ใครนัดประชุม กรณีเร่งด่วน ประธาน กศจ.หรือ ศธจ.
การประชุมของ กศจ.
ดร.ถวิล อรัญเวศ
รอง ผอ.สพป.นครราชสีมา เขต 4
พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาพ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๒๒ กำหนดให้การประชุมของ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาให้นำความในมาตรา ๑๖ มาใช้บังคับโดยอนุโลม
ดังนั้น การประชุมพิจารณาของ กศจ. ในส่วนที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษา จึงต้องดำเนินการตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ ที่บัญญัติว่า
“มาตรา ๑๖ การประชุม ก.ค.ศ. ต้องมีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด จึงจะเป็นองค์ประชุม
ในการประชุม ถ้าประธานกรรมการไม่อยู่ในที่ประชุมหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รองประธานกรรมการทำหน้าที่แทน
ถ้าไม่มีรองประธานกรรมการ หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ที่ประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม
ในการประชุมถ้ามีการพิจารณาเรื่องเกี่ยวกับตัวกรรมการผู้ใดโดยเฉพาะ หรือเมื่อมีกรณีเข้าข่าย ที่กฎหมายกำหนดว่ากรรมการผู้นั้นมีส่วนได้เสีย กรรมการผู้นั้นไม่มีสิทธิเข้าประชุม
การวินิจฉัยชี้ขาดของที่ประชุมให้ถือเสียงข้างมาก กรรมการคนหนึ่งให้มีหนึ่งเสียงในการลงคะแนน
ถ้าคะแนนเสียงเท่ากันให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกเสียงหนึ่งเป็นเสียงชี้ขาด”
นอกจากการประชุมของ กศจ. จะต้องดำเนินการตามบทบัญญัติมาตรา ๑๖ ประกอบมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ แล้ว ยังต้องเป็นไปตาม มาตรา ๘๐ – ๘๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ด้วย ดังต่อไปนี้
“มาตรา ๘๐ การประชุมให้เป็นไปตามระเบียบการที่คณะกรรมการกำหนด
การนัดประชุมต้องทำเป็นหนังสือและแจ้งให้กรรมการทุกคนทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่าสามวัน เว้นแต่กรรมการนั้นจะได้ทราบการบอกนัดในที่ประชุมแล้ว กรณีดังกล่าวนี้จะทำหนังสือแจ้งนัดเฉพาะกรรมการที่ไม่ได้มาประชุมก็ได้
บทบัญญัติในวรรคสองมิให้นำมาใช้บังคับในกรณีมีเหตุจำเป็นเร่งด่วนซึ่งประธานกรรมการจะนัดประชุมเป็นอย่างอื่นก็ได้”
“มาตรา ๘๑ ประธานกรรมการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการประชุมและเพื่อรักษา ความเรียบร้อยในการประชุม
ให้ประธานมีอำนาจออกคำสั่งใด ๆ ตามความจำเป็นได้
ถ้าประธานกรรมการไม่อยู่ในที่ประชุมหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รองประธานกรรมการทำหน้าที่แทน
ถ้าไม่มีรองประธานกรรมการหรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้กรรมการที่มาประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งขึ้นทำหน้าที่แทน
ในกรณีที่ประธานกรรมการมีหน้าที่ต้องดำเนินการใด ๆ นอกจากการดำเนินการประชุม ให้นำความในวรรคสองมาบังคับใช้โดยอนุโลม”
“มาตรา ๘๒ การลงมติของที่ประชุมให้ถือเสียงข้างมาก กรรมการคนหนึ่งให้มีหนึ่งเสียงในการลงคะแนน ถ้าคะแนนเสียงเท่ากันให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งเสียงเป็นเสียงชี้ขาด
เรื่องใดถ้าไม่มีผู้คัดค้าน ให้ประธานถามที่ประชุมว่ามีผู้เห็นเป็นอย่างอื่นหรือไม่ เมื่อไม่มีผู้เห็นเป็นอย่างอื่น ให้ถือว่าที่ประชุมลงมติเห็นชอบในเรื่องนั้น”
“มาตรา ๘๓ ในการประชุมต้องมีรายงานการประชุมเป็นหนังสือ ถ้ามีความเห็นแย้งให้บันทึกความเห็นแย้งพร้อมทั้งเหตุผลไว้ในรายงานการประชุม และถ้ากรรมการฝ่ายข้างน้อยเสนอความเห็นแย้งเป็นหนังสือก็ให้บันทึกความเห็นแย้งนั้นไว้ด้วย”
อีกประการหนึ่ง การประชุม กศจ. เป็นการพิจารณาทางปกครองเพื่อนำไปสู่การออกคำสั่งทางปกครอง จึงอยู่ภายใต้บทบัญญัติว่าด้วยคำสั่งทางปกครอง ในหมวด ๒ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่เกิดเป็นข้อโต้แย้งอยู่บ่อยครั้ง เช่น ในเรื่อง “ความเป็นกลางในการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่” ซึ่งหลักกฎหมายดังกล่าวปรากฏตามมาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังต่อไปนี้ “มาตรา ๑๓ เจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้จะทาการพิจารณาทางปกครองไม่ได้
(๑) เป็นคู่กรณีเอง
(๒) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี
(๓) เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใด ๆ หรือเป็นพี่น้องหรือ ลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียงภายในสามชั้น หรือเป็นญาติเกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น
(๔) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือตัวแทนของคู่กรณี
(๕) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี
(๖) กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง”
“มาตรา ๑๖ ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓ เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ ในกรณีตามวรรคหนึ่ง ให้ดำเนินการ ดังนี้
