คนไร้รัฐไร้สัญชาติ ? คนมีรัฐไร้สัญชาติ ? Stateless Person ? Nationalityless Person ? เข้าใจตรงกันไหม ?

ใครคือคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย ? และใครคือคนมีรัฐแต่ไร้สัญชาติในประเศไทย ?

: บทนำทางความคิดในหนังสือเพื่อเล่าเรื่องถึงสถานการณ์ที่งดงาม (Beautiful Stories) เกี่ยวกับปัญหามนุษย์ที่ประสบปัญหามไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย เล่มที่ ๑ – สถานการณ์ทั่วไป

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร[1]

เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๙

https://www.facebook.com/note.php?saved&¬e_id=10154583875953834

---------------------------------------------------------

๑. ใครคือบุคคลเป้าหมายของเรื่องเล่าในหนังสือฉบับนี้ ?

---------------------------------------------------------

บุคคลเป้าหมายของหนังสือเล่มนี้ ก็คือ มนุษย์ที่ประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติทั้งที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐไทย

เราพบว่า อาจมีการเรียกบุคคลดังกล่าวว่า “คนไร้รัฐ” หรือ “คนไร้สัญชาติ” หรืออาจเรียกพวกเขาเหล่านี้ในภาษาอังกฤษว่า “Stateless People” หรือ “Stateless Persons” ซึ่งเป็นคำที่ใช้ในอนุสัญญาสหประชาชาติ ๒ ฉบับ กล่าวคือ (๑) อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสถานะของคนไร้รัฐ ค.ศ.๑๙๕๔/พ.ศ.๒๔๙๗ และ (๒) อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการลดระดับปัญหาความไร้รัฐ ค.ศ.๑๙๖๑/พ.ศ.๒๕๐๔[2]

มนุษย์ที่ถูกเรียกด้วยถ้อยคำดังกล่าวจะมีลักษณะที่สำคัญ ๒ ประการ กล่าวคือ

(๑) พวกเขาจะถูกจัดเป็น “คนต่างด้าว” ในประเทศไทย ด้วยว่า พวกเขาไม่มีเอกสารหรือเลขประจำตัวบุคคลที่แสดงความเป็นคนที่มีสิทธิในสัญชาติของประเทศไทย ตลอดจนทุกรัฐบนโลกนี้ และ

(๒) พวกเขาจะมีสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมืองเป็นหรือเคยเป็น “คนผิดกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง” อีกด้วย

ดังนั้น พวกเขาจึงตกอยู่ในข้อจำกัด ๒ ประการในประเทศไทย กล่าวคือ

(๑) พวกเขาย่อมขาดสิทธิในความคุ้มครองอันพึงมีต่อคนที่ได้รับการรับรองสิทธิในสัญชาติโดยรัฐเจ้าของสัญชาติแล้ว และ

(๒) พวกเขาจึงถูกจำกัดสิทธิอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตหลายประการในรัฐทุกรัฐที่พวกเขาปรากฏตัวอยู่ ในบริบทของประเทศไทย

เรายังพบคนในลักษณะและข้อจำกัดดังกล่าวอีกมาก งานวิจัยด้านประชากรศาสตร์ประเมินว่า คนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย น่าจะมีจำนวนไม่น้อยกว่า ๓ ล้านคนทีเดียว แม้จะไม่น่าจะเกินไปกว่า ๑๐ ล้านคน

จำนวนข้างมากของคนดังกล่าวอาศัยในพื้นที่ยากจนตามแนวชายแดน และมักสืบเป็นคนในกลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่ถูกจัดเป็น “คนไทย” พวกเขาอาจจะเป็นคนดั้งเดิมของแผ่นดินไทยหรือเป็นคนอพยพเข้ามาในประเทศไทยในรุ่นใดรุนหนึ่งของครอบครัว ก็เป็นได้

เราเลือกที่จะเล่าเรื่องของพวกเขา ก็เพราะพวกเขายังตกอยู่ในทุกขภาวะที่ไม่ควรจะเกิดขึ้นแก่มนุษย์ เราเชื่อว่า ความรู้และความเข้าใจในเรื่องราวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติจะทำให้การจัดการทุกขภาวะนี้เป็นไปได้ จนลดระดับ และสิ้นสุดไปในที่สุด

---------------------------------------------------------

๒. นิยามคำว่า "stateless person” ในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสถานะของคนไร้รัฐ ค.ศ.๑๙๕๔/พ.ศ.๒๔๙๗

