​ภารกิจสำคัญงานทะเบียนท้องถิ่น

17 มีนาคม 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

งานด้านการทะเบียนกรมการปกครอง

กรมการปกครอง โดย “อำเภอ” หรือ “ที่ว่าการอำเภอ” หมายรวมถึง “เขต” และ “สำนักงานเขต” กรุงเทพมหานคร (กทม.) ซึ่งมีงานในอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับงานการทะเบียน คือ การทะเบียนครอบครัว และงานทะเบียนทั่วไป [2] ดังนี้ งานทะเบียนครอบครัว ที่สำคัญได้แก่ การจดทะเบียนสมรส, การจดทะเบียนหย่า, การบันทึกฐานะแห่งครอบครัว, การจดทะเบียนรับรองบุตร, การจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม, การจดทะเบียนเลิกรับบุตรบุญธรรม, การทำพินัยกรรม, การตัดทายาทโดยชอบธรรม, การสละมรดก, การขอตรวจ ค้น คัด และรับรองสำเนาเอกสารทะเบียนครอบครัว

งานทะเบียนทั่วไป ที่สำคัญได้แก่ การเปลี่ยนชื่อตัว, การร่วมชื่อสกุล, การขอจดทะเบียนชื่อสกุล, การจดทะเบียนนิติกรรมเกี่ยวกับสังหาริมทรัพย์ (เรือกลไฟ ตั้งแต่ 3 ตันขึ้นไป หรือเรือกำปั่นตั้งแต่ 5 ตันขึ้นไป), ทะเบียนศาลเจ้า สุสาน และฌาปนสถาน, การทะเบียนสมาคมและมูลนิธิ, การขอตรวจ ค้น คัด และรับรองสำเนาเอกสารทะเบียนทั่วไป

ซึ่งกรุงเทพมหานคร (กทม.) ถือว่าเป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นเต็มรูปแบบ โดยกฎหมายให้“เขต” มีฐานะเป็น “อำเภอ” ในราชการบริหารส่วนภูมิภาค ฉะนั้น สำนักงานเขตจะรับผิดชอบงานของที่ว่าการอำเภอ โดยมีอำนาจหน้าที่ด้านการทะเบียนราษฎร ทะเบียนบัตรประจำตัวประชาชน และการทะเบียนครอบครัวและทะเบียนทั่วไปอื่นๆ เสมือนอำเภอทุกประการ

งานการทะเบียนราษฎร และ บัตรประจำตัวประชาชน

งานทะเบียนที่สำคัญตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร [3] และ ทะเบียนบัตรประจำตัวประชาชน [4] มี 2 หน่วยงานที่รับผิดชอบคือ (1) สำนักทะเบียนอำเภอ (รวม เขต กทม.) งานทะเบียนราษฎร และทะเบียนงานบัตรประจำตัวประชาชน ซึ่งมีนายอำเภอและผู้อำนวยการเขตเป็นนายทะเบียน และ (2) สำนักทะเบียนท้องถิ่นเทศบาล งานทะเบียนราษฎร และทะเบียนบัตรประจำตัวประชาชน ซึ่งมีปลัดเทศบาลเป็นนายทะเบียนท้องถิ่น

ในจำนวนนี้ยังมีเทศบาลที่ยังไม่รับการถ่ายโอนงานทะเบียนราษฎรอีกทั้งสิ้น 838 แห่ง สำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ยังไม่มีหน้าที่ในงานทะเบียนราษฎรแต่ย่างใด

ซึ่งถือเป็นอีกภารกิจหนึ่งที่คนท้องถิ่นทำได้ดีและได้รับคำชมเชย ที่ใครหลายคนไม่รู้ หลายท่านอาจจะไม่ทราบว่างานทะเบียนและบัตรนั้น “ท้องถิ่นก็ดำเนินการอยู่เช่นเดียวกับอำเภอ”

การถ่ายโอนงานการทะเบียนราษฎรและบัตรประจำตัวประชาชน

งานทะเบียนราษฎร และทะเบียนบัตรประจำตัวประชาชน นั้น ในส่วนของเทศบาลเมือง และ เทศบาลนคร รวมทั้งเทศบาลตำบลเดิม จะรับผิดชอบงานการทะเบียนราษฎร และงานทะเบียนบัตรประจำตัวประชาชน รับภารกิจมาตั้งแต่เริ่มจัดตั้ง หรือยกฐานะส่วนมากจะเป็นเทศบาลเมืองซึ่งเป็นที่ตั้งของจังหวัด แต่ละจังหวัดมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2496 [5] หรือหลังจากนั้น

