องค์การอนามัยโลกดำเนินการขับเคลื่อนระบบสุขภาพของประเทศต่างๆ ด้วยข้อมูลหลักฐาน เรียกเป็นภาษาวิชาการว่า EIP – Evidence-Informed Policy หรือ E2P – Evidence to Policy ในปี ๒๕๖๕ ได้เผยแพร่เอกสาร Implementing citizen engagement within evidence-informed policy-making และในปี ๒๕๖๔ เผยแพร่เอกสาร Voice, agency, empowerment - WHO Handbook on Social Participation for Universal Coverage และในปีนี้จะออกเอกสาร Citizen Engagement in Evidence-Informed Policy-Making: A Guide to Mini-Publics ที่ผมเคยเอ่ยถึงที่ (๑) รวมทั้งจะจัดการประชุม EIP Summit 2023 ที่ผมเล่าไว้ที่ (๒)
Mini-Publics คืออะไร คือเครื่องมือที่องค์การอนามัยโลกพัฒนาขึ้นสำหรับใช้ช่วยให้กระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชนมีการกระจายกลุ่มประชาชนไปถึงทุกกลุ่ม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ให้ไปถึงกลุ่มที่ด้อยโอกาสหรือต้องการผลจากนโยบายนั้นจริงๆ มีจุดเริ่มต้นของแนวความคิดทางวิชาการตั้งแต่ปี ค.ศ. 1989 และมีพัฒนาการเรื่อยมา
มองจากมุมของพลเมือง Mini-Publics คือกลุ่มคนที่ทำหน้าที่ตัวแทนของชุมชน เพื่อทำหน้าที่ร่วมตัดสินใจเชิงนโยบาย (ด้านสุขภาพ) ที่ส่งผลต่อชุมชนนั้น กระบวนการ Mini-Publics ช่วยให้ได้คนที่เป็นตัวแทนทุกกลุ่มในชุมชน และช่วยให้กลุ่มตัวแทนนั้น ทำหน้าที่ได้อย่างมีคุณภาพ
ต้นฉบับเอกสาร Citizen Engagement in Evidence-Informed Policy-Making: A Guide to Mini-Publics บอกว่า กระบวนการ มี ๔ ขั้นตอนคือ inception, preparation, deliberation, และ influence ใช้เวลารวมประมาณ ๑ ปี หรือปีเศษ น่าจะเหมาะมากสำหรับใช้กับการกำหนดนโยบายสาธารณะในพื้นที่ระดับเทศบาล หรือ อบต. หรืออำเภอ
ทำให้ผมนึกถึงผู้ใหญ่โชคชัย ลิ้มประดิษฐ์ แห่งบ้านหนองกลางดง อ. สามร้อยยอด จ. ประจวบฯ ที่ผมเล่าไว้เมื่อ ๑๕ ปีก่อน (๓) วิธีพัฒนาชุมชน (หมู่บ้าน) ของท่านคือ สภาชุมชน ข้อมูลชุมชน และแผนแม่บทชุมชน เป็นการพัฒนาแบบ Citizen-Owned Action คือไปไกลกว่า Citizen-Engagement
กลับมาที่ต้นฉบับเอกสาร Citizen Engagement in Evidence-Informed Policy-Making: A Guide to Mini-Publics ที่ผมตีความว่า หัวใจคือการเรียนรู้ร่วมกัน เพื่อยกระดับนโยบายสาธารณะในพื้นที่ที่ตัวแทนทั้งหลายดำรงชีวิตอยู่ ให้เป็นนโยบายที่เอื้อให้เกิดชีวิตที่ดี มีความเท่าเทียมกัน โดยมีฝ่ายสนับสนุน ๓ กลุ่มคือ commissioner, organizers, และ facilitators
Commissioners หมายถึงตัวบุคคลผู้รับผิดชอบโครงการขององค์กรที่ให้การสนับสนุนโครงการ ที่อาจเป็นองค์กรด้านสาธารณสุข องค์กรของรัฐ หรือองค์กรด้านรัฐสภา
Organizers หมายถึงกลุ่มบุคคลผู้ทำหน้าที่จัดการและประสานงานกระบวนการทั้งหมด
Facilitators หมายถึงกลุ่มบุคคลผู้ทำหน้าที่ออกแบบ และเอื้ออำนวยกระบวนการในขั้นตอนต่างๆ ของ mini-publics แก่ผู้เข้าร่วม ทั้งจากภาครัฐและภาคประชาชน
จะเห็นว่า กระบวนการ mini-publics ค่อนข้างเอิกเกริก และใช้ทรัพยากรสูง เป็นข้อจำกัดของกระบวนการนี้ ความยากอยู่ที่การทำให้ตัวแทนของกลุ่มด้อยโอกาส หรือกลุ่มเสียผลประโยชน์ จากโครงการที่จะขอความเห็นของสาธารณชน ได้ออกความเห็นอย่างมีความมั่นใจในตนเอง เข้าใจข้อมูลหลักฐาน และอย่างสุจริตใจ ยิ่งในสังคมแบบไทย สิ่งที่ต้องเอาชนะคือความเป็นพวกพ้อง การมีกระบวนการลับๆ นอกแบบเพื่อขอการสนับสนุนแนวทางใดแนวทางหนึ่ง ที่ทำให้หลักการ EIP – Evidence-Informed Policy บิดเบี้ยว ทีมดำเนินการและผู้เอื้อกระบวนการจึงต้องมีความสามารถด้านนี้ mini-publics จึงจะให้ผลตามหลักการในเอกสารนี้
๔ ขั้นตอนของกระบวนการจึงต้องเตรียมการและดำเนินการอย่างระมัดระวัง ดังนี้
ขั้นเริ่มต้น (inception) ช่วงนี้ผู้แสดงบทบาทหลักคือ commissioners ดำเนินการสร้างเครือข่ายองค์กรร่วมมือ เครือข่ายผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และองค์กรด้านประชาสังคม organizers อาจเข้าร่วมแสดงบทบาทด้านการกำหนดขอบเขตของกิจกรรม (scoping activities) หรือยังไม่เข้าร่วม ช่วงนี้ใช้เวลา ๑ - ๖ เดือน
ขั้นเตรียมการ (preparation) ผู้แสดงบทบาทหลักคือ organizers เสริมโดย commissioners รับผิดชอบจัดกลไกกำกับดูแล และ facilitators เข้าร่วมออกแบบกระบวนการ mini-publics เป็นขั้นตอนกำหนดรูปแบบการทำงาน เพื่อให้เกิดกระบวนการขึ้น ได้แก่ การสรรหาผู้เข้าร่วม การรวบรวมข้อมูลหลักฐาน การเชิญวิทยากร การร่วมออกแบบ mini-publics การวางแผนดำเนินกระบวนการ ช่วงนี้ใช้เวลาอย่างน้อย ๒ เดือน
ขั้นดำเนินการร่วมกันอย่างใคร่ครวญ (deliberation) ผู้แสดงบทบาทหลักคือ organizers และ facilitators ดำเนินการสนับสนุนและเอื้อกระบวนการให้ผู้เข้าร่วม mini-publics ทำงานร่วมกันใน ๓ ขั้นตอนคือ (๑) การประชุมเริ่มต้น (induction meeting) ทำความเข้าใจเป้าหมายและกระบวนการ (๒) การประชุมตีความข้อมูลหลักฐาน และใคร่ครวญเรื่องราวอย่างละเอียดรอบคอบ (๓) สู่การตกลงข้อสรุป และข้อเสนอเชิงนโยบาย ในช่วงนี้ commissioners สนับสนุนด้านการกำกับดูแล ใช้เวลาดำเนินการช่วงนี้ ๑ - ๑๔ วัน กระจายอยู่ในช่วงเวลา ๑ - ๑๒ เดือน ขึ้นกับความซับซ้อนของประเด็น
ขั้นนำสู่นโยบาย (influence) ดำเนินการโดย commissioners ร่วมกับ organizers โดยร่วมมือกับเครือข่ายกลไกนโยบาย และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพื่อให้ข้อเสนอไปสร้างผลกระทบที่ทุกจุดของกลไกนโยบาย รวมทั้งไปสู่สาธารณชนในวงกว้าง ขั้นตอนนี้รวมการประเมินโครงการด้วย ขั้นตอนนี้ใช้เวลาอย่างน้อย ๖ เดือน
เอกสารขององค์การอนามัยโลกมีรายละเอียดมาก เป็นเอกสารนำทางในการดำเนินการ ที่ผมมองว่า หากจะนำมาใช้ ต้องปรับให้เข้ากับบริบทของงานหรือนโยบายที่เราต้องการให้เกิดขึ้น โดยเฉพาะบริบทด้านพื้นที่ และเศรษฐสังคมของพื้นที่นั้นๆ
ผมมองว่า กระบวนการนี้จะนำไปสู่ประชาธิปไตยที่สมบูรณ์กว่าที่เรามีอยู่ในปัจจุบัน รวมทั้งเมื่อใช้อย่างถูกต้องในพื้นที่ใด น่าจะช่วยให้เกิดบรรยากาศความไว้วางใจต่อกันและกัน (mutual trust) ขึ้นในสังคมนั้น ซึ่งเป็นผลลัพธ์ด้านสุขภาวะทางสังคม ที่มีค่ายิ่ง
วิจารณ์ พานิช
๑๖ ส.ค. ๖๖
I also wonder if many strong characters of Thailand’s society can be persuaded to go along with this ‘democratic process’. In Thailand, there are ‘tycoons’ who have and exert influences over ‘policies’ especially policies which can be exploited for their own benefits. Recent news in the media give evidence in counter-examples to the idea of ‘EiP’ in Thailand.