การทำงานของท้องถิ่นที่สับสนและขาดความต่อเนื่อง (ตอนที่ 1)
23 พฤศจิกายน 2561
ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]
ปัญหาการขัดแย้งของบุคลากรใน อปท.
ปัญหาการปฏิบัติราชการของท้องถิ่นที่ผ่านมามีมากมาย สาเหตุประการหนึ่งก็เพราะว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นองค์กรทางการเมือง (Political Organization) [2] ที่ถูกออกแบบให้มีความขัดแย้งในตัวเองค่อนข้างสูง โดยเฉพาะ อปท. ไทยที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารการเมืองท้องถิ่นมาก (Tremendous Power) อีกทั้งในส่วนของบุคคลกรฝ่ายประจำที่มีหน้าที่ในการปฏิบัติตามนโยบายของฝายการเมือง ยังแยกย่อยออกเป็นกลุ่ม เป็นแท่งที่มีเส้นทางความก้าวหน้าในสายอาชีพ (Career Path) ที่แตกต่างกันมาก สรุปง่าย ๆ ว่า ใน อปท. นั้น มีกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) ที่แยกแยะได้มากมาย หลายกลุ่ม หลายพวก และ ไม่มีทางเป็นไปได้ว่าจะกลายหลอมมาเป็นพวกเดียวกัน เอาแค่ว่าจะ “รวมกลุ่มกัน” เพื่อจัดตั้งเป็น กลุ่ม ชมรม สมาคม เพื่อการขับเคลื่อนเรื่องเรื่องหนึ่งก็ยังยากเลย ยกเว้นมีเรื่องผลประโยชน์เดียวกัน (หัวอกเดียวกัน) มาถือร่วมกัน เช่น การรวมกลุ่มกันของข้าราชการส่วนท้องถิ่น กรณีสหกรณ์ฯ โอนหนี้ให้แก่ผู้ค้ำประกันโดยมติของคระกรรมการสหกรณ์ฯ ที่ส่งผลให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ว่าระดับใด ทั้งหัวหน้า ทั้งลูกน้องเดือดร้อนกันไปหมด จึงมาร่วมกลุ่มกันเพื่อต่อสู้เรียกร้อง และแก้ไขปัญหากัน เป็นต้น [3] ฉะนั้น จึงปรากฏข้อเท็จจริงว่า เหล่าบรรดาบุคลากรส่วนท้องท้อง ทั้งสายประจำ และสายการเมือง มีการจัดตั้งกลุ่ม ชมรม สมาคม กันมากมาย
ในระหว่างบุคคลากรตามสายบังคับบัญชา กับ บุคลากรตามสายวิชาชีพเฉพาะทางก็เริ่มมีความขัดแย้งมีความเห็นที่แตกต่างกันมากขึ้น การจะใช้อำนาจดุลพินิจตามสายการบังคับบัญชาเพียงอย่างเดียวไม่อาจกระทำได้ ที่เห็นชัดเจนในปัจจุบันคือ ผลกระทบของท้องถิ่นในเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างตามกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างฯ ฉบับใหม่ พ.ศ. 2560 เป็นปัญหาทางปฏิบัติและข้อบกพร่องที่เกิดขึ้นมากมายใน อปท. ผนวกกับปัญหาการขาดแคลนบุคคลากรด้านช่าง และ ขาดบุคลากรสายบริหารอำนวยการเป็นจำนวนมาก เพราะ ก.กลางไม่สามารถบรรจุอัตรากำลังตามโครงสร้างที่กำหนดได้ครบจำนวน ส่งผลให้ไม่มีบุคคลากรตัวจริงที่มีอำนาจเต็ม มีอำนาจบริหารงานอย่างเต็มที่ด้วยขวัญกำลังใจที่ดี ส่งผลถึงประสิทธิภาพในการบริหารงานด้านการบริการประชาชน โดยเฉพาะด้านการสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ โครงสร้างพื้นฐาน เป็นอย่างมาก นี่ยังไม่รวมปัญหาอื่นในบริบทของท้องถิ่นที่เรื้อรังหมักหมมมานมนาน เช่น ปัญหาการใช้ระบบอุปถัมภ์มากจนเคยชิน ปัญหาอิทธิพลเจ้าพ่อเจ้าแม่ที่อยู่ทนอยู่นานในพื้นที่ ปัญหาผลประโยชน์ และ ผลประโยชน์ทับซ้อน รวมไปถึงปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นที่ยังไม่มีทางที่จะหมดไปทันทีได้
