สู่การศึกษาคุณภาพสูง ๑๓. วิถีสู่การหลุดพ้นจากกับดักผลลัพธ์การเรียนรู้ต่ำ

บันทึกชุด สู่การศึกษาคุณภาพสูงนี้ ตีความจากรายงานของธนาคารโลก ชื่อ World Development Report 2018 : Learning to Realize Education’s Promise (1)    ที่มีการค้นคว้ามาก และเขียนอย่างประณีต   เป็นเอกสารด้านการศึกษาที่มีประโยชน์ยิ่ง    ผมเขียนบันทึกชุดนี้เสนอต่อคนไทยทั้งมวล ให้ร่วมกันหาทางนำมาประยุกต์ใช้ในการกอบกู้คุณภาพการศึกษาไทย

บันทึกที่ ๑๓ นี้ ตีความจาก Part IV : Making the system work for learning at scale    Chapter 11  : How to escape low-learning traps ซึ่งอยู่ในรายงานหน้า ๑๙๙ – ๒๑๖

การยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ให้ได้ผล ต้องการทั้งการดำเนินการที่ถูกต้องด้านเทคนิค และด้านการเมือง     เขายกตัวอย่างความสำเร็จในอังกฤษ    ที่ดำเนินการยกระดับผลลัพธ์ของการเรียนรู้ในนักเรียนชั้นประถม    เริ่มในปี พ.ศ. ๒๕๔๑ โดยฝ่ายการเมือง    โดยภาคประชาชนแสดงความต้องการในการหาเสียงเลือกตั้งปี ๒๕๔๐ ให้รัฐบาลแก้ปัญหาการศึกษามีคุณภาพต่ำ    การดำเนินการนี้ มีผลให้ผลการทดสอบคณิตศาสตร์ TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) ของนักเรียนชั้น ป. ๔ ที่ได้คะแนนระดับกลาง (intermediate) เพิ่มจากร้อยละ ๕๔ ในปี ๒๕๓๘  เป็นร้อยละ ๘๐ ในปี ๒๕๕๘    

การดำเนินการเริ่มจากมีข้อมูลที่ชัดเจนด้านผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน    สำหรับใช้เป็นเป้าหมายการพัฒนา     โดยยุทธศาสตร์สำคัญคือ เปลี่ยนวิธีการสอนของครู    โดยมีการระบุเป้าหมายชัดเจน   มีข้อมูลผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนเปิดเผยแก่สาธารณชนเป็นระยะๆ    ทั้งข้อมูลระดับประเทศ และระดับโรงเรียน   เขตการศึกษาและโรงเรียนที่บรรลุผลตามเป้าหมายจะได้รับการตอบแทน แก่ผู้บริหารเขตพื้นที่การศึกษา ครูใหญ่ และครู   

มีการเปลี่ยนแปลงวิธีพัฒนาครู เป็นให้นักการศึกษาที่เป็นที่ปรึกษาในพื้นที่ดำเนินการ โดยรับงานจากรัฐบาลท้องถิ่น    และรัฐบาลท้องถิ่นได้รับเงินสนับสนุนเพื่อการนี้จากรัฐบาลกลาง    เป็นการพัฒนาครูเพื่อให้จัดการเรียนการสอนแบบใหม่ตามที่กำหนดได้    ผลลัพธ์ของการเรียนรู้ของนักเรียนดีขึ้นภายในเวลาอันสั้น    นโยบายนี้มีการดำเนินการต่อเนื่อง โดยในช่วงต่อมาเน้นที่นักเรียนที่เรียนอ่อนเป็นหลัก   

จากการดำเนินการดังกล่าว ได้ข้อสรุปว่า การปฏิรูปการศึกษาที่ก่อผลยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ต้องมียุทธศาสตร์ที่ดีทั้งด้านเทคนิค และด้านการเมือง    โดยเน้นที่ปัจจัยหลัก ๓ ประการคือ  (๑) ปรับปรุงระบบข้อมูล  (๒) สร้างแนวร่วมและเพิ่มแรงจูงใจ   และ (๓) ส่งเสริมนวัตกรรมและความคล่องตัว     

    

พัฒนาข้อมูล

การทำความเข้าใจจุดอ่อนของระบบการศึกษาทำได้ยาก หากไม่มีข้อมูลที่แม่นยำและพร้อมใช้ในเรื่องการเรียนรู้    ผู้เกี่ยวข้องกับการศึกษาต้องการข้อมูลนี้เพื่อ  (๑) เรียกร้องความรับผิดรับชอบของนักการเมืองและนักการศึกษา  (๒) ประเมินประสิทธิภาพของระบบ  และ (๓) ออกแบบนโยบายเพื่อยกระดับการเรียนรู้  

ข้อมูลสามารถส่งผลกระตุ้นภาคการเมืองให้สนใจผลลัพธ์การเรียนรู้

หากไม่มีข้อมูลสื่อสารต่อประชาชนในวงกว้าง   นักการเมืองอาจไม่มีแรงจูงใจให้พัฒนาคุณภาพของบริการสาธารณะ    แต่หากประชาชนมีข้อมูล ก็อาจใช้ข้อมูลประกอบการเรียกร้องคุณภาพของบริการที่ดีขึ้นต่อนักการเมืองในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง   