สำหรับเทศบาลตำบลที่ยกฐานะมาจากสุขาภิบาล เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2542 [6] และเทศบาลตำบล เทศบาลเมืองที่ยกฐานะขึ้นใหม่หลังจากนั้น จะรับผิดชอบเฉพาะงานทะเบียนราษฎร เริ่มตั้งแต่ปี พ.ศ. 2543 เป็นต้นมา มีการถ่ายโอนงานการทะเบียนราษฎรในช่วงนี้ ทั้งสิ้น 1,557 แห่ง

มาตรฐานการปฏิบัติงานการทะเบียนราษฎร

ในการปฏิบัติงาน ทั้งสำนักทะเบียนอำเภอ และ สำนักทะเบียนท้องถิ่น ซึ่งกำกับดูแลโดยสำนักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง โดยมีกฎหมายกำหนดมาตรฐานการปฏิบัติไว้เพื่อกำกับผู้ปฏิบัติงาน [7] คือประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง จรรยาบรรณข้าราชการ และผู้ปฏิบัติงานทะเบียน พ.ศ. 2545 ลงวันที่ 25 พฤศจิกายน 2545 จรรยาบรรณผู้ปฏิบัติงานทะเบียน (9 ข้อ) [8] จรรยาบรรณผู้บริหารงานทะเบียน (9 ข้อ) [9] และจรรยาบรรณนายตรวจการทะเบียน (9 ข้อ) [10]

การพยายามส่งเสริมมาตรฐานการปฏิบัติงานการทะเบียนโดยการประกวดสำนักทะเบียนท้องถิ่น ใน แต่ละปี แต่ปัญหาทางปฏิบัติส่วนใหญ่ที่ได้รับการร้องเรียนของกระทรวงมหาดไทย ก็ยังเป็น “ปัญหางานการทะเบียน” อยู่ดี เพราะเป็นงานที่ให้บริการแก่ประชาชน เพราะปัจจุบันการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ร้องเรียน ผ่านสายด่วน call center 1548

ปัญหาเดิม ๆ ในการบริการประชาชน

ปัญหาเดิม คือพนักงาน ไม่มาปฏิบัติงานตามเวลา พนักงานพูดจาไม่เพราะ พนักงานไม่แนะนำทำให้เสียเวลา ติดต่อหลายที่แล้วยังไม่แล้วเสร็จ การบริการล่าช้า เอกสารยุ่งยาก ฯลฯ ปัญหาต่าง ๆ เหล่านี้จึงทำให้กรมการปกครอง มีโครงการติดตามและแก้ไขปัญหาเรื่องร้องเรียน ร้องทุกข์ ประจำปี 2559 ขึ้น เพื่อให้ความรู้ความเข้าใจแก่เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบงานทะเบียนทั้งเจ้าหน้าที่สังกัดอำเภอและสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มีข้อสังเกตว่า ปัญหาส่วนใหญ่ในเรื่องร้องเรียนร้องทุกข์การให้บริการ ส่วนใหญ่มักจะเกิดขึ้นกับงานทะเบียนของสำนักทะเบียนอำเภอ ด้วยสาเหตุหนึ่งว่า ปัญหาที่ประชาชนได้ร้องทุกข์ร้องเรียนไม่ได้รับการแก้ไขให้แล้วเสร็จเด็ดขาด หรือไม่ได้รับการแก้ไข สุดท้ายประชาชนจึงต้องร้องเรียนต่อไปที่กรมการปกครอง หรือกระทรวงมหาดไทยต้นสังกัด

สำหรับสำนักทะเบียนท้องถิ่นนั้น เมื่อมีปัญหาเรื่องการบริการประชาชนในเขตเทศบาล หากประชาชนไม่ได้รับความพึงพอใจ ประชาชนก็จะเข้าพบนายกเทศมนตรี และก็จะมีการปรับปรุงแก้ไขปัญหาได้ทันท่วงที ทำให้สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดจากเจ้าหน้าที่หรือปัญหาการให้บริการต่าง ๆ ได้ง่ายสะดวกกว่า เพราะขั้นตอนสายการบังคับบัญชาอาจสั้นและง่ายกว่าสำนักทะเบียนอำเภอ

