สู่การศึกษาคุณภาพสูง ๑๑. ระบบการศึกษาไม่หนุนการเรียนรู้

บันทึกชุด สู่การศึกษาคุณภาพสูงนี้ ตีความจากรายงานของธนาคารโลก ชื่อ World Development Report 2018 : Learning to Realize Education’s Promise (1)    ที่มีการค้นคว้ามาก และเขียนอย่างประณีต   เป็นเอกสารด้านการศึกษาที่มีประโยชน์ยิ่ง    ผมเขียนบันทึกชุดนี้เสนอต่อคนไทยทั้งมวล ให้ร่วมกันหาทางนำมาประยุกต์ใช้ในการกอบกู้คุณภาพการศึกษาไทย

บันทึกที่ ๑๑ นี้ ตีความจาก Partไ IV : Making the system work for learning at scale    Chapter 9  : Education systems are misaligned with learning ซึ่งอยู่ในรายงานหน้า ๑๗๐ – ๑๘๒

วิธีการเปลี่ยนแปลงระบบการศึกษาให้เกิดผลสูงต่อการเรียนรู้    เมื่อทดลองใช้ได้ผลดีในระบบย่อย (เช่นบางโรงเรียน) เมื่อนำไปใช้ขยายผลในระบบการศึกษาทั้งระบบ (ทั้งประเทศ) มักล้มเหลว     เพราะระบบการศึกษาภาพใหญ่มีปัจจัยที่ซับซ้อนมากเข้ามาเกี่ยวข้อง   

ในประเทศส่วนใหญ่ ระบบการศึกษามีจุดอ่อนสำคัญ ๒ ประการ  (๑) ระบบไม่มุ่งเป้า (align) ต่อเป้าหมายการเรียนรู้    คือภายในระบบมีเป้าหมายอื่นๆ มากมายและซับซ้อน มาบดบังเป้าหมายของการเรียนรู้ที่แท้จริง   (๒) องค์ประกอบ   องค์ประกอบภายในระบบการศึกษามีความขัดแย้งกันเอง  หรือไม่เชื่อมโยงสอดคล้อง (coherence) กัน    เช่น งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้โรงเรียน ระบุให้ซื้อของที่ไม่ตรงกับที่โรงเรียนต้องการเพื่อยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน    และกฎเกณฑ์การใช้เงิน ไม่ยืดหยุ่นพอที่จะให้โรงเรียนตันสินใจใช้เงินที่เป็นประโยชน์สูงสุดต่อการเรียนรู้ของนักเรียนได้  

ความอ่อนแอของระบบการศึกษามาจากปัจจัยด้านเทคนิควิชาการ และปัจจัยด้านการเมือง     เป็นการยากยิ่งที่จะทำให้ส่วนต่างๆ ของระบบการศึกษาทำงานด้วยกัน หรือร่วมมือกัน    และหน่วยงานที่ทำหน้าที่ด้านนโยบาย ในการออกแบบ ดำเนินการ และประเมินผล มักขาดขีดความสามารถในการทำหน้าที่ดังกล่าว   

นอกจากนั้น ผู้มีบทบาท หรือมีอำนาจ ในระบบการศึกษา อาจเป็นตัวการที่ทำให้เป้าหมายของระบบการศึกษาเฉไฉจากผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน ไปมุ่งสู่ผลประโยชน์ของตนและพวกพ้อง    เขายกตัวอย่าง แรงผลักดันให้กระทรวงศึกษาธิการมอบอำนาจให้โรงเรียนตัดสินใจใช้งบประมาณสนับสนุนโรงเรียนเอง อาจถูกต่อต้าน เพราะธุรกิจผลิตตำราเรียนเกรงจะไม่ได้ผูกขาดการจำหน่ายจากการจัดซื้อของส่วนกลาง      