สภาพเช่นนี้ บ่งชี้ว่า หากเขตพื้นที่การศึกษาเป็นเขตเดียวกันกับเขตเลือกตั้ง    เสียงเรียกร้องให้พัฒนาคุณภาพผลลัพธ์การเรียนรู้ของประชาชนจะได้รับการสนองตอบทางการเมือง    แต่ข้อมูลที่ดีจะให้ผลแค่ไหนขึ้นกับสภาพบริบทสังคม    เพราะในประเทศที่ระบบการเมืองเน้นที่การต่างตอบแทนส่วนตนหรือส่วนพรรคพวก    ข้อมูลที่ดีย่อมส่งผลต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ไม่ชัดเจน 

ข้อมูลสามารถสร้างแรงจูงใจต่อโรงเรียน

มีตัวอย่างจากประเทศปากีสถาน    เมื่อมีข้อมูลให้แก่พ่อแม่    พ่อแม่สามารถนำข้อมูลนั้นไปเจรจาต่อรองกับโรงเรียน   และหากโรงเรียนไม่แก้ไขหรือปรับปรุง พ่อแม่อาจให้ลูกย้ายโรงเรียน    มีผลให้โรงเรียนเอกชนลดค่าเล่าเรียน   

ข้อมูลนี้จะส่งผลสูงหากอำนาจต่อรองระหว่างฝ่ายต่างๆ ในระบบการศึกษาค่อนข้างเท่าเทียมกัน    และระบบไม่ไม่เอื้อให้เกิดเครือข่ายผลประโยชน์ต่างตอบแทน    และเมื่อโรงเรียนมีอิสระในการตอบสนองต่อความต้องการของชุมชน    แต่หากเงื่อนไขดังกล่าวเป็นไปในทางตรงกันข้าม อาจก่อผลด้านลบ คือพ่อแม่ที่ฐานะค่อนข้างดีเอาตัวรอดให้แก่ลูก โดยย้ายไปเรียนในโรงเรียนเอกชน (ที่ค่าใช้จ่ายแพงกว่า) ทำให้แรงกดดันให้พัฒนาคุณภาพของโรงเรียนรัฐบาลอ่อนแอ   

มองจากมุมของโรงเรียน  ข้อมูลอาจช่วยเพิ่มอำนาจแก่โรงเรียน ในการตรวจสอบเขตพื้นที่การศึกษา    มีตัวอย่างในประเทศอูกันดา  งบประมาณรายหัวที่รัฐจัดให้แก่โรงเรียนเพียงหนึ่งในสี่เท่านั้นที่ไปถึงโรงเรียน    เมื่อรัฐบาลจัดเผยแพร่ข้อมูล เงินที่ไปถึงโรงเรียนเพิ่มขึ้นมากมาย       

ข้อมูลที่ดีเป็นปัจจัยสำคัญยิ่งต่อการติดตาม ประเมิน และชี้ทิศทางของระบบการศึกษา

ผู้จัดการระบบการศึกษาต้องการข้อมูลสำหรับใช้ติดตามและวิเคราะห์ผลสำเร็จ    ศึกษานิเทศก์ต้องการข้อมูลเพื่อค้นหาโรงเรียนที่มีผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนต่ำ    เพื่อจะได้เข้าไปช่วยเหลือ    งานวิจัยเชิงประเมินผลลัพธ์การเรียนรู้ มีเป้าหมายเพื่อเป็นวงจรป้อนกลับให้มีการปรับตัวในจุดต่างๆ ของระบบ   

ตัวอย่างการใช้ข้อมูลอย่างได้ผลที่ประเทศกัมพูชา  ในช่วงต้นทศวรรษที่ 2000   รัฐบาลมีนโยบายผลลัพธ์การเรียนรู้ในภาพรวม โดยเน้นช่วยเหลือเด็กด้อยโอกาส    ผลการประเมินในระยะต่อมา พบว่ามีการส่งเสริมให้เด็กผู้หญิงเข้าโรงเรียนเท่าเทียมกับเด็กชาย    แต่ยังเข้าไม่ถึงเด็กจากครอบครัวยากจนสุดๆ     ในปี ค.ศ. 2006 จึงมีการดำเนินการที่มุ่งเป้าที่เด็กยากจน   และทดลองใช้ทุนเรียนดีเป็นแรงจูงใจ    โดยใช้เกณฑ์และดำเนินการคัดเลือกตามผลการเรียนอย่างเคร่งครัด    เกิดผลยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนทั้งหมด    โดยคะแนนสอบคณิตศาสตร์ในภาพรวม เพิ่มขึ้น 0.17 SD (standard deviation)

โครงการ Opportunidades ของประเทศเม็กซิโก   ให้เงินช่วยเหลือนักเรียนยากจน ในลักษณะที่เรียกว่า conditional cash transfer   ดำเนินการมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ต่อเนื่องเรื่อยมา    แม้ประเทศจะมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและการเมือง โครงการนี้ก็ยังได้รับงบประมาณสนับสนุนต่อเนื่อง   เพราะมีผลการประเมินผลกระทบว่าช่วยพัฒนาผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนอย่างชัดเจน         

