ประเด็นร่างพรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 4 : อำนาจอิสระในการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น

16 พฤศจิกายน 2560

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย[1]

คำว่า “อิสระในการบริหารงานของท้องถิ่น” มีขอบเขตเพียงใด

การกระจายอำนาจ (Decentralization) หมายถึงการกระจายอำนาจในการตัดสินใจ มิใช่การแบ่งอำนาจอธิปไตยของชาติเป็นการให้ (ยอมรับ) สิทธิในการปกครองตนเองของชุมชนและภูมิภาคภายใต้อธิปไตยของชาติเป็น “การกระจายอำนาจในทางการเมือง” (Political of Democratic Decentralization) ใน 2 ระดับ คือ (1) การโอนอำนาจในทางการปกครอง (Administration Devolution) และ (2) การโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ (Legislative Devolution) ซึ่งหน่วยการปกครองท้องถิ่น (Local Unit) ต้องมีอำนาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน้าที่ตามความเหมาะสม กล่าวคือ อำนาจของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีขอบเขตพอควรเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น อย่างแท้จริง หากมีอำนาจมากเกินไปไม่มีขอบเขต หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นจะ กลายสภาพเป็นรัฐอธิปไตยเอง เป็นผลเสียต่อความมั่งคั่งของรัฐบาล [2]

การพิจารณา “ความเป็นอิสระของท้องถิ่น” ในการบริหารงานบุคคล เป็นปัญหาทางปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ดังสาระสำคัญตามมาตรา 250 [3] ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) “มีอิสระในการบริหาร” ... มาตรา 251 [4] การบริหารงานบุคคลของ อปท. ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ... มาตรา 252 [5] สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น หรือในกรณี อปท. รูปแบบพิเศษจะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ ...

ประเด็นปัญหาหนึ่งที่เกิดก็คือ กฎหมายบุคคลท้องถิ่นที่ผ่านมาให้อำนาจแก่ผู้บริหารท้องถิ่น คือ นายกอปท. มากที่สุด การมีคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลในระดับจังหวัดเป็นตัวกลั่นกรองเป็นปัญหาทางปฏิบัติที่ขัดแย้งสวนทางกับหลักความมั่นคงในชีวิตราชการของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นหลักสำคัญของระบบคุณธรรม (Merit System) ฉะนั้นคำว่า “อิสระ” คือต้องมีอำนาจอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ตามความเหมาะสมแต่มิได้หมายถึงการกระทำการใด ๆ ก็ได้ โดยไม่มีขอบเขต หรือขาดหลักเกณฑ์ เพราะ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือเป็นการ “จัดบริการสาธารณะ” (Public Service) ในกิจการสาธารณะ (Public Affairs) ให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นกล่าวคือ “อิสระในการปกครองท้องถิ่น” [6] ที่สามารถใช้ดุลยพินิจของตนเองในการปฏิบัติกิจการ ภายในขอบเขตของกฎหมายโดยไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐบาลกลางและไม่อยู่สายการบังคับบัญชาของหน่วยงานทางราชการ

แต่เดิม อปท.มี “อำนาจหน้าที่” ที่เหมาะสมต่อการให้บริการ แต่ “หน้าที่ของรัฐ” เป็นหลักการที่เกิดขึ้นใหม่ ตามรัฐธรรมนูญใหม่ พ.ศ. 2560 [7] เพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนจะได้รับประโยชน์จากรัฐอย่างแท้จริง สาระของหลักการนี้ก็คือ มีการกล่าวถึง “หน้าที่ของรัฐ” ที่เป็นตัวบ่งชี้กำหนดว่าจะมีอำนาจตามมากล่าว คือรัฐ “มีหน้าที่” รัฐจึง “มีอำนาจ” นั่นเอง

 