---------------------------------------------------------

คนไร้รัฐไร้สัญชาติคงมิได้มีอยู่เฉพาะในประเทศไทย สหประชาชาติจึงหยิบยกเอาเรื่องราวนี้มาหารือและตกลงกับนานารัฐในประชาคมระหว่างประเทศ สหประชาชาติเรียกคนเหล่านี้ว่า “Stateless Persons”

ดังปรากฏตามข้อ ๑ แห่ง อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสถานะของคนไร้รัฐ ค.ศ.๑๙๕๔/พ.ศ.๒๔๙๗ ซึ่งบัญญัติว่า “For the purpose of this Convention, the term "stateless person" means a person who is not considered as a national by any State under the operation of its law. (โดยคำนึงถึงเป้าประสงค์ของอนุสัญญานี้ บุคคลซึ่งไม่ถูกพิจารณาในสถานะคนสัญชาติภายใต้กฎหมายของรัฐใดเลยบนโลก)”

---------------------------------------------------------

๓. การแปลคำว่า “Stateless Persons” ในบริบทของประเทศไทย

---------------------------------------------------------

จะเห็นว่า คำว่า "stateless person" นี้ หากจะ “แปลคำ” เป็นภาษาไทย ก็จะต้องใช้คำว่า “คนไร้รัฐ” หรือ “บุคคลไร้รัฐ” แต่หากจะ “แปลความ” จากคำนิยามของข้อ ๑ แห่งอนุสัญญานี้ ก็จะต้องใช้คำในภาษาไทยว่า “คนไร้สัญชาติ” หรือ “บุคคลไร้สัญชาติ”

จึงเกิดปัญหาความลังเลในสังคมไทยว่า เราควรจะแปลคำว่า "stateless person" โดยการแปลคำ หรือควรจะใช้การแปลความตามอนุสัญญานี้ ?

ในทางปฏิบัติในช่วงต้นของการศึกษาเรื่องราวของคนดังกล่าวในประเทศไทย เราก็จะพบการแปลเป็นภาษาไทยในทั้งสองแบบ

แต่ในระยะหลัง ทางเลือกที่สามก็ปรากฏตัวขึ้น กล่าวคือ คำว่า “คนไร้รัฐไร้สัญชาติ” ซึ่งเป็นการแปลเพื่อสร้างความเข้าใจในสภาพปัญหาของคนอันเป็นเป้าหมายของการศึกษาและการทำงานเพื่อคนดังกล่าว

เราพบว่า มนุษย์ในสถานการณ์ที่สหประชาชาติเรียกว่า "stateless person" นี้ ไร้การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายใน ๒ เรื่องที่สำคัญ กล่าวคือ (๑) ความไร้รัฐเจ้าของทะเบียนบุคคล และ (๒) ความไร้รัฐเจ้าของสัญชาติ

ดังนั้น การแปลคำว่า "stateless person" ในทิศทางที่สามจึงนำมาซึ่งความเข้าใจในปัญหาของคนดังกล่าวได้ชัดเจน และทำให้การจัดการปัญหาเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทางเลือกนี้มักใช้กันมากในคนทำงานเพื่อให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่คนเหล่านี้ -----------------------------------------------------------

๔. คนไร้รัฐเจ้าของทะเบียนราษฎร ก็คือ คนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง ซึ่งประสบปัญหาทั้งความไร้รัฐผู้รับรองสถานะความเป็นมนุษย์และความไร้รัฐผู้รับรองสัญชาติ

---------------------------------------------------------

ในทางปฏิบัติของการจัดการประชากรของรัฐสมัยใหม่ นานารัฐจะบันทึก “ประชากร” หรือ “ประชาชน” หรือ “คนที่อาศัยอยู่บนดินแดนของรัฐ” ในทะเบียนบุคคลของรัฐ ซึ่งมักเรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า “Civil Registration” ทั้งนี้ เพราะ “Civil” แปลว่า “คนในเมือง” คำนี้เป็นศัพท์เก่าที่ใช้กันในยุโรป และยังใช้กันอยู่จนถึงปัจจุบัน

สำหรับประเทศไทย ซึ่งรับอารยธรรมทางกฎหมายในส่วนพื้นฐานความคิดมาจากยุโรป เราจึงเรียก “ทะเบียนบุคคลของรัฐไทย” ว่า “ทะเบียนราษฎร” เช่นกัน เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล นานารัฐย่อมมีหน้าที่ “รับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย (recognition of legal personality)” เช่นกัน