นอกจากนี้ ปัจจุบันงานบริการประชาชนต่าง ๆ ล้วนอยู่ภายใต้กฎหมายใหม่ คือ พระราชบัญญัติการอํานวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 [11] ที่มีผลใช้บังคับนับตั้งแต่วันที่ 21 กรกฎาคม 2558 เป็นต้นไป กฎหมายฉบับนี้คงช่วยแก้ไขปัญหาการให้บริการประชาชนที่ล่าช้า ไม่ใส่ใจ ไม่ต้อนรับลงได้มาก แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ตัวเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานรวมทั้งผู้บังคับบัญชาก็ต้องปรับเปลี่ยนจิตสำนึกในการให้บริการในเชิงที่สร้างสรรค์กว่าเดิม

เหตุใดกรมการปกครองจึงไม่ถ่ายโอนภารกิจงานการทะเบียนราษฎรและบัตรประจำตัวประชาชนให้ท้องถิ่นทั้งหมด

เหตุผลที่สำคัญประการหนึ่งก็คือเรื่อง “ปัญหาการทุจริตทางทะเบียน” นั่นเอง อาทิเช่น ปัญหาการสวมตัวทำบัตรประจำตัวประชาชน ซึ่งเป็น “ปัญหาความมั่นคง” ที่ถือว่าเป็นจุดอ่อนของงานการทะเบียน แต่อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่า ระบบงานทะเบียนและบัตรประจำตัวประชาชนปัจจุบันเป็นระบบ “คอมพิวเตอร์ออนไลน์” ที่มีการบันทึกลงข้อมูลแบบปัจจุบันทันทีทั่วถึงกัน หากเจ้าหน้าที่ผู้กำกับดูแลได้ขยันตรวจสอบข้อมูลอย่างเป็นประจำสม่ำเสมอ ก็จะพบเหตุการณ์ทุจริตได้ทันที

ในจุดอ่อนที่เกิดท้องถิ่นก็มีจุดแข็งคือ การมีทั้งทรัพยากรที่พร้อมกว่าในทุกด้าน และการรอยู่ใกล้ชิดประชาชนมากกว่าอำเภอ และนอกจากนี้ในการตรวจสอบงานการให้บริการแก่ประชาชน ยังมีนักการเมืองท้องถิ่นมาคอยกำกับดูแลตรวจสอบการทำงานของเจ้าหน้าที่ที่ใกล้ชิดกว่า เพราะหากประชาชนไม่พึงพอใจในการบริหาร นั่นหมายถึงนักการเมืองท้องถิ่นอาจจะไม่ได้รับการเลือกตั้งอีกในสมัยหน้า จึงทำให้มีการปรับปรุงงานการบริการประชาชนด้านการทะเบียนของสำนักทะเบียนท้องถิ่นอย่างดี

ในมุมมองนี้ หากมีการถ่ายโอนภารกิจงานการทะเบียนราษฎรและบัตรประจำตัวประชาชน จากกรมการปกครองไปให้ท้องถิ่นดำเนินการ ก็จะทำให้กรมการปกครองเปลี่ยนบทบาทฐานะจาก “ผู้ดำเนินการ” ไปเป็น “ผู้กำกับดูแล” แทน โดยให้ท้องถิ่นเป็น “ผู้ดำเนินการ” ทั้งหมด ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร ซึ่งในปัจจุบันเทศบาลเมือง และเทศบาลนครเดิม ได้รับงานภารกิจด้านการทะเบียนราษฎรและบัตรประจำตัวประชาชนมาแล้วเต็มรูปแบบ ยังคงเหลือเทศบาลตำบล และ เทศบาลเมืองที่ยกฐานะใหม่เท่านั้นที่ยังมิได้รับมอบหมายภารกิจ