นอกจากนี้ ตัวปัญหาที่สำคัญมากอีกตัวคือ ปัญหาเรื่องการปฏิบัติราชการตามระเบียบกฎหมายที่ถูกต้อง เพราะ กฎหมายท้องถิ่นมีมากมาย และไม่ได้มีการชำระสะสางแก้ไขให้เป็นไปในทิศทางเดียวกับ “ราชการโดยทั่วไป” นั้นจึงมีข้อทักท้วงเสมอว่า ระเบียบกฎหมายนี้ใช้กับท้องถิ่นไม่ได้ ต้องมีกฎหมายเฉพาะ มีการตีความวินิจฉัยที่ถูกต้องตามกฎหมายรองรับ ในที่นี้ก็คือ เป็นหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่ากรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมักใช้ “อำนาจทั่วไปทางปกครอง” ในการสั่งการ ตอบหารือข้อระเบียบกฎหมายเป็นประจำ จนแยกไม่ออกว่า เป็นอำนาจทั่วไปหรือ “อำนาจเฉพาะ” ที่ต้องเป็นอำนาจ “ของกระทรวงมหาดไทย” หรืออำนาจ “ของกระทวง ทบวง กรมอื่น” เช่น อำนาจในการวินิจฉัยตีความกฎหมายจัดซื้อจัดจ้าง หรือ กฎหมายการควบคุมอาคาร หรือ กฎหมายวิศวกร เป็นต้น ซึ่งเกี่ยวกับเรื่องนี้ก็คือ “ปัญหาความไม่ชัดเจนของระเบียบกฎหมาย หรือที่เรียกว่า “ความคลุมเครือ” (Ambiguity) [4] ในบทบัญญัติของระเบียบหรือกฎหมายนั่นเอง ซึ่งในทางวิชาการนั้น “ความคลุมเครือ” มีอยู่เพียง 3 ประเด็น คือ (1) มีความคลุมเครือ เพราะ ถ้อยคำบทบัญญัติ (Words & Terms) (2) มีความคลุมเครือ เพราะ มีช่องว่างของกฎหมาย (Lacunae) (3) มีความคลุมเครือ เพราะ มีการขัดแย้งกันของกฎหมาย (Antinomia or Inconsistency) ทำให้ที่ผ่านมาในส่วนของท้องถิ่นจึงมีปัญหาที่ “ระเบียบสั่งการหรือข้อกฎหมาย” ที่มีปัญหาทางปฏิบัติมาตลอด โดยมีข้อสังเกตว่า หากทุกเรื่องของการปฏิบัติงานท้องถิ่นสำเร็จชัดแจ้งอยู่ในระเบียบเดียว ก็คงไม่ต้องมีระเบียบมากมายเช่นนี้แน่ จึงเป็นเรื่องยากที่ท้องถิ่นจะบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะ เพียงแค่การตีความระเบียบอย่างใดอย่างหนึ่ง ก็เสียเวลาการทำงานไปนานแล้ว เป็นผลให้เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานขาดความเชื่อมั่นและความมั่นใจในการปฏิบัติราชการอย่างเต็มที่เต็มกำลัง เพราะมัวแต่ไปพะวงเรื่องข้อผิดพลาดที่อาจเกิดขึ้น จนข้าราชการส่วนท้องถิ่นเสียผู้เสียคนถูกออกจากราชการไปมาก โดยเฉพาะในช่วงหลัง ๆ ที่กฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ป.ป.ช.) เข้มงวดมากขึ้น ซึ่งเรื่องนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกาเคยติง สถ. และ มท. [5] ว่า ชอบออกระเบียบ หนังสือสั่งการมาเพื่อขยายอำนาจ ที่นอกเหนือหน้าที่ตามที่กฎหมายจัดตั้งบัญญัติให้อำนาจไว้ (เทศบาล อบต. อบจ.)
ในการปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายนั้น เชื่อว่าทุกองค์กรคงไม่สามารถปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายอย่างตรง ๆ ไม่ผิดเพี้ยนเลยได้ครบถ้วน และหากทำได้จริงผลงานองค์กรก็อาจไม่เกิดได้แม้จะตั้งใจทำให้ถูกตามระเบียบฯ เพราะการมีเจตนาที่ผิดเพี้ยนมาแต่แรก ในผลประโยชน์ทับซ้อนหรืออื่นใด เมื่อรวมความแล้วอยู่ที่เจตนาดีเพื่อประโยชน์สาธารณะขององค์กรเป็นที่ตั้ง
อุปสรรคข้อขัดข้องภายใน อปท.
ที่ผ่านมาเป็นปัญหาทางปฏิบัติในการขับเคลื่อนนโยบายของท้องถิ่นเป็นอย่างอย่างมาก ลองมายกตัวอย่างดูกัน เช่น (1) การรับการถ่ายโอนภารกิจ แต่ละหน่วยงานของส่วนกลาง ที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ พอที่จะมีหน้าที่ ดำเนินการให้สำเร็จลุล่วงได้ (กฎหมายให้อำนาจ) และมีบางหน่วยงานพยายามเขียนกฎหมาย ระเบียบ ให้กว้างมากยิ่งขึ้น นัยว่าเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถนำไปปฏิบัติได้ แต่อันที่จริง ยิ่งเขียน ยิ่งสร้างกฎเกณฑ์ ให้รัดแน่น ยุ่งยากมากขึ้นกว่าเดิม เหมือนสร้างกับดัก หลุมพรางเอาไว้ เช่น การควบคุมโรคพิษสุนัขบ้า การสร้างศูนย์กำจัดขยะมูลฝอยแบบครบวงจร การบริหารจัดการน้ำเพื่อการเกษตร (สูบน้ำเข้าแปลงนา) การบริหารจัดการประปาหมู่บ้าน ฯลฯ (2) การมอบหมาย หรือการขอความร่วมมือ ให้ อปท.ดำเนินภารกิจ ตามหน่วยงานส่วนกลางต้องการ หรือการอนุเคราะห์ข้อมูล การร่วมจัดงานนิทรรศการ การจัดแสดงงานสินค้า เป็นการใช้ ไหว้วาน ซึ่งเป็นภารกิจของหน่วยงานนั้น ๆ เป็นการดึงคนของ อปท.ไปใช้งานเกินจำเป็น ส่วนใหญ่แม้จะอาศัยความสัมพันธ์ส่วนตัวนำ ก็ถือว่าไม่ถูกต้องอยู่ดี (3) การมีกฎหมาย ให้อำนาจคนในหน่วยงานกำกับดูแล มีอำนาจ ออกระเบียบมาบังคับใช้กับท้องถิ่น และมีอำนาจยกเว้นระเบียบ บางช่วงเวลา ตลอดจนออกหนังสือซักซ้อม(สั่งการ) เช่น งบประมาณ การพัสดุ ทำให้เกิดช่องโหว่ ช่องว่าง ของการปฏิบัติ (ผิดจนเคยตัว) (4) หน่วยงานนอกหน่วยกำกับดูแล ออกมาชักชวน ออกระเบียบใดเชิงสั่งการ หรือขอความร่วมมือ หรือขอให้ อปท. ส่งเข้าร่วมประกวด เช่น จปฐ. การจัดสิ่งแวดล้อม เพิ่มงานให้ คน อปท. โดยไม่รู้ว่างานนั้น ไม่ใช่งาน อปท. หรืองานของหน่วยงานนั้นเอง (5) การแก้ไข ระเบียบ กฎหมาย บ่อย ๆ เป็นที่มาของการสั่งให้คน อปท.เข้าอบรม จนกินเวลา เสียเวลาการทำงานของ อปท. (6) ปัญหาบรรยากาศภายในของ อปท. เรื่องผู้บริหารสูงสุดมาจากการเลือกตั้ง จึงมักแบ่งพวกแบ่งฝ่าย ข้าราชการ พนักงาน อปท. มองเพียงการเอาชนะทางการเมืองจนละเลยการพัฒนาบ้านเมืองในทางที่ควรจะเป็น และละเลยการบังคับใช้กฎหมายการปฏิบัติตามระเบียบฯ
การหารือขอให้วินิจฉัยไม่ใช่ทางออกแต่เป็นทางตัน
ในระเบียบท้องถิ่นที่ตราออกมามักมีปัญหาว่า เป็นระเบียบที่มีชีวิตอยู่ หรือ เป็นระเบียบที่ตายไปแล้ว เพราะหากมันมีชีวิตมันต้องใช้ได้ แต่หากมันตายแล้วก็คงใช้ไม่ได้ คือการดูระเบียบฯ นั้นไม่ต้องมีการขยายความ หรือมีการแปลความเป็นความหมายอื่นเลย เพราะการมีช่องให้ขยายความหรือแปลความได้มากจะเป็นปัญหาทางปฏิบัติทันที การตีตามตัวอักษรแบบเคร่งครัดก็ดี การตีความแบบมีอคติก็ดี การตีความแบบเลี่ยงบาลีหรือศรีธนญชัยโดยกระทวง กรมก็ดี เหล่านี้คือปัญหาที่ท้องถิ่นประสบมาตลอด เพราะหน่วยงานที่มีหน้าที่ตรวจสอบกลับมีความเห็นต่าง เช่น สตง หรือ ป.ป.ช. เป็นต้น