(๑) ถ้าผู้นั้นเห็นเองว่าตนมีกรณีดังกล่าว ให้ผู้นั้นหยุดการพิจารณาเรื่องไว้ก่อนและแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี
(๒) ถ้ามีคู่กรณีคัดค้านว่าผู้นั้นมีเหตุดังกล่าว หากผู้นั้นเห็นว่าตนไม่มีเหตุตามที่คัดค้านนั้น ผู้นั้นจะทำการพิจารณาเรื่องต่อไปก็ได้ แต่ต้องแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี
(๓) ให้ผู้บังคับบัญชาของผู้นั้นหรือคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งผู้นั้นเป็นกรรมการอยู่มีคำสั่งหรือมีมติโดยไม่ชักช้า แล้วแต่กรณีว่าผู้นั้นมีอำนาจในการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นหรือไม่
ให้นำบทบัญญัติมาตรา ๑๔ วรรคสอง และมาตรา ๑๕ วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่มาใช้บังคับ โดยอนุโลม”
ความเป็นกลางในการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่วางหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับการออกคำสั่งทางปกครองและการปฏิบัติภายหลังจากที่ได้มีการออกคำสั่งทางปกครองเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีมาตรฐานเดียวกัน ได้มีข้อกำหนดเกี่ยวกับ “หลักความเป็นกลาง” ของเจ้าหน้าที่ในการพิจารณาทางปกครองไว้ ซึ่งเป็นประโยชน์อย่างยิ่งสำหรับคู่กรณีทจี่ะปกป้องและรักษาสิทธิของตนเอง เนื่องจากกฎหมายดังกล่าวได้มีข้อกำหนดลักษณะของเจ้าหน้าที่ที่เข้าข่ายมีความไม่เป็นกลางในการพิจารณาทางปกครองไว้ โดยคู่กรณีสามารถใช้สิทธิโต้แย้งหรือคัดค้านการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้ หรือแม้แต่ตัวเจ้าหน้าที่เองเมื่อเห็นว่าตนอาจเข้าลักษณะที่จะทำให้การพิจารณาทางปกครองเกิดความไม่เป็นกลาง ก็จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดไว้เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาในภายหลัง ทั้งนี้ เพราะหากฝ่ายปกครองวินิจฉัยสั่งการในเรื่องใดอย่างมีอคติไม่ว่าจะในทางบวกหรือทางลบ เพราะด้วยเหตุมีความไม่เป็นกลางแล้ว ย่อมส่งผลให้การวินิจฉัยสั่งการในเรื่องนั้นเป็นการฝ่าฝืนหลักความเป็นกลาง ไม่ชอบด้วยกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนได้ในที่สุด
เหตุหรือพฤติการณ์ที่อาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง ตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น ประกอบด้วย ๒ ประการ กล่าวคือ
ประการแรก ความไม่เป็นกลางจากสภาพภายนอก อันเป็นเหตุตามมาตรา ๑๓ ซึ่งได้กำหนดลักษณะของเจ้าหน้าที่ที่จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ไว้ ได้แก่
(๑) เป็นคู่กรณีเอง เช่น เจ้าหน้าที่เป็นผู้ยื่นคำขอในเรื่องที่ตนเป็นผู้มีอำนาจพิจารณา
(๒) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี
(๓) เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใด ๆ หรือเป็นพี่น้องหรือลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียงภายในสามชั้น หรือเป็นญาติ เกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น
(๔) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือ ตัวแทนของคู่กรณี
(๕) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี หรือกรณีอื่นตามที่กำหนด ในกฎกระทรวง ซึ่งกรณีตามมาตรา ๑๓ นี้ เป็นเรื่องเกี่ยวกับฐานะหรือความสัมพันธ์ของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาทางปกครองกับคู่กรณีในลักษณะของความไม่เป็นกลางจากสภาพภายนอก ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ในรูปแบบที่สามารถเห็นได้ค่อนข้างชัดเจน
ประการที่สอง ความไม่เป็นกลางจากสภาพภายใน โดยมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า ในกรณีมีเหตุอื่นใด นอกจากมาตรา ๑๓ เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครอง ซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทำการพิจารณา ทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ โดยความไม่เป็นกลางจากสภาพภายในนี้ เป็นเรื่องที่ต้องตีความและพิจารณาเป็นกรณี ๆ ไปว่ามีสภาพร้ายจนถึงขนาดทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางหรือไม่
ตัวอย่างความไม่เป็นกลางจากสภาพภายใน เช่น
เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาทางปกครองเคยมีคดีความหรือกำลังมีข้อพิพาทกันอยู่กับคู่กรณี หรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจอนุมัติทำสัญญาจ้างมีหุ้นส่วนอยู่ในบริษัทซึ่งเป็นคู่กรณี หรือเจ้าหน้าที่ได้เคยแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนในเรื่องที่ตนจะต้องทำการพิจารณา จึงถือว่ามีสภาพร้ายแรงภายในที่ทำให้ไม่อาจพิจารณาในเรื่องนั้นๆ ได้ เนื่องจากมีเหตุที่ชวนให้เกิดความเคลือบแคลงสงสัยได้ว่า เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจดังกล่าวอาจไม่เป็นกลางเพราะมีอคติหรือประโยชน์ได้เสียในเรื่องนั้นๆ เป็นต้น
กรณีตัวอย่างเกี่ยวกับหลักความเป็นกลาง