กินตำแหน่งฟรีในตำแหน่งเดิม : ผลกระทบ

อปท. ทั้งสมาชิกสภา และผู้บริหารเทศบาล อบต. อบจ. ได้หมดครบวาระช่วงปีที่ผ่านมา ดังนี้ [8] ปี 2554 จำนวน 911 แห่ง ปี 2555 จำนวน 3,118 แห่ง ปี 2556 จำนวน 3,596 แห่ง ปี 2557 จำนวน 689 แห่ง และ ปี 2558 จำนวน 940 แห่ง ซึ่งนายกรัฐมนตรี หรือ หัวหน้า คสช. ได้ใช้อำนาจในรัฐธรรมนูญ(ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 มาตรา 44 [9] ให้ผู้ที่หมดวาระดังกล่าวรักษาการในตำแหน่งเดิมต่อไป ไม่คัดสรรคนนอกเข้าไปทำหน้าที่ ด้วยเกรงว่าจะเกิดความขัดแย้งในท้องถิ่น ฉะนั้น ปัจจุบัน อปท.ทุกแห่ง จึงแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเดิมทั้งนายก อปท. และ สมาชิกสภา อปท. รักษาการครบทุกแห่งหมดแล้ว [10] ซึ่งชุดสุดท้ายจะครบ 4 ปีรักษาการ ในประมาณ เมษายน 2561 นี้ นับระยะเวลาแล้วถือเป็นการ “กินตำแหน่งฟรีในตำแหน่งเดิม” มาเป็นระยะเวลาที่ยาวนานมากถึงคนละ 3 - 7 ปี (คิดจากระยะเวลาวาระ 4 ปีเพียงสมัยเดียว) ยกเว้น ในกรณีที่ ตำแหน่งนายก อปท. ว่างลง กรณีมีรองนายก อปท. ก็จะให้รองนายกรักษาราชการแทนฯ แต่หากไม่มีรองนายก อปท. ก็จะให้ ปลัด อปท. ปฏิบัติหน้าที่นายก อปท. ซึ่งก็จะทำให้ รองนายก อปท. หรือ ปลัด อปท. ตีลูกยาวรักษาการนายก อปท. เป็นระยะเวลาร่วม 3 - 7 ปี เช่นกัน จึงเป็นการรักษาการที่ยาวนานของนักการเมืองท้องถิ่น ซึ่งย่อมมีผลกระทบต่อ “การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น” ไม่มากก็น้อย

 

พฤติกรรมนักการเมืองท้องถิ่นในการบริหารงานท้องถิ่น : ผลกระทบ

          นับตั้งแต่ครั้งก่อนการปฏิรูปประเทศของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) หรือก่อน 22 พฤษภาคม 2557 มาจนถึงสมัย สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) และ สมัยปัจจุบัน ที่ผ่านมากว่า 3 ปีแล้ว มีคำถามว่า มีอะไรเปลี่ยนแปลง หรือมีของใหม่หรือการเปลี่ยนแปลงที่ก้าวหน้าบ้าง มีผู้เสนอว่า ไทยควรเอาแบบอย่างท้องถิ่นของญี่ปุ่นมาใช้ แต่บรรดาผู้มีอำนาจในส่วนกลางกลับคิดว่าไม่เหมาะสมก็เพราะเขาเหล่านั้นอาจ “อยู่บนหอคอยงาช้าง” [11] ไม่ได้มาสัมผัสท้องถิ่นโดยตรงและหรือ “อยู่บนผลประโยชน์” ที่มีส่วนได้เสีย ที่เห็นว่าตนเองสูญเสียประโยชน์ โดยเฉพาะ “นักการเมืองระดับชาติ” ทั้งหลาย ฉะนั้นการปฏิรูปหรือพัฒนาการของท้องถิ่นไทยจึงเชื่องช้า และช้าเชื่อง ฟันธงว่า หากไม่มีเรื่องกลุ่มผลประโยชน์และการสร้างความนิยมของนักการเมืองระดับชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง ท้องถิ่นไทยน่าจะพัฒนาไปได้ไกลกว่านี้นานแล้ว ในอีกมุมหนึ่งกระแสการสร้างฐานอำนาจคานท้องถิ่น ด้วยการเสริมอำนาจสร้างความแข็งแกร่งแก่ราชการส่วนภูมิภาค [12] กลับทำให้มีการทำงานที่ทับซ้อนซ้ำซ้อนกับท้องถิ่น แม้ในท้องถิ่นเองก็ยังซ้ำซ้อนกันในบริบทขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่เป็นการปกครองท้องถิ่นระดับบน (Upper Tier) ก็ยังมีหน้าที่และอำนาจที่ซ้ำซ้อนกับ อปท. ในระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เพราะไม่มีคนของท้องถิ่นเข้ามาควบคุมกำกับดูแลตนเอง ทำให้เกิดแนวคิด “จังหวัดจัดการตนเองให้คนท้องถิ่นดูแลกันเอง” ไปจนถึงเรื่องยากมากที่คิดตั้ง “กระทรวงท้องถิ่น” หรือ “คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” หรือ อื่นใด ที่ปลอดจากการกำกับของส่วนกลาง (Tutelle) เช่นกระทรวงมหาดไทย เพื่อให้ได้องค์กรที่มีคนมีอำนาจเป็นของตนเอง แม้จะตระหนักว่าการยุบราชการส่วนภูมิภาคนั้นเป็นไปได้ยากเพราะผู้พิจารณาก็คือราชการส่วนกลาง หรือชนชั้นผู้ปกครองนั่นเอง