ในกรณีของประเพณีงานลอยกระทง เมื่อศาลปกครองมีคำพิพากษามา กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) หรือ มท. จะต้องเอาแนวทางของศาลมาเวียนแจ้งซักซ้อมเพื่อให้เป็นแนวทางปฏิบัติ เพื่อจะไม่เกิดข้อพิพาทในกรณีดังกล่าวอีก สถ.ก็เอามาเวียนแต่ก็เหมือนไม่มีอะไรแตกต่างจากระเบียบ [6]เพราะเอามาแจ้งเวียนเรื่องเดียว ส่วนเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวเนื่องไม่ได้แจ้งเวียนบอก ประหนึ่งว่า เมื่อมีแนวคำพิพากษาศาลปกครองมาใหม่ก็จะแจ้งมาอีกครั้ง มันดูว่าจะเสียเวลาไปมากกับเรื่องพรรค์นี้
สหพันธ์ สมาพันธ์ สมาคม แตกต่างกันอย่างไร
“การรวมกลุ่มกัน” ในบริบทของ “บุคลากรท้องถิ่น” ทั้งฝ่ายประจำ และฝ่ายการเมือง อาจมีความสับสนในศัพท์ คำเรียก และความหมายของคำที่เกี่ยวข้องกัน ได้แก่คำว่า มูลนิธิ (Foundation) สมาคม (Association) สมาพันธ์ (Confederation) สหพันธ์ (Labor Federation) สหภาพ (Labor Union) สันนิบาต (League) สโมสร (Club) ชมรม ชุมนุม กลุ่ม ฯลฯ [7]สรุปบรรดาการรวมกลุ่มคนที่มีกฎหมายรองรับ ได้แก่ มูลนิธิ สมาคม สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ สหภาพแรงงาน สหพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจ สหพันธ์แรงงาน สภาองค์การลูกจ้าง ที่ต้องจดทะเบียน มีฐานะเป็นองค์กรนิติบุคคล มีการบริหารโดยคณะกรรมการ แต่เดิมเคยมีกฎหมายห้ามมิให้สมาคมยุ่งเกี่ยวกับการเมือง แต่ปัจจุบันน่าจะมีปัญหาในการบังคับใช้ เพราะอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ สำหรับการรวมกลุ่มคนอื่น ๆ ยังไม่มีกฎหมายรองรับ เช่น สหภาพหรือสหพันธ์ (ที่มิใช่ตามกฎหมายแรงงาน) สมาพันธ์ สันนิบาต สโมสร ชมรม ชุมนุม กลุ่ม ฯลฯ
สถานะของข้าราชการส่วนท้องถิ่น
ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 27 วรรคท้าย และ มาตรา 42 ได้บัญญัติให้สิทธิเสรีภาพของ “บุคคล” ในการรวมกลุ่มรวมกันเป็น “สมาคมสหกรณ์สหภาพองค์กรชุมชนหรือหมู่คณะอื่น” ที่ชัดเจนว่าย่อและแปลงร่างมาจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 64 วรรคสอง บัญญัติว่า “ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐย่อมมีเสรีภาพในการรวมกลุ่มเช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป แต่ทั้งนี้ต้องไม่กระทบประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินและความต่อเนื่องในการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” [8] นอกจากนี้ ตาม พรบ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 43 วรรคสอง บัญญัติว่า “หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา” นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 ได้บัญญัติรองรับคำว่า “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” ไว้แล้ว ฉะนั้นในสถานะของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการขับเคลื่อนนโยบายของผู้บริหารซึ่งถือเป็นฝ่ายการเมืองท้องถิ่นนั้นก็คือ “ข้าราชการ” ทั่วไปนั้นเอง จึงมีสิทธิสถานะเฉกเช่นเดียวกับ “ข้าราชการฝ่ายพลเรือน” แต่ในข้อเท็จจริงปัจจุบันคงต้องมีการอนุวัตรแก้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นในอีกหลายฉบับ
สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยเป็นองค์กรเอกชน
ยกตัวอย่าง สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ที่ สตง.วินิจฉัยว่าเป็น “องค์กรเอกชน” มิใช่ส่วนราชการแต่อย่างใด [9]ในฐานที่เป็นตัวแทนของแทนบาลยังได้เพิกเฉยอย่างน้อยใน 2 เรื่องใหญ่ คือ (1) สันนิบาตไม่ยุ่งเกี่ยวการเมือง แต่เท่าที่ผ่านมา กลับเป็นเวทีต่อรองทางการเมืองของนายกเทศมนตรี เรื่องปลดวาระ 2 ปี เป็นไม่มีวาระ ก็ทำมาแล้ว สำหรับบทบาทของข้าราชการฝ่ายประจำมีน้อย เป็นต้น (2) การแสวงหาความร่วมมือ แลกเปลี่ยนเรียนรู้ แต่งานพัฒนากลุ่มแบ่งแบบภาค เช่นศูนย์โยธาภาค ศูนย์สาธารณสุขและสิ่งแวดล้อมภาค ในรูปร่วมกันทำในอดีต กลับล้มเหลว มีแต่พวกรับเหมาเข้ามาแทนที่ และจัดพากันไปท่องเที่ยวทัศนศึกษาดูงานเมืองนอก
เรื่องนี้ยังไม่จบ มีต่อตอนหน้าอีกหน่อย
[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 66 ฉบับที่ 11 วันศุกร์ที่ 23 - วันพฤหัสบดีที่ 29 พฤศจิกายน 2561, เจาะประเด็นร้อน อปท.หน้า 66
[2]ดู ชัยพงษ์ สําเนียง และพิสิษฏ์ นาสี, องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: พื้นที่การเมือง(กึ่ง)ทางการโดยคนที่ไม่ เป็นทางการ Local Administrative Organization: Semi-Formal Political Space Mobilized by Informal Actors”, วารสารมนุษยศาสตร์สาร มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ปีที่ 15 ฉบับที่ 1, 2557, http://journal.human.cmu.ac.th/ojs//files/journals/1/articles/84/public/84-414-1-PB.pdf
การปกครองส่วนท้องถิ่นในระยะเริ่มต้นเป็นการขยายอำนาจของรัฐส่วนกลาง โดยท้องถิ่นเป็นแต่เพียง “ส่วนย่อย” “ส่วนย่อ” ของการบริหารส่วนภูมิภาค
การเคลื่อนไหวภาคประชาชนเพื่อสร้างพื้นที่ทางการเมือง ในทศวรรษ 2540 อปท. เป็นการเมืองทางตรง กลายเป็น “พื้นที่การเมือง” ใหม่ของคนกลุ่มต่าง ๆ
[3]ยกตัวอย่างการเรียกร้องต่อสหกรณ์ออมทรัพย์กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ดู “สุดทน สมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์สถ. บุกมหาดไทย จี้ยกเลิกมติอัปยศ โอนหนี้ให้ผู้ค้ำ100% ปล่อยคนกู้ลอยนวล (มีคลิบ)”, สยามรัฐออนไลน์, 22 พฤศจิกายน 2561, https://siamrath.co.th/n/54139?fbclid=IwAR3wDtVAxtLm4ezHICvJv4fYigipJKAUl7O0d8qcKMYAZrIIapNuh1hMM1Y
[4]อรุณ ภาณุพงศ์, การตีความกฎหมาย, วารสารนิติศาสตร์ (มธ.) ปีที่ 26 ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2541, หน้า 546-567, http://www.tulawcenter.org/sites/default/files/Nitisat%20Journal%20Vol.26%20Iss.3.pdf
[5]ดู ความเห็นมีชัย ฤชุพันธุ์ ใน ถาม-ตอบ กับมีชัย (MeechaiThailand.com), 30 ตุลาคม 2558, 5 ธันวาคม 2556
& บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การตั้งงบประมาณเพื่อเป็นทุนการศึกษาให้แก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรื่องเสร็จที่ 1401/2556 พฤศจิกายน 2556, https://www.facebook.com/pg/สำนักตรวจเงินแผ่นดินจังหวัดร้อยเอ็ด-430176263727854/photos/?tab=album&album_id=559605834118229