กรณี ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเมื่อได้ใช้อำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอย่างร้ายแรงข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสังกัดแล้ว ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาผู้นั้น ไม่อาจเข้าร่วมพิจารณาในฐานะกรรมการใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาในชั้นพิจารณาข้อเท็จจริงได้ แต่สามารถสั่งลงโทษตามมติ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาได้
ข้อเท็จจริง ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอย่างร้ายแรงข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสังกัด ตำแหน่งผู้อำนวยการสถานศึกษา ผลการสอบสวนคณะกรรมการสอบสวนมีความเห็นว่าผู้ถูกกล่าวหากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงจึงต้องส่งเรื่องให้ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาพิจารณา ในขั้นตอนการพิจารณาผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา เป็นอนุกรรมการและเลขานุการโดยตำแหน่งใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาตามมาตรา ๒๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ ด้วย จึงมีปัญหาว่า ในขั้นตอนการพิจารณาของ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาและในชั้นการออกคำสั่งลงโทษทางวินัย ผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษา เป็นเจ้าหน้าที่ ที่มีเหตุอันมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งอาจทำให้การออกคำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่ อย่างไร
คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พิจารณาแล้วมีความเห็นสรุปได้ดังนี้
(๑) ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งเป็นอนุกรรมการและเลขานุการโดยตำแหน่ง ใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา จะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องการดำเนินการทางวินัยที่ตนมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนอย่างร้ายแรงและมีความเห็นว่า พฤติการณ์ของผู้นั้นเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง มีเหตุซึ่งมีสภาพร้ายแรงได้หรือไม่ อย่างไร เห็นว่า การดำเนินการทางวินัยซึ่งเริ่มตั้งแต่การดำเนินการของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยจนถึงการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยต้องดำเนินการด้วยความเป็นกลาง มาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงได้บัญญัติเหตุที่มีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นกลางได้ เมื่อผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา เป็นอนุกรรมการและเลขานุการโดยตำแหน่งใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา ตามมาตรา ๒๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ และที่แก้ไขเพิ่มเติม จึงมีฐานะเป็นกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองในชั้นการพิจารณาข้อเท็จจริงและการพิจารณาโทษทางวินัยด้วย และเป็นผู้มีเหตุที่จะทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางได้ ตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ในกรณีนี้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา จึงไม่สามารถร่วมพิจารณาสำนวนการสอบสวนทางวินัยนั้นได้
(๒) ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งจะต้องเป็นผู้ออกคำสั่งลงโทษทางวินัย จะถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ที่มีเหตุซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางได้หรือไม่ เห็นว่า การพิจารณาสั่งการในกรณีผู้ถูกกล่าวหากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง ข้อ ๔๐ (๓) แห่งกฎ ก.ค.ศ. ว่าด้วย การสอบสวนพิจารณา พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดให้กรณีที่คณะกรรมการสอบสวนเห็นว่าผู้ถูกสอบสวนกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงสมควรลงโทษปลดออกหรือไล่ออกจะต้องส่งเรื่องให้ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาพิจารณา กรณีเช่นนี้จะเห็นว่าผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาในฐานะผู้มีอำนาจจะต้องส่งเรื่องให้ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาพิจารณา และเมื่อ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษามีมติเป็นอย่างใด ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาต้องออกคำสั่งตามมติของ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา ไม่อาจมีคำสั่งให้แตกต่างไปได้ จึงไม่มีประเด็นว่าเป็นผู้มีเหตุที่ทำให้การพิจารณาไม่เป็นกลางหรือไม่ อย่างไรก็ตาม หากเป็นกรณีอื่น ที่ผู้สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนสามารถพิจารณาสั่งการตามที่เห็นสมควรได้ แสดงว่าเป็นกรณีที่สามารถใช้ดุลพินิจในการพิจารณาสั่งสำนวนได้ จึงอาจจะมีเหตุที่จะทำให้ทำให้การพิจารณาสำนวนไม่เป็นกลาง ตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๔๘๓/๒๕๕๑)
แหล่งอ้างอิงข้อมูล