นักวิชาการมีสมมติฐานว่า “การที่ประเทศไทยดัชนีคอร์รัปชันสูง ก็เพราะการทุจริตมาจากนักการเมือง” [13] ซึ่งเป็นความบกพร่องของระบบที่ปล่อยให้ผู้ที่มีตำแหน่งหน้าที่ได้“ผูกขาดอำนาจการใช้อำนาจหน้าที่ (Monopoly) โดยเฉพาะที่เป็นอำนาจดุลพินิจ (Discretion) ที่ขาดความรับผิดชอบ (Accountability) และระบบการตรวจสอบควบคุมภายใน (Internal Control) ที่มีความบกพร่อง” [14] การปฏิรูปการเมืองจึงเป็นสิ่งจำเป็น ท้องถิ่นแย่บ้านเมืองไม่พัฒนาเพราะว่างบประมาณมันสูญเสียไปกับระบบการทุจริตคอร์รัปชัน หายไปกับนักการเมืองที่ขาดคุณธรรม ซึ่งการแก้ไขตรงจุดนี้ค่อนข้างยาก หากแก้ได้คงไม่ต้องยุบหน่วยงานใดโดยการสร้างจิตสำนึกรับผิดชอบคุณธรรมจริยธรรมทางการเมือง รวมทั้งการสร้างจิตสำนึกให้เกิดแก่ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับที่คอยเอาเปรียบจากเงินภาษีของประชาชน จะทำให้ประเทศชาติเจริญมากขึ้นนี่เป็นผลกระทบโดยตรงต่อ “การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น”

 

ระบบอุปถัมภ์และระบบการแต่งตั้ง

นอกจากนี้ มีข้อสังเกตว่า การนำระบบการเมืองในการเลือกตั้งในระดับชาติหรือท้องถิ่นก็ตาม มาใช้ในการ “เลือกผู้แทนขององค์กรบริหารงานบุคคลท้องถิ่น” รวมทั้งการ “มีวาระการดำรงตำแหน่งที่ไม่เหมาะสม” อาทิ  การเปิดโอกาสให้ดำรงตำแหน่งที่ยาวนาน ทั้งผู้แทนปลัด อปท. ผู้แทนนายก อปท. ผู้แทนประธานสภา อปท. รวมทั้ง ผู้ทรงคุณวุฒิต่าง ๆ ก็มีปัญหาทางปฏิบัติ เพราะ เป็นใช้ระบบการเลือกตั้งแบบการเมืองเพียงอย่างเดียว ทำให้มีอิทธิพลถูกครอบงำด้วยระบบที่คล้ายกับ “ระบบการเลือกตั้งของการเมือง”

ในความแตกต่างระหว่าง “ระบบอุปถัมภ์” กับ “กระบวนการแต่งตั้ง” คือ ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System or Spoil System) หรือระบบอภิสิทธิ์จะใช้ในระบบการเมืองโดยนักการเมืองเป็นหลัก จะเกิดขึ้นภายใต้ “ระบบแบบปิด” ที่ไม่มีการโฆษณาเผยแพร่และตั้งอยู่บนรากฐานของผลประโยชน์ส่วนตัว ที่ผู้มีอำนาจสามารถแต่งตั้งบุคคลใดมาดำรงตำแหน่งก็ได้ ส่วนกระบวนการแต่งตั้งโดยความโปร่งใส จะพิจารณาเรื่องคุณสมบัติ ผ่านกระบวนการที่สาธารณชนสามารถเข้าถึงและรับรู้ได้ สร้างความมั่นใจว่าผู้ได้รับการแต่งตั้งนี้มีคุณสมบัติสูงกว่าเกณฑ์ รวมไปถึงป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจแต่งตั้งบุคคลที่ขาดทักษะความรู้ ขาดประสบการณ์ในการปฏิบัติงานไปทำหน้าที่ซึ่งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญประเทศสหราชอาณาจักร คือ “คณะกรรมการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในภาครัฐ” (OCPA-Office of the Commissioner for Public Appointments) เป็นหน่วยงานที่แม้จะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้ง ขอให้ทบทวนหรือยับยั้งการแต่งตั้ง แต่ก็มีหน้าที่หลักในการป้องกันไม่ให้รัฐมนตรีแต่งตั้งคนที่ไม่มีคุณสมบัติเข้ามาดำเนินงาน [15]

