัสดิการแก่สมาชิกในเรื่องต่างๆ ขณะเดียวกันก็มี กลุ่มที่ทำเป็นสวัสดิการเหมือนประกันสังคมในระดับพื้นที่ คือ แต่ละคนเอาเงินมา share กัน และเอาเงินไปให้คนที่มีความจำเป็น เช่น กลุ่มสัจจะลดรายจ่ายวันละ 1 บาท เงินออมบุญวันละ 1 บาท ซึ่งอย่างที่กล่าวข้างต้น คือ กลุ่มต่างๆ หรือระบบสวัสดิการภาคประชาชนนี้ ก็ได้จัดให้มีเงินบำนาญสำหรับผู้สูงอายุด้วย
• ตัวอย่าง การสำรวจโดยสภาพัฒน์ หรือสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน หรือ สำนักงานจัดการความรู้ขององค์กรการเงินชุมชน มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ ก็ยกตัวอย่าง เช่น มีกลุ่มสวัสดิการที่ตำบลท่านะ จังหวัดเชียงใหม่ หรือเครือข่ายองค์กรชุมชนที่ลำปาง ก็มีการจัดให้มีสวัสดิการเกี่ยวกับเงินบำนาญ 300 บาท บ้าง หรือบางที่ เช่น กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ที่เขาสมิง ก็จะมีการให้เป็นขั้นบันได ขึ้นอยู่กับว่า ท่านจ่ายเงินสมทบเป็นเวลากี่ปี ส่วนมากอยู่ประมาณ 1,200 บาท

ผมอยากจะนำทุกท่านเข้าไปอยู่ตัวระบบสวัสดิการภาคประชาชน เพื่อจะได้เห็นว่า ระบบสวัสดิการภาคประชาชนนี้ เราจะใช้เป็นกลไกหนึ่งในการเสริมให้ผู้สูงอายุมีบำนาญไว้ใช้ยามชราได้หรือไม่

• ผมเคยทำงานวิจัยที่กองทุนสัจจะวันละ 1 บาท ที่สงขลา ซึ่งเป็นกลุ่มที่ตั้งขึ้นมาเมื่อปี 2547 เริ่มตั้งที่ตำบลน้ำขาว จะนะ สงขลา และมีการขยายกลุ่มทั่วจังหวัดสงขลา ปัจจุบันมีสมาชิก 43,000 กว่าคน (3% ของประชากรทั้งหมด) ปัจจุบันมียอดเงินรวม 6 ล้านบาท
• แต่ละกลุ่มจัดการโดยที่ไม่ขึ้นแก่กันในเรื่องการเงิน ไม่มีการพูทรัพยากรมาด้วยกัน 66 กลุ่มก็บริหารจัดการภายใต้สวัสดิการที่ตกลงกันในสมาคมภาคเอกชน กระจายตัวอยู่ทั่วไปในสงขลา มีทั่วไป แต่มีมากที่ อ.จะนะ นาทวี ระโนด
• ทุกคนที่เป็นสมาชิกของกลุ่มต้องสมัครใจจ่ายเงิน สัจจะวันละบาท และก็จะเป็นสมาชิกตั้งแต่แรกเกิดก็ได้ แล้วแต่พ่อแม่จะสมัคร และผู้สมัครต้องเป็นคนของพื้นที่นั้นๆ หรือแต่งงานกับคนบ้านนั้น ไม่มีประวัติเสียทางด้านการเงิน
• เงิน 1 บาท จะถูกแยกเป็น 3 กอง 20% เข้ากองทุนสำรอง เป็นเผื่อเอาไว้ 30% เข้ากองทุนกู้ยืมทางธุรกิจที่ไม่เอารัดเอาเปรียบสังคมและสิ่งแวดล้อม ใครที่ขาดเงินก็มายืมตรนี้ได้ ไม่มีดอกเบี้ย อีก 50% ที่เหลือถูกใช้ไปสิทธิประโยชน์ 9 เรื่อง ซึ่งจะมีให้ทั้ง เกิด แก่ เจ็บ ตาย ครบ ถ้ามีเด็กแรกเกิดก็จะได้เป็นเงินก้นถุง 500 บาท คล้ายประกันสังคมให้สมาชิก เจ็บป่วยได้ค่าเยี่ยมไข้ คืนละ 100 บาท ปีละไม่เกิน 10 คืน (1,000) บาท กรณีเสียชีวิตได้รับค่าทำศพตามจำนวนวันที่ได้จ่ายเงินวันละบาท ตั้งแต่ 2,500 – 30,000 บาท และมีสวัสดิการต่างๆ อีกจำนวนหนึ่ง ส่วนของเงินบำนาญ จะมีการจ่ายเงินบำนาญให้กับผู้ที่จ่ายเงินสัจจะ ต่อกัน 15 ปีขึ้นไป เดือนละ 300 บาท ซึ่งทำไม 300 คือ ท่าน (ครูทบ) ก็ทำล้อกับเบี้ยยังชีพคนชราสมัยก่อน และสูงสุด ถ้าสมัครแรกเกิด และเป็นสมาชิกไปถึง 60 ปี ก็จะได้ 1,200 บาท

ประเด็นตรงนี้ก็คือ มันเกิดคำถามขึ้นมาว่า ระบบสวัสดิการภาคประชาชนจะมาเสริมระบบบำนาญของภาครัฐได้หรือไม่

• ... ผมขอเริ่มข้อดี ตรงที่ระบบนี้อยู่ที่พื้นที่ เข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้ง่าย และการใช้เงินสัจจะลดรายจ่ายวันละ 1 บาท เป็นกุศโลบายที่ดี ที่จะทำให้คนที่อาจจะมีรายได้ต่ำ ซึ่ง access เข้าระบบต่างๆ ไม่ได้ สามารถ social happiness ได้ หรืออาจทำให้คนถึงแม้อาจมีรายได้ แต่อยู่นอกระบบ สามารถเข้ามาอยู่ใน social happiness ได้ระดับหนึ่ง แต่มีประเด็นในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ ถ้าหยิบเฉพาะเรื่องของงานออกมาดู จะมีความกังวล 3 ข้อ คือ สมดุลระหว่างเงินบำนาญที่กลุ่มได้ตั้งเอาไว้ ได้รับ 300-1,200 บาท และที่จ่ายวันละบาท สมดุลมันมีแค่ไหน ในขณะเดียวกัน กลุ่มนี้เป็นการสมัครใจ ไม่ได้บังคับให้ใครมาเป็น เหมือนระบบบำนาญ ที่บังคับให้คนที่อายุถึง 20 ก็ให้มาจ่ายเงินสมทบ และเป็นสมาชิกจน 65 และรับเงินบำนาญ
  จะมีปัญหาว่า ใครจะเป็นผู้รับภาระในการจ่ายเงิน ในขณะเดียวกัน สมมติเราลองขยายผลเป็นระดับจังหวัด ไม่ใช่ระดับพื้นที่ ปัญหาก็คือ ตัวพื้นที่เองอาจได้รับความเสี่ยงที่จะเกิดการ ปป โครงสร้างประชากรได้หรือเปล่า เพราะว่าเราจะเห็นตัวอย่างในหลายประเทศ เยอรมัน ญี่ปุ่นที่ใช้ระบบแบบเดียวกันนี้
• จึงเป็นที่มาว่า ระบบสวัสดิการภาคประชาชน อาจง่ายที่จะ access แต่จะมีปัญหาความยั่งยืนซ่อนอยู่ ผมพบว่า ระบบนี้ ถ้าแยกบำนาญออกมา ไม่เอาไปยุ่ง ภาค ปชช ก็สามารถ run ระบบนี้ไปได้ แต่ถ่ามีบำนาญเข้าไปเกี่ยวข้องก็จะมีข้อจำกัดขึ้นมาทันที ทำให้สถานะทางการเงินระยะยาวค่อนข้างลำบาก
  ทำให้เราเห็นว่า ภาพของระบบที่จะเป็นความมั่นคงให้กับผู้สูงอายุ ปจบ รัฐบาลก็จะทำไม่ครอบคลุม หรือบางส่วน รัฐทำไปแล้ว แต่ก็ยังไม่เพียงพอ เช่น กองทุนประกันสังคม เงินบำนาญที่สมาชิกได้ มากที่สุด คือ 1,250 บาท เพราะว่าประกันสังคมไปดึงรายได้ไว้ เวลารับเงินบำนาญก็มีข้อจำกัดจำนวนที่ได้รับ ขณะเดียวกันก็มีคนที่อยู่ในข่ายที่ไม่ได้รับ