แต่ในหลายกรณีระบบสารสนเทศและความรู้ก็ไม่สนองเป้าหมายผลลัพธ์การเรียนรู้

มีการประเมินศักยภาพในการบรรลุ SDGs (Sustainable Development Goals) ของ ๑๒๑ ประเทศ    พบว่าหนึ่งในสามของประเทศ ไม่มีข้อมูลเรื่องผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนในปีสุดท้ายของประถมศึกษา     ตัวเลขนี้ของชั้นสุดท้ายของ ม. ต้น เท่ากับครึ่งหนึ่ง    และสัดส่วนของประเทศที่มีข้อมูลติดตามผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนเป็นระยะๆ ยิ่งน้อยลงไปอีก     นอกจากระบบข้อมูลอ่อนแอแล้ว  ยังมีการใช้ข้อมูลในการกำหนดนโยบาย และในการตัดสินใจ น้อยมาก 

อุปสรรคในการใช้ข้อมูลช่วยยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ มีมากมาย ได้แก่  (๑) การประเมินใช้เวลานาน ไม่ทันใช้ในการตัดสินใจ  (๒) ไม่ได้ติดตามปัจจัยสำคัญ  และ (๓) ขาดแรงจูงใจให้ใช้ข้อมูล  

ลักษณะของข้อมูลที่มีผลสนับสนุนการเรียนรู้ ได้แก่  (๑) สารสนเทศมีความแม่นยำเชื่อถือได้   มีความโดดเด่นทางการเมือง   และเป็นที่รับรู้กันทั่วไป   (๒) มีเป้าที่ผลลัพธ์การเรียนรู้อย่างชัดเจน และมีผลสะท้อนขีดความสามารถของระบบการศึกษา  (๓) เชื่อมสู่การตัดสินใจด้านนโยบาย หรือการทางการเมือง  และ (๔) ต้องเหมาะต่อการใช้งานของนักการศึกษาและนักการเมือง  คือต้องทันกาล  แม่นยำ  เชื่อมโยงกับนโยบาย  และสื่อสารต่อสังคมอย่างคล้องจองกับวงจรนโยบาย

สร้างกลุ่มแนวร่วมและเพิ่มแรงจูงใจ

เพื่อหลุดพันจากกับดักผลลัพธ์การเรียนรู้ต่ำ ต้องดำเนินการสองยุทธศาสตร์คือ  (๑) สร้างแนวร่วมในกลุ่มผลประโยชน์ภายในระบบการศึกษา ให้มีความรับผิดรับชอบต่อผลลัพธ์การรียนรู้  (๒) แรงจูงใจต่อผู้ปฏิบัติงาน และผู้แสดงบทบาทในระบบการศึกษาต้องผูกพันอยู่กับผลลัพธ์การเรียนรู้

สร้างแนวร่วมและแรงสนับสนุนเพื่อพัฒนาการเรียนรู้

การปฏิรูปการเรียนรู้ต้องทำเป็นทีม และทำอย่างเป็นระบบ    โดยต้องมียุทธศาสตร์จัดการทั้งแนวร่วมฝ่ายที่ได้ประโยชน์ และแนวร่วมฝ่ายที่มีแนวโน้มจะสูญเสียผลประโยชน์ หรือกลัวจะสูญเสียผลประโยชน์    และมีการจัดการแนวร่วมทั้งระยะสั้นและระยะยาวเมื่อมีการดำเนินการปฏิรูปแล้ว     เพื่อให้เกิดการยกระดับการเรียนรู้ต่อเนื่อง     เพราะการปฏิรูปการศึกษาเป็นกระบวนการที่เห็นผลช้าและต้องดำเนินการต่อเนื่องระยะยาว   

ยุทธศาสตร์ที่ถูกต้องคือ ยุทธศาสตร์เชิงบวก (ไม่ใช่ยุทธศาสตร์เผชิญหน้ากับฝ่ายที่แสดงท่าทีต่อต้าน) สร้างแนวร่วมจากทุกฝ่าย    โดยต้องคำนึงถึง “การเมืองเรื่องการปฏิรูป” (politics of reform)    โดยตัวอย่างความสำเร็จเริ่มที่สหราชอาณาจักร    แล้วมาเลเซียนำมาใช้อย่างได้ผล    ตามด้วยอินเดีย อัฟริกาใต้ และแทนซาเนีย    เป็นวิธีที่เรียกชื่อว่า service delivery approach   โดยเครื่องมือสำคัญที่สุดเรียกว่า  “ห้องปฏิบัติการ” (lab) ที่ใช้เวลาถึง ๖ สัปดาห์    ให้ตัวแทนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือผู้แสดงบทบาทในระบบ (key systems actor) ทุกฝ่ายมาร่วมทำกิจกรรม    โดยตัวแทนนั้นต้องเป็นคนระดับสูงของแต่ละฝ่าย    เพื่อร่วมกันระบุประเด็นที่มีลำดับความสำคัญสูงในการดำเนินการปฏิรูป     และร่วมกันกำหนดประเด็นดำเนินการหลัก (ในกรณีของประเทศแทนซาเนีย มี ๙ ประเด็น)    ตามด้วยแผนดำเนินการอย่างเป็นขั้นตอน    รวมทั้งกำหนดผู้รับผิดชอบ (หน่วยงานรับผิดชอบดำเนินการ) ในแต่ละขั้นตอน   