สรุป ... “การให้ทุนการศึกษาตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามข้อ 4 แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 ประกอบกับประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นลงวันที่ 25 มิถุนายน 2544 ไม่อาจกระทำได้ เพราะกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยออกระเบียบรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มเติมจากกฎหมายได้ แต่ปลัดกระทรวงมหาดไทยกลับออกประกาศกระทรวงมหาดไทยให้มีรายจ่ายท้องถิ่น อันเป็นการแย่งชิงอำนาจจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมานั้นเอง ผลของการ “แย่งชิงอำนาจ” ทำให้กฎ/คำสั่งทางปกครอง (รวมทั้งนิติกรรมทางปกครองทั้งหมด) นั้นไม่มีตัวตนอยู่เลย (acte juridique inexistent) เมื่อประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์ว่าด้วยการตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ 16 กันยายน 2547 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ไม่มีตัวตนอยู่เลย แล้ว ก็ไม่มีฐานอำนาจที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นการเบิกจ่ายเงินทุนการศึกษาได้”…
อ้างจาก วิพากษ์หนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ตอบข้อหารือของจังหวัดเชียงใหม่ ที่ มท 0808.2/5392 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2558 โดย ณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์ เพจหลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, 16 มิถุนายน 2558
& บันทึกความเห็นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นสำหรับข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกรณีพิเศษ เรื่องเสร็จที่ 165/2556 กุมภาพันธ์ 2556, http://app-thca.krisdika.go.th/Naturesig/CheckSig?whichLaw=cmd&year=2556&lawPath=c2_0165_2556#7s8d6f87
... “ดังนั้น ในการดำเนินการต่างๆ กระทรวงมหาดไทยจึงต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยเคร่งครัด ในเรื่องใดที่กฎหมายกำหนดให้ต้องออกเป็นระเบียบ กระทรวงมหาดไทยก็จำเป็นต้องออกเป็นระเบียบ จะอาศัยแต่เพียงอำนาจในฐานะที่เป็นผู้กำกับดูแลเพื่อออกหนังสือสั่งการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามมิได้ เพราะหนังสือสั่งการไม่มีผลทางกฎหมาย ผูกพันหรือคุ้มครององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการปฏิบัติตามหนังสือสั่งการนั้น”
& บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การตั้งงบประมาณรายจ่ายของเทศบาลเพื่อเป็นเงินค่าบำรุงสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เรื่องเสร็จที่ 458/2553 สิงหาคม 2553, http://web.krisdika.go.th/data/comment/comment2/2553/c2_0458_2553.pdf
... “ถือเป็นการออกระเบียบขยายอำนาจและขอบเขตของมาตรา 67 (9) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ เพราะเป็นการกำหนดให้มีการจ่ายรายจ่ายใด ๆ ก็ได้ตามที่กระทรวงมหาดไทยจะสั่งการ ระเบียบลักษณะดังกล่าวจึงเป็นระเบียบที่ออกเกินอำนาจตามที่มาตรา 67 (9) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ให้ไว้” ...