 

หลักการบริหารงานบุคคลใหม่ตามรัฐธรรมนูญ 2550

          จากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้มีการยกเลิกมาสู่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในเรื่องการบริหารงานบุคคลโดยสรุปที่สำคัญ คือ [16] (1) การเปลี่ยนสถานะของผู้ปฏิบัติงานใน อปท. จากพนักงานเป็นข้าราชการทั้งหมด (2) การจัดตั้งองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.พ.ถ.) เพื่อคุ้มครองให้การบริหารงานบุคคลดำเนินการด้วยคุณธรรม (3) การปรับเปลี่ยนคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น จากเดิม 3 ฝ่ายประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนของ อปท.  ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ เปลี่ยนเป็น 4 ฝ่าย ประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนของ อปท.  ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ (4) กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการข้าราชการท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้เสร็จสิ้นภายในไม่เกิน 1 ปี และกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้เสร็จสิ้นภายใน 2 ปี นับตั้งแต่วันที่รัฐบาลแถลงนโยบายแต่เมื่อหลักการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมตาม พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ตามรัฐธรรมนูญเดิม พ.ศ. 2540 รัฐบาลต้องมีการอนุวรรตให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญใหม่[17]แต่ไม่ปรากฏว่ารัฐบาลได้ดำเนินการแต่อย่างใด จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2550 ถูกยกเลิกโดย คสช.เมื่อ 22 พฤษภาคม 2557 เป็นต้นมา

 

ร่างกฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นใหม่ตามรัฐธรรมนูญ 2560

เท้าความการตรากฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ไม่คืบหน้า ไม่สามารถแก้ไขปัญหาบริหารงานบุคคลท้องถิ่นได้ตั้งแต่ปี 2550 ล่วงมาถึงปัจจุบัน 9 ปี กระทั่งคณะกรรมการประสานงาน 3 ฝ่าย (คณะรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ) เห็นชอบให้ สปท.นำข้อสังเกต ข้อเสนอแนะไปพิจารณา ที่เป็นหลักการใหม่ที่ดี เป็นสิ่งที่ฝ่ายประจำท้องถิ่นขาดหายไป อันเป็นความหวังใหม่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ในตัวอย่างประเด็นหลัก คือ[18] (1) คณะกรรมการบริหารงานบุคคลเพียงคณะเดียวหรือที่เรียกว่า ก. เดียว (2) อำนาจคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ในการสรรหาข้าราชการส่วนท้องถิ่น ตามระบบคุณธรรม (3) การแบ่งแยกอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการเป็นลำดับ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจเฉพาะของผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) หรืออำนาจร่วมของผู้บริหารท้องถิ่นและปลัด อปท. เป็นระบบการตรวจสอบถ่วงดุล (4) หลักประกันความยุติธรรมโดยคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น (ก.พ.ถ.)  อย่างไรก็ตามตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติเรื่อง “อำนาจอิสระในการบริหารงานไว้” ในมาตรา 250 เป็นสำคัญ

          โดยสรุปปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมีขอบเขตที่กว้างขวาง ที่หนีไม่พ้นต้องผูกติดกับรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ สังกัด มิได้เป็นไปโดยอิสระตามหลักทฤษฎีหรือหลักการ แต่ต้องอยู่ในหลักแห่งความสมเหตุสมผลตามจำเป็นเพื่อประสิทธิภาพของ อปท. เป็นสำคัญ

[1]Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 30 พฤศจิกายน 2560 ปีที่ 68 ฉบับที่ 23590 หน้า 6, บทความพิเศษ  & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 65 ฉบับที่ 11 วันศุกร์ที่ 24 - วันพฤหัสบดีที่ 30 พฤศจิกายน 2560, หน้า 66, เจาะประเด็นร้อน อปท. 