ตามหลักการกระจายอำนาจ ในมิติของการ “ถ่ายโอนมอบหมายภารกิจให้แก่ท้องถิ่นเพื่อแบ่งเบาภาระจากส่วนกลางลง” เป็นสิ่งสำคัญยิ่ง เพราะงานทะเบียนราษฎรแจ้งเกิด แจ้งตาย แจ้งย้ายที่อยู่ การขอบ้านเลขที่ และการถ่ายทำบัตรประจำตัวประชาชน เป็นงานปกติที่ประชาชนทุกคนต้องทำ ฉะนั้น หากกรมการปกครองมอบภารกิจนี้ให้แก่ท้องถิ่นทั้งหมด งานอำเภอ ก็จะได้ไปมีบทบาทในด้านการพัฒนาอื่นที่สำคัญกว่า ไม่ต้องมาดำเนินงานบริการประชาชนในลักษณะนี้อีกต่อไป จึงเป็นมาตรวัดใจว่ากรมการปกครอง หรือ อำเภอ จะพึงพอใจในภาระงานที่มีประชาชนมาติดต่อรับบริการที่น้อยลงหรือไม่ เพียงใด เพราะการถ่ายโอนงานออกไปย่อมหมายถึงการมีบทบาทที่น้อยลง ที่ย่อมเกิดกระแสการต่อต้านทัดทาน

มาช่วยกันทำงานเชิงรุกดีกว่ามั้ง

ท้ายที่สุดนี้ขอฝากข้อคิดในการทำงานด้านการบริหารประชาชนไว้ว่า ความจริงใจในการแก้ไขปัญหาการทะเบียน โดยเฉพาะปัญหา “การแก้ไขปัญหาสถานะของบุคคล” ด้านการทะเบียน ได้แก่ การสำรวจทางทะเบียนราษฎร เพื่อการจัดการสถานะแก่บุคคลทุกคนที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย รวมทั้งการพิจารณาลงรายการสัญชาติไทยให้แก่บุคคลเหล่านั้นให้แล้วเสร็จโดยเร็วด้วย

ปกติเทคนิคการทำงานมีอยู่ 2 รูปแบบ คือ

(1) การทำงานแบบเชิงรับ (Reaction) คือ จะทำเมื่อมีการสั่งการ หรือเมื่อมีปัญหา และ

(2) การทำงานแบบเชิงรุก (Proactive) คือ อันนี้จะทำทุกอย่างที่ขวางหน้า วางแผนระยะยาว วางแนวทางดักไว้ทุกทางที่คิดว่าจะเกิดปัญหา เป็นลักษณะ การร่วมด้วยช่วยกันคิด ช่วยกันทำ ไม่ทิ้งกัน ทำแบบ “เชิงบูรณาการ” (Integrated)

ปัญหาการบริการประชาชนที่เกิดขึ้นปัจจุบัน มีข้อพิจารณาว่า สำนักทะเบียนฯที่ให้บริการงานทะเบียนแก่ประชาชนควรจะมีเทคนิคการทำงานแบบใด ได้แก่ ทำแบบ (1) หรือ แบบ (2) หรือ ไม่ทำทั้งสองแบบ โดยมีข้อแนะนำว่า หน่วยงานสำนักทะเบียนที่เป็นหน่วยงานที่ให้บริการแก่ประชาชน ควรหันมาใช้เทคนิคในการให้บริการแบบที่ (2) หรือ “แบบเชิงรุก” หรือ “แบบบูรณาการ” ที่มากขึ้น

เพราะหากไม่แก้ไขปัญหานี้ ผลที่สุดประชาชนคนเดินดินธรรมดา ตาสี ตาสา บุคคลที่ด้อยโอกาส ไม่ค่อยมีปัจจัยต่าง ๆ ทั้ง 4 M เงินทอง ทรัพย์สิน หรือ โอกาส ฯลฯ ย่อมเดือดร้อนลำบาก และมี “คุณภาพชีวิต” ที่ย่ำแย่ โดยเฉพาะ “ปัญหาการทะเบียนราษฎรเรื่องการกำหนดสถานะของบุคคล” ที่ปัจจุบันเกี่ยวพันไปถึง เรื่องสิทธิมนุษยชน (HR : Human Rights) เรื่องประชาคมอาเซียน AEC และ ปัญหา TIER 3 เรื่องสถานการณ์เงื่อนไขอันเป็นการค้ามนุษย์ ที่รัฐบาลไทยต้องช่วยตอบชี้แจงปัญหาเหล่านี้แก่ประชาคมโลก ก็ท้องถิ่นไง ที่อาจเป็น “อัศวินม้าขาว” มาแก้ไขประเด็นสถานการณ์ระหว่างประเทศดังกล่าวได้

---

[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra, Municipality Officer ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 17 มีนาคม 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 22969 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 26 วันศุกร์ที่ 18 – วันพฤหัสบดีที่ 24 มีนาคม 2559, หน้า 80, ‎เจาะประเด็นร้อน อปท.