[6]หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0808.2/ว 5547 ลงวันที่ 28 กันยายน 2561 เรื่อง ซักซ้อมแนวทางปฏิบัติการจัดงานประเพณีตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซักซ้อมนิยามคำว่างานประเพณี เช่น งานวันลอยกระทง, งานวันสงกรานต์), http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2018/9/20546_1_1538117955449.pdf?time=1538126397829
[7]ความรู้เกี่ยวกับสมาคม, สมภพ ผ่องสว่าง, ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลาง,1 ตุลาคม 2556, http://alumni.rmutsv.ac.th/sites/alumni.rmutsv.ac.th/files/rmutsv/3-60.pdf
ดู ประมวลกฎหมายแพ่งที่เกี่ยวกับการตั้งสมาคม, http://www.kodmhai.com/m2/m2-4/m4-78-109.html& คู่มือปฏิบัติงานมูลนิธิและสมาคม, สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ, กรมการปกครอง, 2556, http://www.oic.go.th/FILEWEB/CABINFOCENTER12/DRAWER094/GENERAL/DATA0000/00000095.PDF
& พรบ. สมาคมการค้า พ.ศ. 2509, www.dbd.go.th/ewt_news.php?nid=1107&filename=law
[8]บทบัญญัติเรื่องเสรีภาพในการรวมกลุ่มของข้าราชการตามรัฐธรรมนูญนี้ สามารถทบทวนย้อนได้ไปถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 ที่ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งที่เสรีภาพเบ่งบาน ได้แก่
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 64
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 45 มาตรา 64
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 มาตรา 44 มาตรา 52
[9]สตง.จี้ มหาดไทย ยกเลิกค่าบำรุงสมาคมสันนิบาตเทศบาล, MThai News, 16 มิถุนายน 2558, https://news.mthai.com/economy-news/449010.html
ความเห็น (2)
Thank you for this insightful article.
I read and had impression that there are issues with …คณะกรรมการกฤษฎีกาเคยติง สถ. และ มท. [5] ว่า ชอบออกระเบียบ หนังสือสั่งการมาเพื่อขยายอำนาจ ที่นอกเหนือหน้าที่ตามที่กฎหมายจัดตั้งบัญญัติให้อำนาจไว้ (เทศบาล อบต. อบจ.)…เพราะการมีเจตนาที่ผิดเพี้ยนมาแต่แรก ในผลประโยชน์ทับซ้อนหรืออื่นใด…
In other words local councils are operating without ‘clear and firm mandate’ but with ‘political agenda and interests’.
By the way, you have a typo …กลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย (Steak Holders)… Stakeholders is the word.
Dear Mr. sr12zar; Thanks for your comments. I’ve correct a mistake wording already. On my aspect, I believe that corruption include COI- Conflict Of Interest are the obstructive of all developments. Especially, the power(authority) of the Mayor were tremendous on behalf of law that more a lot of discretionary power may tend to corrupt absolutely.There are many stakeholders groups in Local Government Units. So, there are diversity and lack of common interests.