เราพบว่า ในทางปฏิบัติของนานารัฐ การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายที่มีประสิทธิภาพที่สุด ก็คือ การรับรองมนุษย์โดยการบันทึกในทะเบียนบุคคลหรือทะเบียนราษฎรของรัฐ ทั้งนี้ เพราะการบันทึกนี้ย่อมทำให้มนุษย์ที่ถูกบันทึกนั้นอยู่ในสายตาของรัฐเจ้าของทะเบียน และมนุษย์ที่ถูกบันทึกมักได้รับเอกสารรับรองตัวบุคคล (Paper of Identification) ที่ออกโดยรัฐเจ้าของทะเบียน และในยุคปัจจุบัน มนุษย์ที่ถูกบันทึกจะได้รับ “เลขประจำตัวบุคคล (Identification Number)” ที่ออกโดยรัฐเจ้าของทะเบียนอย่างชัดเจน

ประกอบกับการพัฒนาฐานข้อมูลทางทะเบียนราษฎรเป็นอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งมีศักยภาพมากที่จะเชื่อมข้อมูลส่วนบุคคลของมนุษย์ที่ถูกบันทึกให้อาจถูกตรวจสอบได้ง่ายและเป็นทั่วไป การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรโดยรัฐ จึงเป็นกลไกประสิทธิภาพเพื่อขจัดปัญหาความไร้รัฐที่มีประสิทธิภาพอย่างมากมาย ความหายไปของบัตรประจำตัวบุคคลจึงไม่ก่อปัญหามากนัก สำหรับมนุษย์ที่ถูกบันทึกแล้ว ซึ่งในประเทศไทย เรียกอย่างชัดเจนว่า “ราษฎรไทย” หากเป็นมนุษย์ที่ถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย

จึงเป็นที่ชัดเจนว่า คนที่ไร้การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายโดยสิ้นเชิงโดยทุกรัฐบนโลกนี้ จึงตกเป็นคนไร้เอกสารรับรองตัวบุคคลหรือเอกสารแสดงตน (Undocumented Persons) จึงตกเป็นคนไร้การพิสูจน์ทราบตัวบุคคล (Unidentified Persons)

พวกเขาจึงตกเป็น “คนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง” เพราะพวกเขาไม่มีเอกสารหรือฐานข้อมูลทะเบียนราษฎรที่แสดงว่า เขามีชื่อว่าอะไร เกิดเมื่อไหร่ จากใคร อาศัยอยู่ที่ไหน และมีสัญชาติอะไรพวกเขาจึงตกเป็น “คนไร้รัฐไร้สัญชาติ”

คนในสถานการณ์นี้จะถูกถือเป็นคนต่างด้าวทั้งในประเทศไทย และในทุกประเทศบนโลกใบนี้ จะไม่อาจมีสถานะเป็นคนชาติหรือคนสัญชาติ (national) ในทุกประเทศของโลก

อีกทั้งยังจะถูกถือเป็น “คนที่ผิดกฎหมายคนเข้าเมือง” ในประเทศไทย ซึ่งพวกเขาปรากฏตัวอยู่ ตลอดจนในทุกประเทศบนโลกใบนี้เช่นกัน จนกว่า จะพิสูจน์ได้ว่า พวกเขามีสิทธิในสัญชาติของรัฐใดรัฐหนึ่งบนโลกใบนี้

---------------------------------------------------------

๕. “คนมีรัฐ” ก็คือ คนที่ได้รับการรับรองสถานะความเป็นราษฎรโดยรัฐเจ้าของทะเบียนราษฎรอย่างน้อยหนึ่งรัฐ แต่เขาผู้นี้อาจยังไร้รัฐผู้รับรองสัญชาติ แม้ไม่ไร้รัฐก็ตาม

---------------------------------------------------------

จะเห็นว่า ในยุคที่สิทธิในสัญชาติหมายถึงสิทธิในสวัสดิการสังคมที่อาจเรียกร้องจากรัฐเจ้าของสัญชาติ การยอมรับให้สถานะคนสัญชาติแก่มนุษย์ทุกคนที่พบบนดินแดนของรัฐจึงเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้โดยง่าย รัฐย่อมมีความระมัดระวังในการรับรองสถานะคนสัญชาติให้แก่มนุษย์คนใดคนหนึ่ง

ความเป็นไปได้มากที่สุดสำหรับรัฐเจ้าของดินแดนหนึ่งๆ ก็คือ การยอมรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรในสถานะของมนุษย์/บุคคลธรรมชาติที่ตั้งบ้านเรือนบนดินแดนของตน ในช่วงเวลาแรกของจุดเกาะเกี่ยวระหว่างคนดังกล่าวและรัฐเจ้าของดินแดน

โดยสรุป การขจัดปัญหาความไร้รัฐโดยสิ้นเชิงย่อมต้องการกระบวนการรับรองที่สำคัญ ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรของรัฐเจ้าของดินแดน เพื่อทำให้ความเป็นคนไร้รัฐสิ้นสุดลง และ (๒) การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติของรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับคนดังกล่าว อันทำให้ปัญหาความไร้สัญชาติสิ้นสุดลง