หน่วยงานที่ทำหน้าที่จัดการดำเนินการปฏิรูปในแนวทางดังกล่าวเรียกว่า performance delivery unit    ซึ่งประเทศไทยก็นำมาใช้ เท่าที่ผมทราบมีใช้ในวงการบริหารงานวิจัย    และไทยเราเรียกชื่อว่า ODU – Outcome Delivery Unit       

โครงการของแทนซาเนียชื่อ Big Results Now in Education (BRN)   เริ่มดำเนินการ พ.ศ. ๒๕๕๖   กระบวนการ “ห้องปฏิบัติการ” ช่วยให้รัฐบาลจัดแรงจูงใจทั้งที่เป็นเงินและไม่ใช่เงิน ตอบแทนแก่โรงเรียนที่มีผลการเรียนดีขึ้น   ซึ่งหมายความว่าต้องมีการประเมินผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนแต่ละโรงเรียน ซึ่งนำไปสู่การจัดลำดับคุณภาพของโรงเรียน    เป็นกลไกให้โรงเรียนรับผิดรับชอบ (accountable) ต่อผลการเรียน     เนื่องจากมาตรการดังกล่าวได้จากการทำความเข้าใจ และทำความตกลงร่วมกันใน “ห้องปฏิบัติการ”    ฝ่ายครูและผู้บริหารการศึกษาจึงไม่ต่อต้าน     รายงานบอกว่าในการดำเนินการของแทนซาเนีย พบอุปสรรคสำคัญคือ ภายในระบบการศึกษาของรัฐ หน่วยงานต่างๆ ไม่ร่วมมือกัน  

อีกประเทศหนึ่งที่เขายกมาเป็นตัวอย่างความสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษา ทำให้ผลการเรียนดีขึ้นชัดเจนและต่อเนื่อง คือชิลี    เริ่มตั้งแต่ ค.ศ. 2000 จนถึงปัจจุบัน    โดยปัจจัยหลักที่ส่งผลดังกล่าวคือ National Performance Evaluation System ที่เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี ค.ศ. 1996   ผลการวัดดังกล่าวนำไปสู่การให้โบนัสแก่ครู ตามระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ระดับโรงเรียน    ในปี ค.ศ. 2010 เงินที่ให้เป็นโบนัสแก่ครูทั้งประเทศคิดเป็นประมาณร้อยละ ๑๕ - ๒๐ ของเงินเดือนครูทั้งหมด     

ขั้นตอนต่อไปของชิลีคือขยับการประเมินผลงาน (ผลการเรียน) จากระดับโรงเรียน เป็นประเมินครูเป็นรายคน    เขาเลี่ยงการต่อต้านโดยเริ่มทำแบบสมัครใจก่อน    จนเมื่อเกิดความไว้วางใจในกลุ่มครูและสหภาพครู จึงทำแบบบังคับทั้งประเทศ    ทำให้ในปัจจุบันระบบการจ้างงานครูเป็นระบบ “จ่ายตามผลงาน” (pay for performance) ที่ดำรงอยู่ยาวนาน    ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นระบบ win – win    คือผลการเรียนยกระดับขึ้น และครูและคนในวงการศึกษาก็ได้รับค่าตอบแทนเพิ่มขึ้นจากผลงานนั้น  

ยุทธศาสตร์สำคัญอีกอย่างหนึ่งที่ทำให้การปฏิรูปการศึกษาของชิลีประสบความสำเร็จคือการให้ความช่วยเหลือ หรือจ่ายชดเชยแก่ผู้ได้รับผลกระทบทางลบจากการปฏิรูป    เช่นเมื่อปิดโรงเรียนใกล้บ้าน ก็มีเงินช่วยเหลือค่าเดินทางไปโรงเรียนใหม่แก่นักเรียนที่ได้รับผลกระทบ    

เขาแนะนำว่า ระบบ “จ่ายตามผลงาน” ควรเริ่มจากการให้ครูเลือกตามความสมัครใจก่อน    จนเมื่อดำเนินการไประยะหนึ่ง ครู (และสหภาพครู) มีความไว้วางใจ  จึงดำเนินการแบบบังคับ

แต่ก็มีตัวอย่างความล้มเหลวของการปฏิรูปที่จัดการไม่ดีที่ประเทศอินโดนีเซีย    ในปี พ.ศ. ๒๕๔๘ รัฐบาลต้องการยกระดับคุณภาพครู    โดยกำหนดให้ครูต้องสอบผ่าน การสอบเพื่อรับใบประกอบวิชาชีพครู    โดยยอมจ่ายเงินเพิ่มแก่ครูที่สอบผ่านอีก ๑ เท่าตัวของเงินเดือนเริ่มต้น     แต่เมื่อจะเริ่มดำเนินการ ก็มีแรงกดดันทางการเมือง ทำให้ต้องยกเลิกกติกาดังกล่าว    ผลคือทั้งคุณภาพครูและผลการเรียนก็ยังต่ำอย่างเดิม             