เมื่อผู้มีบทบาทหลายฝ่ายในระบบการศึกษา  ต่างก็ทำหน้าที่ขับเคลื่อนเป้าหมายส่วนของตน    จึงไม่สามารถหาบุคคลหรือหน่วยงานที่รับผิดรับชอบ (accountable) ต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ได้    และเมื่อกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจต่อรองสูง สามารถวิ่งเต้นงบประมาณเพื่อผลประโยชน์ของตน    ความไม่เท่าเทียม (inequity) ในวงการศึกษาก็จะรุนแรงยิ่งขึ้น   

ไม่เป็นแนวร่วม ไม่เชื่อมโยง เป็นอุปสรรคต่อการเรียนรู้

สภาพของระบบการศึกษาที่ไม่เป็นแนวร่วม (misalignment)  และไม่เชื่อมโยงกัน (noncoherence) สู่เป้าหมายการเรียนรู้ มีสาเหตุสำคัญ ๔ ประการคือ  (๑) เป้าหมายการเรียนรู้และความรับผิดชอบ  (๒) ระบบการวัดและสารสนเทศ  (๓) ระบบการเงิน  (๔) ระบบแรงจูงใจ

 เป้าหมายการเรียนรู้และความรับผิดชอบ 

เอกสารระบุเป้าหมายการศึกษาของประเทศ อาจไม่ได้เน้นย้ำว่าเป้าหมายหลักคือผลลัพธ์การเรียนรู้ของผู้เรียน    หรือแม้มีระบุชัดในเป้าหมายระดับประเทศ แต่เมื่อลงไปในระดับปฏิบัติ เป้าหมายมักไปอยู่ที่การปฏิบัติงานประจำ    และตัวชี้วัดผลสำเร็จของระบบการศึกษามักไพล่ไปเน้นที่ผลการสอบได้ตกของนักเรียน    แทนที่จะเน้นที่ระดับคุณภาพของการเรียนรู้ที่แท้จริง  

ความรับผิดรับชอบ (accountability) ต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนในภาพรวมมักไม่ชัดเจนว่าอยู่ที่หน่วยงานใด    เพราะมีหลายหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้อง    และมักจะต่างหน่วยต่างทำ    เกิดสภาพปัญหาเรื้อรังของผลการเรียนรู้ต่ำ  และหาผู้รับผิดรับชอบไม่ได้             

ระบบการวัดและสารสนเทศ 

ระบบการศึกษาที่ดี ต้องการระบบสารสนเทศเพื่อการจัดการการศึกษา (education management information systems) ที่ดี    โดยต้องมีสารสนเทศด้านผลลัพธ์การเรียนรู้ด้วยเสมอ    สำหรับใช้ในการสื่อสารสาธารณะ ให้พ่อแม่ผู้ปกครองและผู้นำชุมชนใช้เป็นข้อมูลหลักฐานเรียกร้องความรับผิดรับชอบจากโรงเรียน    และสำหรับใช้เป็น feedback ให้มี double learning loop ในการบริหารระบบการศึกษา

ระบบการเงิน 

มีหลักฐานข้อมูลจากประเทศทั่วโลก บอกว่าระดับงบประมาณด้านการศึกษาไม่มีสหสัมพันธ์กับระดับผลลัพธ์การเรียนรู้   หรือมีสหสัมพันธ์ต่ำมาก   กล่าวใหม่ว่า ประเทศที่คุณภาพการศึกษาต่ำ ตัวสาเหตุมักไม่ใช่เพราะจัดสรรงบประมาณน้อยเกินไป   แต่มักเกิดจากงบประมาณรั่วไหล (คอร์รัปชั่น)  หรือมีการใช้เงินไปในทางที่ไม่หนุนผลลัพธ์การเรียนรู้ของเด็ก    มีประเทศจำนวนไม่น้อย (รวมทั้งประเทศไทย) ที่ใช้เงินด้านการศึกษาสูงมาก    แต่ผลลัพธ์การเรียนรู้ต่ำมาก โดยดูจากผลการสอบ PISA  