• ถ้าเราจะใช้ภาค ปชช. เป็นตัวช่วยในการสวัสดิการบำนาญ ซึ่งยากที่พื้นที่จะมารับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงประชากร
• มีความเคลื่อนไหวในภาครัฐด้วยเหมือนกัน เช่น การจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ ซึ่งกระทรวงการคลังเป็นเจ้าภาพ แต่เน้น อัตภาพของคน เพราะว่า คนหลังเกษียณ ควรมีรายได้เพียงพอกับอัตภาพ เช่น ก่อนเกษียณมีรายได้สูง หลังก็ต้องมีรายได้ระดับหนึ่ง เพราะฉะนั้นการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ ของกระทรวงการคลัง ก็จะเน้นไปที่ผู้เกษยณอายุมีเงินบำนาญมากขึ้นกว่า ที่ได้รับอยู่ในระบบต่างๆ
• ขณะเดียวกัน กองทุนประกันสังคม ก็พยายามขยายขอบเขตไปสู่แรงงานนอกระบบ แต่ว่าตรงนี้ก็เป็นระบบแบบสมัครใจ ขึ้นกับว่า มีสมาชิกสมัครใจเข้ามาแค่ไหน ขณะเดียวกัน เช่น ธกส. สร้างกองทุนทวีสุขขึ้นมา เพื่อที่จะให้เกษตรกรที่เป็นลูกค้า
• ถ้าเราจะใช้กลไกภาคประชาชนเสริม หรือตั้งกองทุนบำนาญระดับพื้นที่ขึ้นมา ประเด็นคือ จะใช้โมเดลไหนดี กองทุนแบบนี้จะเกิดในหลายพื้นที่หรือเปล่า ที่สงขลาอาจเพราะว่ามีทุนทางสังคมที่ดี เลยเกิด แต่บางพื้นที่ก็ไม่มีอะไรประกันเลยว่าจะเกิดขึ้นมาได้
• ถ้าเราบอกว่า ตั้งกองทุนในระดับพื้นที่ขึ้นมา 76 จว โดยบอกว่า เป็นความสมัครใจ ก็จะเกิดปัญหาต่ออีก ว่า ถ้าไม่มีการบังคับปุ๊บ ใครจะสมัคร เขาเรียก adverse direction ก็จะมีผู้สูงอายุมาเข้ามาก คนที่จะจ่ายเงินให้กับระบบนานๆ อย่างคนหนุ่มคนสาว อาจไม่ได้มาเข้า ก็จะเกิดปัญหาอีก หรือว่า บังคับ 76 จว. ให้มีระบบแบบนี้ขึ้นมา ก็จะมีจังหวัดที่มีปัญหา กับไม่มีปัญหาทางการเงิน
• ผมลองคิดเล่นๆ ว่า ถ้าเราจะลองจัดตั้งระบบบำนาญแห่งชาติ คล้ายๆ ญี่ปุ่น ถ้าทำขึ้นมาจะได้ไหม ตอบได้ว่า มันมีอุปสรรคมาก ก ก ... ถ้าเราใช้ระบบบังคับแบบญี่ปุ่น ซึ่งเป็นระบบช่วยเหลือเกื้อกูลกันระหว่างรุ่น คือ คนหนุ่มคนสาว จ่ายเงินเพื่อจะไปเลี้ยงดูผู้สูงอายุ ณ วันนี้ 6 : 1 อีก 20 ปี 3 : 1 ภาระที่จะเกิดขึ้นกับคนรุ่นอนาคตอาจลำบาก ก็คือ มันจะเกิดความยากในเวลาเราจะไป design ระบบ ว่า เราจะใช้ระบบช่วยเหลือเกื้อกูลกันระหว่างรุ่น หรือ ที่ภาษาวิชาการเรียกว่า Pay as you go หรือว่า ใช้ระบบแบบเน้นระบบการออม คือ ให้เจ้าตัวออมเงินใช้ยามชรา มันเป็นการ debate กันระหว่างระบบบำนาญ 2 ขั้ว และเราจะให้มันลงที่ไหน เพราะว่า ก็มีข้อดีข้อเสียที่ต่างกันไป