สร้างหุ้นส่วนระหว่างโรงเรียนกับชุมชน

หุ้นส่วนที่แน่นแฟ้นระหว่างโรงเรียนกับชุมชน มีความจำเป็นสูงมากต่อระดับคุณภาพการเรียน ใน ๒ กรณี คือ  (๑) กรณีที่พลังการปฏิรูปทั้งระบบมีความอ่อนแอ   และ (๒) ในกรณีพื้นที่ห่างไกล หรือมีความขัดแย้ง (การสู้รบ)     หุ้นส่วนนี้จะยิ่งเข้มแข็ง หากได้รับการสนับสนุนจากองค์กรระดับสูงขึ้นไป  เช่นมหาวิทยาลัย  องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น  ธุรกิจเอกชน  หรือองค์กรเอกชนไม่แสวงกำไร   

โครงการพื้นที่นวัตกรรมทางการศึกษาของไทย น่าจะจัดอยู่ในมาตรการนี้       

ให้แรงจูงใจและพัฒนาขีดความสามารถแก่ผู้ทำงานในระบบการศึกษาที่เอาใจใส่การเรียนรู้

การปฏิรูปการศึกษาให้เน้นผลการเรียนเป็นหลัก จะได้ผลขึ้นกับปัจจัย ๓ ประการเกี่ยวกับบุคลากรทางการศึกษา ได้แก่ ขีดความสามารถ (ability),  สิ่งจูงใจ (incentive),   และแรงจูงใจ (motivation)    หากการจัดการในระบบการศึกษา ทำให้ปัจจัยทั้งสามดำเนินไปในแนวเดียวและเป้าหมายหรือทิศทางเดียวกัน คือเพื่อผลลัพธ์การเรียนรู้     ระบบการศึกษาของประเทศนั้นก็จะมีคุณภาพสูง   

เขายกตัวอย่างประเทศเม็กซิโกที่การรับครูไม่ได้ดำเนินการสอบคัดเลือกตามความสามารถ    แต่มักรับคนที่มีนักการเมืองฝากฝัง    ทำให้ไม่ได้ครูที่มีความสามารถเท่าระบบที่คัดเลือกครูด้วยการสอบ      

ส่งเสริมนวัตกรรมและความคล่องตัว

มีสองแนวทางใหญ่ๆ สำหรับยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้  (๑) จัดให้มีโครงสร้างพื้นฐาน (โรงเรียน ครู วัสดุช่วยการเรียน) ที่เพียงพอ    (๒) พัฒนากิจกรรมการเรียนรู้ในห้องเรียน (และนอกห้องเรียน)

วิธีปฏิรูปการศึกษาที่พิสูจน์ชัดเจนแล้วว่าไม่ได้ผลคือวิธีที่กำหนดรูปแบบตายตัวมาจากส่วนกลาง     นอกจากนั้นการดำเนินการขยายผลทั่วประเทศ โดยใช้รูปแบบของโครงการนำร่องอย่างตายตัว ก็พิสูจน์แล้วว่าไร้ผลเช่นกัน   

แนวทางปฏิรูปการศึกษาที่ได้ผล มีลักษณะดังต่อไปนี้  (๑) มีการระบุปัญหาเป็นข้อเขียนที่ชัดเจน  (๒) มีการระบุชุดแนวทางแก้ไขเบื้องต้นไว้จำนวนหนึ่ง  (๓) ดำเนินการทดลองแก้ไข แบบปรับปรุงและประยุกต์ซ้ำ (iterative adaptation) จนได้ผลลัพธ์การเรียนรู้ที่ต้องการ  และ (๔) แนวทางที่ค้นพบมักเป็นแนวทางลูกผสม ระหว่างแนวทางที่ใช้ข้อมูลหลักฐานระดับโลก กับแนวทางที่ใช้ข้อมูลหลักฐานของพื้นที่  

ผมตีความว่า ระบบปฏิรูปการศึกษาที่ได้ผล ต้องจัดการแบบ “ระบบที่เรียนรู้และปรับตัว” (complex-adaptive systems) นั่นเอง 

ค้นหาทางออกต่อปัญหาในพื้นที่

หลักการสำคัญยิ่ง เมื่อจะเริ่มสร้างการเปลี่ยนแปลงคือ “ของดีมีอยู่”    ซึ่งหมายความว่า ในท่ามกลางระบบการศึกษาที่อ่อนแอนั้น  หากค้นหาเป็น จะพบโรงเรียนที่มีผลการเรียนรู้ของนักเรียนสูง    ในภาษาด้านการจัดการ เรียกโรงเรียนที่กระเด็นออกไปในทางดีนี้ว่า positive outlier    ให้เข้าไปศึกษาทำความเข้าใจว่ามีปัจจัยใดบ้างที่ทำให้โรงเรียนนั้นมีผลลัพธ์การเรียนรู้สูง    แล้วนำความรู้นั้นมาปรับใช้เชิงระบบในพื้นที่นั้น  

มีตัวอย่างที่ Missiones Province ประเทศอาร์เจนตินา     พบว่าโรงเรียนจำนวนหนึ่งนักเรียนมีอัตราออกจากโรงเรียนกลางคันต่ำ    เมื่อเข้าไปศึกษารายละเอียดก็พบว่า โรงเรียนเหล่านั้นดำเนินการสร้างปฏิสัมพันธ์ที่ดีกับพ่อแม่ เพื่อร่วมมือกันส่งเสริมการเรียนรู้ของเด็ก  