จึงมีคำแนะนำต่อประเทศที่ผลการเรียนรู้ต่ำ ว่าหากจะแก้ปัญหาโดยเพิ่มงบประมาณ ก็ต้องไม่ใช้เงินในรูปแบบเดิม   ต้องฉีกแนวการใช้เงิน   โดยมีหลักฐานว่าการใช้เงินที่เพิ่มนั้นในรูปแบบใหม่ จะส่งผลยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน   

ที่จริง ระบบสารสนเทศด้านการศึกษาที่ดี จะช่วยบอกว่าควรแก้ไขระบบการใช้เงินหนุนการศึกษาอย่างไร    ในลักษณะของการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของการเงินด้านการศึกษา    แต่ในประเทศที่ระบบการศึกษาอ่อนแอบางประเทศ เงินที่รัฐใช้หนุนระบบการศึกษาร้อยละ ๘๐ ไปที่เงินเดือนและสวัสดิการครูและบุคลากรทางการศึกษา    มีเงินเหลือน้อยมากที่จะนำมาเปลี่ยนระบบการจัดการให้ส่งผลต่อการเรียนรู้ของเด็ก   

ระบบแรงจูงใจ

ระบบแรงจูงใจต่อครูและบุคลากรทางการศึกษาให้เอาใจใส่ผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน มีทั้งส่วนที่ไม่ใช่เงิน (ฐานะในสังคม  โอกาสเรียนรู้และพัฒนาตนเอง  และแรงบันดาลใจภายในตน) และส่วนที่เป็นเงินตอบแทน    การที่มีระบบให้ครูและโรงเรียนต้องรับผิดรับชอบต่อผู้ปกครองนักเรียน และต่อชุมชน ในผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน ก็เป็นแรงจูงใจต่อครูและผู้นำในระบบการศึกษา   

การมีระบบพัฒนาครูประจำการที่เข้มแข็ง  มีการวัดผลงานครู และมีการให้เงินเดือน ค่าตอบแทนเพิ่ม หรือเลื่อนวิทยะฐานะ ตามผลงาน  เป็นแรงจูงใจที่ได้ผลดี    จะเห็นว่าระบบการศึกษาไทยมีโอกาสปรับปรุงได้อีกมากในประเด็นนี้   แต่ก็ขึ้นกับความกล้าหาญของผู้กำหนดนโยบาย  

ความเชื่อมโยงให้ปัจจัยหลักทั้งสี่ทำงานร่วมกัน คือทางออก

เขายกตัวอย่างมณฑลเซี่ยงไฮ้ ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน เป็นตัวอย่าง    ที่ดำเนินการยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนด้วยการจัดการให้ปัจจัยหลักทั้งสี่ของระบบการศึกษามีความเข้มแข็ง และทำงานเสริมแรงกัน   จนผลการทดสอบ PISA 2012 ได้เป็นอันดับ ๑ ของโลกทั้งสามวิชา  คือการอ่าน  วิทยาศาสตร์  และคณิตศาสตร์

ผู้บริหารการศึกษาของมณฑลเซี่ยงไฮ้กำหนดเป้าหมายผลลัพธ์การเรียนรู้ที่นักเรียนจะต้องบรรลุในแต่ละชั้นปี ไว้อย่างชัดเจนในมาตรฐานการศึกษา  และมอบหมายให้ครูรับผิดชอบตีความสู่การจัดการเรียนการสอนให้บรรลุผล    โรงเรียนมีหน้าที่ประเมินความก้าวหน้าในการเรียนรู้ของนักเรียน    ได้เป็นสารสนเทศป้อนกลับให้ครูปรับปรุงการสอน    และป้อนกลับไปยังระบบการศึกษา เป็นสารสนเทศในการประเมินและติดตามผลงานของครู รวมทั้งจัดระบบสนับสนุนครู    ระบบการเงิน ส่วนที่เป็นค่าตอบแทนครู ทำให้ครูมีรายได้สูง  และครูที่ทำงานนานและผลงานดีจะมีรายได้สูงกว่าครูเข้าใหม่อย่างชัดเจน   การสนับสนุนครู ทำให้ครูมีภาระงานไม่หนักมากนัก มีเวลาสำหรับการพัฒนาตนเอง และในการเตรียมการสอน    ระบบแรงจูงใจต่อครู มาจากการที่สังคมให้ความยกย่องนับถือครู  และระดับเงินเดือนที่สูงเป็นแรงจูงใจดึงดูดคนเก่ง (และดี) มาเป็นครู    การมีระบบ “ครูตัวอย่าง” (model teacher)    และมีระบบเงินเดือนที่ส่วนหนึ่ง (ในสัดส่วนที่น้อย) จ่ายตามผลงาน   ช่วยเป็นแรงจูงใจให้ครูเอาใจใส่ผลลัพธ์การเรียนรู้ของศิษย์        