คนที่ได้รับการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร ก็ควรจะถูกเรียกว่า “คนมีรัฐ” แต่หากยังไร้การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติโดยทุกรัฐบนโลกก็จะถูกเรียกว่า “คนไร้สัญชาติ” จึงปรากฏมี “คนมีรัฐแต่ไร้สัญชาติ” เป็นอีกกลุ่มหนึ่ง ให้ต้องแสวงหาแนวคิดและวิธีการจัดการปัญหาความไร้สัญชาติที่ยังเป็นปัญหาอยู่

จะเห็นว่า คงเป็นไปไม่ได้ที่จะบังคับให้รัฐเจ้าของดินแดนที่บุคคลดังกล่าวไปปรากฏตัวต้องยอมรับรองสถานะคนสัญชาติให้แก่คนดังกล่าว เมื่อสถานะคนสัญชาติย่อมหมายถึงสิทธิในสวัสดิการสังคม รัฐเจ้าของดินแดนจึงไม่อาจรับรองสถานะคนสัญชาติให้คนทุกคนที่อพยพเข้ามาอาศัยบนดินแดนของตนและเรียกร้องสถานะคนสัญชาติเพื่อเข้าถึงสิทธิในสวัสดิการสังคมได้ในทุกคำขอ

โดยทางปฏิบัติของนานารัฐ การขจัดปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่มนุษย์อาจเกิดขึ้นได้ใน ๓ ทิศทาง กล่าวคือ (๑) การรับรองสิทธิในสัญชาติโดยรัฐต้นทางของมนุษย์ดังกล่าว (๒) การรับรองสิทธิในสัญชาติโดยรัฐปลายทางของมนุษย์ดังกล่าว และ (๓) การรับรองสิทธิในสัญชาติโดยรัฐกลางทางที่มนุษย์นั้นมาปรากฏตัว

ความเหมาะสมที่จะรับรองสิทธิในสัญชาติเพื่อขจัดปัญหาความไร้สัญชาติในแต่ละสถานการณ์ย่อมเป็นไปตามกลไกแห่งจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงระหว่างมนุษย์ที่ไร้สัญชาติและรัฐในแต่ละสถานการณ์

ดังนั้น การขจัดปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่มนุษย์ในสังคมไทยจึงทำได้ใน ๓ ทิศทางเช่นกัน กล่าวคือ (๑) การจัดการให้รัฐต้นทางยอมรับรองสถานะคนสัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐดังกล่าวเพื่อคนไร้สัญชาตินั้น (๒) การจัดการให้รัฐปลายทางยอมรับรองสถานะคนสัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐดังกล่าวเพื่อคนไร้สัญชาตินั้น และ (๓) การรับรองสิทธิในสัญชาติไทยโดยรัฐไทยเองให้แก่คนไร้สัญชาตินั้น ทั้งนี้ น่าจะเป็นเพราะพวกเขามีความกลมกลืนกับสังคมไทยแล้ว หรือมีศักยภาพที่ชัดเจนที่จะกลมกลืนกับสังคมไทย การรับรองสถานะคนสัญชาติไทยแก่พวกเขาย่อมจะเป็นประโยชน์สุขสูงสุดทั้งต่อประเทศไทยเองและคนไร้สัญชาติในสถานการณ์นี้

------------------------------------------------------------

[1] รองศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และอาจารย์ที่ปรึกษาภายใต้โครงการบางกอกคลินิก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งทำหน้าที่ผู้เล่าเรื่องหลัก

[2] ซึ่งก็มีผลแล้วทั้งสองฉบับในประชาคมระหว่างประเทศ แต่ยังไม่มีผลผูกพันประเทศไทยในสถานะของกฎหมายระหว่างประเทศประเภทสนธิสัญญา แต่หลักกฎหมายส่วนใหญ่ที่ปรากฏในทั้งสองอนุสัญญานี้กลับมีผลเป็นกฎหมายภายในของรัฐไทยแล้วด้วยซ้ำ เพราะหลักดังกล่าวมีสถานะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศประเภทจารีตประเพณีระหว่างประเทศ และประเภทสนธิสัญญา ซึ่งเกิดจากพันธกรณีตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนอื่นที่ประเทศไทยเป็นภาคีแล้ว

-------------------

โปรดช่วยอ่านค่ะ

--------------------

Papawadee Salakphet Siwanoot Soitong Puangrat Patomsirirak Sleepy Koala Yui Thumniyomสะถาพอน ลิ้มมะนีสอน จตุพร ลิ้มมณี (Jatuporn Limmanee)