ตัวอย่างที่น่าตื่นตาตื่นใจคือการศึกษาที่เด็กอาหรับลี้ภัยในดินแดนปาเลสไตน์ส่วน กาซ่าและฝั่งตะวันตก (West Bank)    ที่มีผู้ลี้ภัย ๓ แสนคน    และหน่วยงานขององค์การสหประชาชาติชื่อ UNRWA – United Nations Relief and Works Agency เข้าไปดูแลผู้ลี้ภัย รวมทั้งจัดโรงเรียนให้แก่เด็กจากครอบครัวเหล่านี้    ผลปรากฏชัดว่า ผลการเรียนของเด็กที่เรียนในโรงเรียนของ UNRWA ดีกว่าโรงเรียนของรัฐ    และเมื่อศึกษารายละเอียดก็ได้ข้อสรุปว่า มี ๔ ปัจจัยหลักที่ทำให้โรงเรียนของ UNRWA มีคุณภาพสูงคือ (๑) พ่อแม่เข้าร่วมกิจกรรมกับโรงเรียน  เกิดเป้าหมายที่ทรงคุณค่าร่วมกัน  ทำให้เกิดกลไกความร่วมมือในการติดตามผลการเรียนและการสนับสนุนการเรียนรู้  (๒) มีระบบสนับสนุนครูที่ดีกว่า  โดยครูทุกคนได้เข้ารับการฝึกทักษะห้องเรียนเป็นเวลา ๒ ปี    ในขณะที่ครูในโรงเรียนของรัฐไม่ได้รับการสนับสนุนนี้  (๓) มีการประเมิน (assessment) และประเมินผล (evaluation) ต่อนักเรียน และต่อครูอย่างเข้มแข็งกว่า  และ (๔) ภาวะผู้นำในโรงเรียนเข้มแข็งกว่า   เพราะเลือกครูใหญ่ที่เก่งกว่าในการทำหน้าที่สนับสนุนครู        

กำหนดนโยบายและดำเนินการประยุกต์นโยบายด้วยวิธีปรับปรุงและประยุกต์ซ้ำ (iterative and adaptive approach)

นี่คือหลักการที่ใช้ได้ผลต่อการพัฒนาหรือปฏิรูปเรื่องที่มีความยุ่งยากหรือซับซ้อน รวมทั้งเรื่องการปฏิรูปการศึกษา    มีตัวอย่างประเทศที่นำไปใช้ได้ผลที่มีสภาพแตกต่างกันอย่างมาก ได้แก่ บูรุนดี  อินเดีย  จีน  เนเธอร์แลนด์  และเบลเยี่ยม    โดยอาจเรียกวิธีการดำเนินการการปฏิรูปแนวนี้ว่า “ระบบเปิด” (open system) คือเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้ามีส่วนร่วม    และเปิดโอกาสให้มีการปรับปรุงวิธีการ โดยเน้นพุ่งเป้าที่เป้าหมาย ซึ่งก็คือผลการเรียนรู้ของนักเรียน   

เขายกตัวอย่างประเทศอินเดียมีเอ็นจีโอ ชื่อ Pratham ดำเนินการทดลองจัดชั้นเรียนตามระดับความสามารถของนักเรียน เพื่อให้ครูสอนตามระดับความรู้ของนักเรียน (level-appropriate teaching)    ร่วมกับมีการประเมินเป็นระยะๆ   พบว่า ผลการเรียนรู้ด้านการอ่านดีขึ้น    Prathan จึงนำแนวคิด “สอนตามระดับความรู้ของนักเรียน” ไปทดลองในโรงเรียนของรัฐบาล เพื่อค้นหาปัจจัยแห่งความสำเร็จ    และสรุปแนวทางขยายผลที่ควรนำไปทดลอง ๒ แนวทาง   

ประเทศบูรุนดีซึ่งเพิ่งฟื้นตัวจากสงครามกลางเมือง     ในปี พ.ศ. ๒๕๔๘ มีเด็กเพียงร้อยละ ๕๖ ได้เข้าเรียนชั้นประถม    โดยเฉลี่ยในแต่ละห้องเรียนมีนักเรียนถึง ๘๗ คน    และนักเรียน ๒๐ คน ร่วมกันใช้ตำราเรียนคณิตศาสตร์ ๑ เล่ม   

รัฐบาลตั้งเป้าลดสัดส่วนจำนวนนักเรียนต่อหนังสือ ๑ เล่ม    และลดเวลานำส่งหนังสือไปถึงมือเด็ก    โดยดำเนินการ ๓ ขั้นตอน คือ  (๑) วางแผน โดยมีทีมปฏิรูปมาจากผู้มีส่วนได้เสียทั่วระบบการศึกษา รวมทั้งผู้อำนวยการเขตการศึกษา และผู้แทนสมาคมผู้ปกครองและครู    ร่วมกันหาสาเหตุที่ทำให้มีหนังสือเรียนไม่เพียงพอ    (๒) ทีมปฏิรูปได้รับอำนาจดำเนินการโครงการทดลองใน ๑ จังหวัด ด้วยวิธีการใหม่ที่ทีมร่วมกันคิดขึ้น    โดยมีการปรับปรุงวิธีการเป็นระยะๆ   (๓) วางแผนเพื่อความต่อเนื่องยั่งยืน  หลังจากประเมินผลลัพธ์ของวิธีการที่ใช้ในโครงการนำร่องหนึ่งจังหวัด    ทีมงานผู้บริหารระดับสูงของรัฐบาลนำข้อมูลไปวางแผนดำเนินการในจังหวัดอื่นๆ ต่อไป  