ความซับซ้อนทางเทคนิคเป็นเหตุให้ระบบการศึกษาไม่ดำเนินไปเพื่อการเรียนรู้

เขายกตัวอย่างความซับซ้อนของระบบการศึกษาของประเทศฟิลิปปินส์    แต่ผมคิดว่าเราสามารถมองที่ระบบการศึกษาไทยก็ได้   ที่ระบบการศึกษาภาครัฐมีหน่วยงานย่อยดูแลจำนวนมากมาย ทั้งในและนอกกระทรวงศึกษาธิการ  รวมทั้งโดย อปท.   มีระบบการประเมินและการติดตามงานจากส่วนกลางหลายระบบ   รวมทั้งระบบ “การพัฒนา” การศึกษาโดยริเริ่มโครงการใหม่ๆ จากส่วนกลาง ที่สั่งการไปให้โรงเรียนดำเนินการและส่งรายงาน    ความซับซ้อนชุลมุนเหล่านี้ทำให้ผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนถูกเบียดออกไปจากความสนใจ    และก่อลักษณะด้อยของระบบการศึกษา ๓ ประการคือ  ไม่โปร่งใส  มีแรงเฉื่อยสูง  และ ขาดความสามารถในการพัฒนาระบบ

การที่ระบบการศึกษามีเป้าหมายหลายเป้า และมีหน่วยงานรับผิดชอบหลายหน่วย ทำให้ระบบการศึกษาไม่โปร่งใส

มองด้านเป้าหมายที่ตัวนักเรียน นอกจากเป้าหมายเตรียมตัวเด็กสู่ความเป็นผู้ใหญ่ที่มีงานทำและมีชีวิตที่ดี    ยังมีเป้าลดความเหลื่อมล้ำในสังคม  และเป้าพัฒนานักเรียนให้รู้จักชุมชนของตน เกิดความรักความผูกพันกับชุมชน    ในขณะเดียวกัน นักการเมืองก็มีเป้าหมายของตน ที่จะใช้ผลประโยชน์ในระบบการศึกษาตอบแทนครูที่เป็นหัวคะแนนของตน    รวมทั้งใช้มาตรการทางการศึกษาเพื่อประโยชน์ต่อหาเสียงเลือกตั้ง   

การดำเนินการเพื่อยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนมีรายละเอียดขั้นตอนมาก    โดยเน้นการพัฒนาปฏิสัมพันธ์ระหว่างครูกับนักเรียน    จึงต้องพัฒนาครูให้มีทักษะชั้นเรียนที่ต้องการ    และต้องดำเนินการประเมินเพื่อใช้เป็นข้อมูล feedback ให้ครูและโรงเรียนปรับปรุงวิธีจัดการเรียนรู้    ในหลายกรณีการประเมินสื่อสารเป้าหมายที่เบี่ยงเบน     แทนที่จะเป็นคุณต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนทั้งหมด    กลับส่งผลให้ครูและนักเรียนเอาใจใส่เฉพาะเด็กที่มีผลการเรียนดี    เพื่อสร้างชื่อเสียงแก่โรงเรียน (แบบปลอมๆ)     ทำให้นักเรียนส่วนใหญ่ถูกทอดทิ้ง โดยที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องไม่รู้ตัว     มีผลเพิ่มความไม่เท่าเทียมกันทางการศึกษา    นี่คือความไม่โปร่งใสที่น่าตกใจ และดำรงอยู่ในระบบการศึกษาของประเทศที่คุณภาพการศึกษาต่ำ    ประเทศไทยตกอยู่ในกลุ่มนี้    