[2] สำนักบริหารการทะเบียน ส่วนการทะเบียนทั่วไป กรมการปกครอง, งานทะเบียนที่อยู่ในความรับผิดชอบ (1) ทะเบียนครอบครัว (2) ทะเบียนพินัยกรรม (3) ทะเบียนชื่อบุคคล (4) ทะเบียนศาลเจ้า (5) ทะเบียนสัตว์พาหนะ (6) ทะเบียนนิติกรรม (7) ทะเบียนเกาะ (8) ทะเบียนสุสานและฌาปนสถาน

[3] พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 108 ตอนที่ 203 ฉบับพิเศษ หน้า 97-120 วันที่ 22 พฤศจิกายน 2534, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2534/A/203/97.PDF & ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 38 ก หน้า 13-22 วันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2551, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2551/A/038/13.PDF

[4] พระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2526 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542 และ ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2554, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 100 ตอนที่ 62 ฉบับพิเศษ หน้า 1-9 วันที่ 20 เมษายน 2526, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2526/A/062/1.PDF & ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 11 ก หน้า 1-6 วันที่ 2 มีนาคม 2542, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2542/A/011/1.PDF & ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 128 ตอนที่ 34 ก หน้า 64-70 วันที่ 11 พฤษภาคม 2554, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2554/A/034/64.PDF

[5] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 13 พ.ศ. 2552, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 70 ตอนที่ 14 หน้า 222 วันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2496,ลิงค์ฉบับรวมปรับปรุงแล้ว, http://www.thailawtoday.com/component/content/article/75-fundamental-law/334---2496.html

[6] พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542, ราชกิจจานุเบกษา เลม 116 ตอนที่ 9 ก หนา 1-4 วันที่ 24 กุมภาพันธ 2542, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2542/A/009/1.PDF

[7] ข้อมูลจาก การประชุมตามโครงการติดตามและแก้ไขปัญหาเรื่องร้องเรียนร้องทุกข์ของประชาชนด้านงานทะเบียนและบัตรประจำตัวประชาชน ปี 2559 โดย กลุ่มงานให้คำปรึกษาและช่วยเหลือประชาชนด้านการทะเบียนและบัตร ส่วนส่งเสริมการทะเบียน สำนักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง

[8] คำหลักที่มีเกี่ยวกับจรรยาบรรณข้าราชการและผู้ปฏิบัติงานทะเบียน (1) ซื่อสัตย์สุจริต (2) รับผิดชอบ รอบคอบระมัดระวัง (3) ตรวจสอบ ปรับปรุงแก้ไข (4) สำนึกต่อหน้าที่ (5) ทัศนคติที่ดี วาจาสุภาพ (6) แจ้งเหตุขัดข้อง (7) ใส่ใจศึกษา พัฒนาตนเอง (8) ร่วมมือป้องกันทุจริต (9) เชิดชูคุณธรรม

[9] คำหลักที่มีเกี่ยวกับจรรยาบรรณผู้บริหารงานทะเบียน (1) ยึดมั่นประโยชน์แผ่นดิน (2) ควบคุมดูแล (3) โปร่งใส แก้ไขปัญหา (4) มีวิสัยทัศน์ พัฒนา (5) มาตรฐานวิชาชีพ (6) ผลสัมฤทธิ์ของงาน (7) กระตุ้นจิตสำนึก (8) ร่วมมือป้องกันทุจริต (9) สำนึกศักดิ์ศรี เกียรติภูมิ

[10] คำหลักที่มีเกี่ยวกับจรรยาบรรณผู้ตรวจการทะเบียน (1) ซื่อสัตย์สุจริต มีหลักการ บริสุทธิ์ต่องาน (2) เที่ยงธรรม (3) ตรวจสอบ ป้องกัน ปราบปรามจริงจัง (4) ละเว้นร่วมมือผู้ทุจริต (5) อิสระ เป็นกลาง (6) ใช้ความสามารถ มีหลักวิชา (7) ใส่ใจศึกษา พัฒนาตนเอง รู้จริงในงาน (8) ตรวจอย่างสร่างสรรค์ (9) เชิดชูคุณธรรม

[11] พระราชบัญญัติการอํานวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 1-8 เล่ม 132 ตอนที่ 4 ก วันที่ 22 มกราคม 2558, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2558/A/004/1.PDF & www.lampang.tu.ac.th/pdf/center/law4-220158-1.pdf