ผลการดำเนินงานในบูรุนดี บรรลุเกินเป้า ทำให้นักเรียนมีตำราเรียนเพิ่มขึ้น และเวลาที่ใช้ส่งหนังสือถึงตัวเด็กลดลงจาก ๑ ปี เหลือ ๖๐ วัน    และรัฐบาลนำประสบการณ์ไปใช้ดำเนินการเพื่อผลด้านอื่นๆ ของระบบการศึกษา     รวมทั้งเพื่อบรรลุ service delivery ด้านอื่นๆ ของประเทศ          

ต้องการระบบสารสนเทศที่ดีและแนวร่วมวงกว้าง

หลักการสำคัญของการดำเนินการปฏิรูปคือมีการเรียนรู้ในขั้นตอนของการดำเนินการ    โดยการเรียนรู้ต้องการ feedback   และต้องการระบบสารสนเทศที่ดีสำหรับเป็น feedback    ซึ่งหมายความว่า กระทรวงศึกษาธิการของแต่ละประเทศต้องพัฒนาระบบข้อมูลและสารสนเทศเพื่อใช้เป็นส่วนหนึ่งของเครื่องมือพัฒนาคุณภาพการเรียนรู้

เขายกตัวอย่างประเทศเปรู ที่กระทรวงศึกษาธิการร่วมมือกับนักวิจัย ตั้ง MineduLAB ทำหน้าที่รวบรวมและประมวลข้อมูลส่งไปให้ทุกส่วนของระบบการศึกษาใช้งาน   รวมทั้งทำหน้าที่นำนวัตกรรมไปให้โรงเรียนทดลองใช้โดยตรง    ซึ่งหมายความว่าข้อมูลผลการดำเนินการนวัตกรรมนั้นไหลเข้ามาที่ MineduLAB โดยอัตโนมัติ    และมีเงื่อนไขว่า ต้องมีการรายงานผลภายในปีการศึกษานั้น    สำหรับใช้สารสนเทศนั้นๆ ในการปรับแนวทางดำเนินการในปีการศึกษาหน้า     โครงการนี้เพิ่งเริ่ม ยังไม่ทราบผลชัดเจน   แต่ผลเบื้องต้นส่อว่าจะได้ผลดี

การดำเนินการบริหารการเปลี่ยนแปลงโดยใช้ระบบเปิดนี้ มีความเสี่ยงสูงในหลากหลายด้าน    โดยเฉพาะความเสี่ยงจากการที่นักการเมืองเข้ามาดึงทรัพยากรไปใช้ทางอื่น    จึงต้องการการสนับสนุนจากแนวร่วมในวงกว้าง ทำหน้าที่ปกป้องคุ้มครอง    

ระบบการศึกษาต้องคล่องแคล่วว่องไวในการดำเนินการเมื่อโอกาสเปิด

นานๆ ครั้ง จะเกิดสถานการณ์ที่เอื้อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใหญ่ในระบบการศึกษา     เช่นเกิดพัฒนาการด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศทำให้ต้องการกำลังคนที่มีทักษะสูงขึ้น    หรือเกิดการปฏิรูปทางการเมือง ที่คุณภาพการศึกษาได้รับความสำคัญเป็นอันดับต้นๆ   

ในกรณีเช่นนี้ ระบบการศึกษาต้องว่องไวในการใช้กระแสเป็นพลังขับเคลื่อนพัฒนาการของระบบ    ซึ่งจะทำเช่นนี้ได้ ต้องการภาวะผู้นำที่เข้มแข็ง    ซึ่งมี ๓ องค์ประกอบ ได้แก่  (๑) ทักษะในการนำเสนอปัญหาอย่างชัดเจน ตามด้วยวิสัยทัศน์สู่แนวทางแก้  (๒) ทักษะในการขับเคลื่อนทรัพยากรบุคคลและการเงิน สู่การดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายที่ร่วมกันกำหนด    รวมทั้งสามารถสร้างแนวร่วมเรียกร้องการเปลี่ยนแปลง และสนับสนุนการดำเนินการ  (๓) รู้จักเลือกวิธีการดำเนินการที่เหมาะสมต่อบริบท   

ใช้ประโยชน์องค์กรหรือกลไกภายนอกประเทศเพื่อส่งเสริมการริเริ่มเพื่อยกระดับการเรียนรู้

ส่งเสริมให้มีระบบสารสนเทศที่มีเป้าหมายชัดเจนและเชื่อมโยงกับการเมือง

องค์การนานาชาติดำเนินการขับเคลื่อนระบบสารสนเทศเพื่อการพัฒนาผ่าน MDGs  และในปัจจุบันผ่าน SDGs    ซึ่งส่วนของการศึกษาระบุไว้ที่ SDG 4    และข้อที่ใกล้เคียงกับเรื่องผลลัพธ์การเรียนรู้ที่มีคุณภาพอยู่ที่ SDG 4.6 (https://sustainabledevelopment.un.org/sdg4)     ซึ่งผมมีความเห็นว่า ยังเขียนเน้นดัชนีเชิงปริมาณเท่านั้น    ประเด็นเชิงคุณภาพไม่ชัดเจน  

รายงานนี้ก็ได้เสนอให้ SDG 4 เน้นการประเมินการเรียนรู้มากขึ้น    โดยองค์การนานาชาติน่าจะส่งเสริมการประเมินระดับโลกและระดับภูมิภาค ซึ่งจะช่วยสร้างสารสนเทศที่จะนำไปสู่การเรียนรู้เชิงระบบ และการถกเถียงเชิงนโยบาย    เป็นการเปิดช่องทางสู่การปฏิรูป  

องค์การนานาชาติอาจช่วยสร้างความรู้ระดับโลก ที่นำไปสู่การวินิจฉัยความอ่อนแอของระบบการศึกษาของแต่ละประเทศ ในการยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้    รวมทั้งควรส่งเสริมความร่วมมือในการวิจัยภายในประเทศที่นำไปสู่การปฏิรูปการเรียนรู้ในแต่ละบริบท   

ส่งเสริมความยืดหยุ่นคล่องตัว และการมีแนวร่วมเพื่อการปฏิรูป

เรื่องสำคัญที่สุดคือ การพัฒนานโยบายปฏิรูปการศึกษาของประเทศแบบที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม (inclusive reform policy)    ซึ่งที่สำคัญคือ เปิดช่องให้องค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานด้านการศึกษาได้มีส่วนร่วม   

เชื่อมโยงระบบการเงินกับผลลัพธ์การเรียนรู้

ประเด็นนี้มีความสำคัญในกรณีประเทศยากจน ที่ต้องพึ่งพาความช่วยเหลือจากต่างประเทศหรือจากองค์การนานาชาติ    เงินที่ให้ความช่วยเหลือพึงผูกโยงใกล้ชิดกับผลลัพธ์การเรียนรู้    ตัวอย่างเช่น เงินช่วยเหลือด้านการพัฒนาครู  หากไม่ผูกโยงกับเป้าหมายผลลัพธ์การเรียนรู้   ตัวเป้าหมายอาจหยุดอยู่แค่การพัฒนาความรู้และทักษะของครู แต่ผลไปไม่ถึงศิษย์   

การช่วยเหลือทางการศึกษาแก่ประเทศยากจน ได้เปลี่ยนแนวจากอดีตที่เน้นปัจจัยนำเข้า (input-based)     มาเป็นเน้นผลลัพธ์การเรียนรู้ (learning)    ดังตัวอย่างโครงการ Big Results Now IN Education ที่ประเทศแทนซาเนียได้รับจากหลายประเทศ เน้นที่ผลการเรียน   และผลการประเมินเบื้องต้นบ่งชี้ว่า มีผลเพิ่มประสิทธิภาพของระบบ (system performance) ด้วย

ผมขอเพิ่มเติมว่า ในกรณีประเทศไทย เราไม่ได้อยู่ในกลุ่มประเทศที่ได้รับความช่วยเหลือทางการเงินเพื่อการศึกษา    แต่บทบาทขององค์การนานาชาติด้านการส่งเสริมการประเมินและระบบสารสนเทศ    ที่ประเมินการใช้เงินเชื่อมโยงกับผลลัพธ์การเรียนรู้   ก็มีคุณค่าต่อการนำมาใช้ในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงวิธีใช้เงินให้ส่งผลต่อการเรียนรู้มากที่สุด    น่ายินดีที่ประเทศไทยเข้าร่วมการดำเนินการ National Education Account กับองค์การ UNESCO   สารสนเทศจากระบบบัญชีการเงินแห่งชาติด้านการศึกษานี้    น่าจะนำไปสู่การใช้เงินด้านการศึกษาอย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ    โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน  

ปัญหาผลลัพธ์การเรียนรู้ต่ำเป็นปัญหาที่แก้ได้    และมีหลายประเทศแก้ได้สำเร็จแล้ว    วิธีการเข้าสู่การแก้ปัญหาได้สำเร็จมี ๓ ประการคือ (๑) จัดให้มีการวัดและสารสนเทศที่เผยปัญหาผลการเรียนรู้ต่ำที่ซ่อนตัวอยู่  (๒) สร้างแนวร่วมที่สามารถเปลี่ยนระบบสิ่งจูงใจให้พุ่งไปที่ผลลัพธ์การเรียนรู้  โดยเฉพาะอยางยิ่งผลลัพธ์การเรียนรู้ของเด็กกลุ่มด้อยโอกาส  และ (๓) ดำเนินการอย่างมีความยืดหยุ่นและเรียนรู้ โดยมี double feedback loop เพื่อสร้างการเรียนรู้และพัฒนาต่อเนื่อง    อย่าดำเนินการแบบมีสูตรสำเร็จรูปตายตัวสั่งการมาจากเบื้องบน  

วิจารณ์ พานิช

๔ ส.ค. ๖๒