ระบบการศึกษามีแรงเฉื่อยสูง

เป็นธรรมชาติของระบบการศึกษาที่เปลี่ยนได้ช้า    ประสบการณ์การปฏิรูประบบการศึกษาของฟินแลนด์และชิลี กว่าจะเห็นผลก็หลังจากดำเนินการไปกว่าสิบปี    ประสบการณ์ในบางเขตพื้นที่การศึกษาของสหรัฐอเมริกา มาตรการยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้เห็นผลในเวลา ๘ - ๑๔ ปี   

ธรรมชาติดังกล่าว ทำให้การดำเนินการยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ในระบบการศึกษา ต้องเอาชนะอุปสรรคสำคัญ ๒ ประการ คือ  (๑) ความต่อเนื่องของนโยบาย  และ (๒) การประเมินผลของมาตรการ ที่เป็นผลระยะยาว    ซึ่งในช่วงดังกล่าวมีการออกมาตรการหลายอย่าง    ทำให้สรุปได้ยากว่าผลดีที่เกิดขึ้นมาจากมาตรการใด     

ขาดความสามารถในการพัฒนาผลลัพธ์การเรียนรู้ของทั้งระบบ

ความไม่โปร่งใส และแรงเฉื่อยในระบบการศึกษา ทำให้การยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้เป็นเรื่องไม่ง่าย    และเมื่อผสานกับความอ่อนแอด้านการจัดการมาตรการที่กำหนดของระบบการศึกษา    เราจึงเห็นสภาพผลลัพธ์การเรียนรู้ที่ด้อย อย่างที่เห็นในประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลก รวมทั้งประเทศไทย

มีปัจจัยสำคัญ ๕ ประการ ที่ทำให้เกิดการจัดการที่ทรงคุณภาพ ได้แก่  (๑) ภาวะผู้นำที่เข้มแข็ง  (๒) การประสานงานระหว่างหน่วยงาน  (๓) ทีมจัดการที่เอาจริงเอาจัง  (๔) ใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ  (๕) แก้ปัญหาได้ทันท่วงที   

ในระดับนโยบาย มีหลุมพราง ๔ ประการ ได้แก่  (๑) การประเมินผลที่น่าเชื่อถือทำได้ยาก  (๒) เห็นความล้มเหลวง่ายกว่าเห็นความสำเร็จ  (๓) อคตินำไปสู่การเลือกใช้เฉพาะข้อมูลที่สนับสนุนความคิดของตน  (๔) นักการศึกษาที่มีประสบการณ์ส่วนตัวในสถาบันการศึกษาคุณภาพสูง ไม่เข้าใจระบบการศึกษาคุณภาพสูงเพื่อทุกคน          

สาเหตุระดับรากฐานที่ทำให้จ่ายมาก ได้ผลลัพธ์การเรียนรู้น้อย

มีสาเหตุสำคัญ ๕ ประการ ได้แก่  (๑) จ่ายอย่างไม่เท่าเทียม  (๒) เงินไปไม่ถึงโรงเรียน หรือไม่ได้ใช้ตามความต้องการแท้จริงของโรงเรียน  (๓) รัฐจ่ายเพิ่มทำให้ครัวเรือนเลิกจ่าย  (๔) การใช้เงินภาครัฐไม่ตรงสู่ผลลัพธ์การเรียนรู้  (๕) หน่วยงานภาครัฐขาดสมรรถนะในการใช้เงินเพื่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน   