[2]โภคิน พลกุล และ อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาส (2533) อ้างใน  จ่าเอกสุรพล หารัญดา, บทบาทกำนัน ผู้ใหญ่บ้านกับการรักษาความสงบเรียบร้อยในท้องถิ่น จังหวัดกาฬสินธุ์, ในบทที่ 2 แนวคิด ทฤษฏีและผลงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง, มหาวิทยาลัยปทุมธานี, 2554, http://www.ptu.ac.th/StudentSe... & http://www.ptu.ac.th/StudentSe...

[3]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560, เล่ม 134 ตอนที่ 40 ก ราชกิจจานุเบกษา 6 เมษายน 2560, 

http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF

มาตรา 250 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบหรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใด ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามวรรคสี่ และกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

ในการจัดทำบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะใดที่เป็นหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าการร่วมดำเนินการกับเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐหรือการมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดำเนินการ จะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นมากกว่าการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการเอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะร่วมหรือมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดำเนินการนั้นก็ได้

รัฐต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถดำเนินการตามวรรคหนึ่งได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างที่ยังไม่อาจดำเนินการได้ ให้รัฐจัดสรรงบประมาณ เพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน

กฎหมายตามวรรคหนึ่งและกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริตและการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ และต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และการป้องกัน การก้าวก่ายการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย

[4]มาตรา 251 การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องใช้ระบบคุณธรรมและต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ การจัดให้มีมาตรฐานที่สอดคล้องกันเพื่อให้สามารถพัฒนาร่วมกันหรือการสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้

[5]มาตรา 252 สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแนวทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย

[6]อุทัย หิรัญโต (2523) อ้างใน  จ่าเอกสุรพล หารัญดา, อ้างแล้ว

[7]ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 64-78

[8]สถิติการเลือกตั้ง,  การเลือกตั้งท้องถิ่น  2554 – 2557,

https://www.ect.go.th/ect_th/e... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a... &

การใช้สิทธิเลือกตั้งท้องถิ่น ตุลาคม 2556

https://www.ect.go.th/ect_th/e... &

https://www.ect.go.th/ect_th/a...

[9]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 44 บัญญัติไว้ว่า

ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติ หรือเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอำนาจสั่งการระงับยับยั้ง หรือกระทำการใด ๆ ได้ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำ รวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่งหรือการกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด ทั้งนี้ เมื่อได้ดำเนินการดังกล่าวแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว

[10]ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 85/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ลงวันที่ 10 กรกฎาคม 2557 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 22 กรกฎาคม 2557, ราชกิจจานุเบกษา, หน้า 12 - 14, เล่ม 131 ตอนพิเศษ 134 ง วันที่ 21 กรกฎาคม 2557

& คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 1/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2557 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2558 เป็นต้นไป โดยมิให้คำสั่งนี้มีผลบังคับกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 48-52 เล่ม 132 ตอนพิเศษ 1 ง วันที่ 5 มกราคม 2558

[11]เป็นสำนวนที่เปลี่ยนจากฝรั่งมาผสมเป็นขนมจีนน้ำยาในภาษาไทยคือสำนวน “หอคอยงาช้าง” ที่ว่าใครที่ใช้ชีวิตสูงส่ง หรูหราสบาย เหนือกว่าคนทั่วไป หรือ  ผู้ที่อยู่สูงเกินไป จนไม่รับรู้ความเป็นจริงของโลก ฝรั่งเขาใช้คำนี้ว่า ...live in an ivory tower คือ  คนที่อยู่ห่างไกลจากโลกความเป็นจริง ไม่เคยต้องรับรู้ความเป็นจริงของโลกเรา    มักใช้กับพวกนักวิชาการ (Academics) ที่ชอบพูดนั่น ชี้นี่ คิดอะไรได้ไปเรื่อย  แต่ปฏิบัติจริงได้หรือไม่นั่นอีกเรื่อง  หรืออีกแบบหนึ่งใช้กับคนที่รวยหรูฟู่ฟ่า  สถานะเหนือ ที่ไม่ได้ใช้ชีวิตในแบบที่ชาวบ้านเป็นอยู่จริง ไม่ต้องทำมาหากิน คาบช้อนเงินช้อนทองเล่น ก็เลยคิดอ่านอะไรที่หลุดโลก ลอยจากความเป็นจริง อ้างจาก มารพิณ (นามแฝง), สำนวน “หอคอยงาช้าง”, 21 กรกฎาคม 2554,     

http://feelthai.blogspot.com/2...

[12]ยกตัวอย่าง การเสริมสร้างรูปแบบ เชิงสัญลักษณ์, การสร้างความเป็นพวกเดียวในการปกครองส่วนภูมิภาค (การปกครองท้องที่ ตาม พรบ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457) อาทิเช่น การกำหนดให้ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ ดำรงตำแหน่งจนถึงอายุ 60 ปี (เกษียณอายุ) ตามมาตรา 14 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551, การยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน จะกระทำมิได้ ตามมาตรา 3 วรรคสอง แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2552, การกำหนดเครื่องแบบให้แก่กรรมการหมู่บ้าน ตามมาตรา 28 ตรี เป็นต้น ดู

กฎกระทรวง ฉบับที่ 15 (พ.ศ. 2560)ออกตามความในพระราชบัญญัติเครื่องแบบเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2509, เล่ม 134 ตอนที่ 117 ก ราชกิจจานุเบกษา 10 พฤศจิกายน 2560, หมวด 4/1 เครื่องแบบกรรมการหมู่บ้าน, 

http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/117/5.PDF

มาตรา 28 ตรี ในหมู่บ้านหนึ่งให้มีคณะกรรมการหมู่บ้านประกอบด้วยผู้ใหญ่บ้านเป็นประธาน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน สมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีภูมิลำเนาในหมู่บ้าน ผู้นำหรือผู้แทนกลุ่มหรือองค์กรในหมู่บ้าน เป็นกรรมการหมู่บ้านโดยตำแหน่ง และกรรมการหมู่บ้านผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งนายอำเภอแต่งตั้งจากผู้ซึ่งราษฎรในหมู่บ้านเลือกเป็นกรรมการหมู่บ้านผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่น้อยกว่าสองคนแต่ไม่เกินสิบคน ...

*** มาตรา 28 ตรี แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551

[13]ทำไมคนเราถึงโกง, SHIFT HAPPENS : พลิกธุรกิจให้ทันวันพรุ่งนี้, ถอดรหัส ความ “โกง” ของมนุษย์ กับ ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์, YouTube  38.15 mins, ผู้อำนวยการศูนย์เศรษฐศาสตร์พฤติกรรมและการทดลอง และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, The 101 Percent, เผยแพร่เมื่อ 20 กันยายน 2560, .

[14]สุรชาติ แสนทวีสุข, “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การบริหารไม่โปร่งใส เพราะการควบคุมภายในบกพร่อง”, 2552, www.local.moi.go.th/2009/artic...

Klitguard & Baser (อ้างจากสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2547 : 34)ระบุว่ามูลเหตุของการทุจริตเกิดจากการผูกขาดอำนาจในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งไว้ที่บุคคลหนึ่งคนใดแต่เพียงผู้เดียวรวมกับการใช้ดุลยพินิจของตนโดยพลการที่ขาดการควบคุมกำกับจากผู้อื่นทำการนั้นเพื่อเกิดผลประโยชน์ต่อตัวเองและพวกพ้องโดยขาดความรับผิดชอบในสิ่งที่กระทำนั้นว่าจะเกิดการสูญเสียหรือเสียหายแก่ผู้อื่น

[15]ส่วนที่ 3 กระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ, สภานิติบัญญัติแห่งชาติ, หน้า 41,  www.senate.go.th/w3c/senate/pi...      

[16]อรทัย ก๊กผล และสุมามาลย์ ชาวนา, ร่วมคิด ร่วมปฏิรูป การบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น, สถาบันพระปกเกล้า, 2550, อ้างใน มารดารัตน์ สุขสง่า (ผู้เรียบเรียง), การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น, ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล, 

. http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น

[17]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

มาตรา 303 ในวาระเริ่มแรก ให้คณะรัฐมนตรีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดินภายหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายในเรื่องดังต่อไปนี้ ให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด

... (5) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกฎหมายอื่นตามหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ภายในสองปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามมาตรา176 ในการนี้ จะจัดทำเป็นประมวลกฎหมายท้องถิ่นก็ได้ …

[18]กม.ท้องถิ่น9 ปีที่รอคอยคนมองเป็นคุณหรือโทษ(รายงานพิเศษ), อปท.นิวส์, 6 สิงหาคม2559, http://www.opt-news.com/news/1...