การใช้จ่ายเงินภาครัฐมักไม่ให้ประโยชน์แก่เด็กยากจนและเด็กด้อยโอกาส

แนวทางการใช้จ่ายเงินด้านการศึกษาของรัฐมักให้ประโยชน์แก่เด็กจากครอบครัวฐานะดี ซึ่งมักมีสิทธิมีเสียงมากกว่า    นอกจากความไม่เท่าเทียมด้านการจัดสรรเงิน  ยังมีความไม่เท่าเทียมด้านคุณภาพการศึกษาที่จัดให้แก่เด็กจากครอบครัวฐานะดี กับเด็กจากครอบครัวยากจน  

เงินไปไม่ถึงโรงเรียน หรือไม่ได้ใช้ตามความต้องการแท้จริงของโรงเรียน

มีตัวเลขจากประเทศรายได้ต่ำ ว่าเงินสนับสนุนตรงต่อโรงเรียนที่รัฐจัดให้ ประมาณหนึ่งในสี่ถึงหนึ่งในสาม ไปไม่ถึงโรงเรียน    และโรงเรียนของเด็กยากจนมักได้รับในสัดส่วนที่น้อยกว่า    ผมเคยเขียนบันทึกผลการศึกษา National Education Account ของประเทศไทย    มีหลักฐานชัดเจนว่า ในปี ๒๕๕๙ เงินช่วยเหลือนักเรียนยากจนเพียงร้อยละ ๓๒ ไปถึงตัวเด็ก (๒)

 รัฐจ่ายเพิ่มทำให้ครัวเรือนเลิกจ่าย

ค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาของทุกประเทศ มาจากงบประมาณภาครัฐ และเงินใช้จ่ายภาคประชาชน    แต่ละประเทศมีสัดส่วนของการใช้จ่ายสองภาคนี้แตกต่างกัน   และมีหลักฐานจากหลายประเทศว่า เมื่อภาครัฐเพิ่มเงินสนับสนุนการศึกษา  ค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาของประเทศไม่เพิ่มขึ้น    เพราะภาคประชาชนลดค่าใช้จ่ายของตนลง

การใช้เงินภาครัฐไม่ตรงสู่ผลลัพธ์การเรียนรู้

เงินสนับสนุนการศึกษาจากภาครัฐมักมาจากหลายทาง    ตรงไปยังจุดใช้เงินต่างจุดกัน    และมักมีการใช้จ่ายแบบไม่สอดคล้อง (align) กัน    คือมักจ่ายตามภารกิจของหน่วยจ่ายเงิน    ไม่ใช่ตามความต้องการของแต่ละโรงเรียน   จึงมักไม่ส่งผลต่อผลลัพธ์การเรียนรู้       

หน่วยงานภาครัฐขาดสมรรถนะในการใช้เงินเพื่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน

เขายกตัวอย่างในประเทศฟิลิปปินส์ ที่รัฐบาลมีนโยบายขยายระดับการศึกษา ทำให้ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากสร้างอาคารเรียน    แต่การก่อสร้างล่าช้ามาก  และเมื่อสร้างเสร็จ ครูบ่นว่าใช้ประโยชน์ได้ไม่ตรงความต้องการ 

ทำให้ผมนึกถึงกรณีโครงการคอมพิวเตอร์โรงเรียน ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการท่านหนึ่งเมื่อสิบปีที่แล้ว    ที่รัฐเสียเงินไปมากมาย แต่ไม่เห็นผลที่ผลลัพธ์การเรียนรู้    ซึ่งในกรณีนี้เป็นตัวอย่างของบทบาทของภาคการเมือง     ที่จะกล่าวถึงในตอนต่อไป 

หลักการสำคัญคือ ต้องไม่เน้นจ่ายเพิ่ม   แต่ต้องเน้น “จ่ายอย่างฉลาด” คือจ่ายแล้วผลลัพธ์การเรียนรู้ของนกเรียนเพิ่มขึ้น

วิจารณ์ พานิช

๒๔ ก.ค. ๖๒ 

ห้องโถง  อาคารสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา