การแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง รายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ตอนที่ 9

ประเด็นวิเคราะห์นายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ หรือยาว ไม่มีนามสกุล [1]

31 มีนาคม 2558

ผู้เขียนได้นำเสนอแง่คิดในกรณีของการแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง รายนายชนินทร์ และนายเบียะอ่อ ไม่มีนามสกุล มาตั้งแต่ต้นเดือนมกราคม 2558 มาแล้วรวม 8 ตอน กำลังคิดต่อไปว่าจะเขียนหรือนำเสนออะไรดี กรณีดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่าเป็นกรณีศึกษาที่น่าจะนำไปเป็น "บทเรียน" ทั้งในชั้นเรียนของนักศึกษา และ ในประสบการณ์การทำงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองและผู้เกี่ยวข้องทุกคน กรณีดังกล่าวได้ยืดเยื้อมาตั้งแต่เดือนกรกฎาคม - ตุลาคม 2557

เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2557 [2] ผู้ร้องทั้งสองได้ยื่นคำร้องฯ ต่อนายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง ขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงรวมสามรายการ คือ (1) คำร้องขอแก้ไขข้อมูลในแบบพิมพ์ประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ โดยขอแก้ไขห้วงเวลาที่หัวหน้าครอบครัวเข้ามาในไทย (2) คำร้องขอแก้ไขข้อมูลในแบบพิมพ์ประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ โดยขอแก้ไขสถานที่เกิด จากประเทศพม่าเป็นเกิดในไทย (3) คำร้องขอรับรองการเกิด ทร. 20/1 (แก้ไขวันเดือนปีเกิดด้วย)

เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2557 จังหวัดตากได้หารือการขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ และเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2557 กรมการปกครองได้ตอบข้อหารือ ตามหนังสือด่วนที่สุดที่ 0309.1/16671 เรื่อง หารือเรื่องการแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง

เมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2557 นายอำเภอท่าสองยางมีคำสั่งไม่รับคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ

เมื่อวันที่ 8 มกราคม 2558 ผู้ร้องทั้งสองได้อุทธรณ์คำสั่งนายอำเภอฯที่ไม่รับคำร้องฯ

เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2558 นายอำเภอท่าสองยางได้ มีคำสั่ง "เพิกถอนคำสั่ง" ไม่รับคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ และมีคำสั่งให้รับคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ

เมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2558 กรมการปกครองมีหนังสือสั่งการ ด่วนมาก ที่ มท 0309.1/ว 3042 เรื่อง ซักซ้อมแนวทางปฏิบัติในการแก้ไขปัญหาเรื่องสัญชาติและสถานะบุคคล

เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2558 ผู้ร้องทั้งสองได้นำพยานบุคคลสามปากได้แก่ (1) นายแพทย์จิรพงศ์ อุทัยศิลป์ ผู้อำนวยการโรงพยาบาลแม่ระมาด (2) นายแพทย์ธวัชชัย ยิ่งทวีศักดิ์ ผู้อำนวยการโรงพยาบาลท่าสองยาง และ (3) นางสาวศิวนุช สร้อยทอง นักกฎหมายประจำโครงการ 4 หมอชายแดนจังหวัดตากเข้าสอบปากคำกับปลัดอำเภอ นายเกษม ต๊ะกู่

เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2558 ผู้ร้องทั้งสองได้นำส่งแผนการสืบพยานบุคคลที่เกี่ยวข้องในการยื่นคำร้องขอแก้ไขรายการทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง

เมื่อวันที่ 10 – 17 มีนาคม 2558 และ วันที่ 2 - 7 เมษายน 2558 รวมนำพยานบุคคลเพิ่มเติมจำนวน 10 ราย [3] เข้าสอบสวนต่อนายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง

ผู้เขียนกำลังมาทบทวนว่ามีประเด็นใดบ้างที่ผู้เขียนยังไม่ได้กล่าวถึง หรือ ยังไม่ได้นำมาพิจารณาวิพากษ์วิจารณ์ และตั้งข้อสังเกต เผื่อในตอนต่อจากนี้ไปผู้เขียนจะได้นำมาพิจารณาต่อ

ลองมาลำดับความในสาระสำคัญของแต่ละตอนดู

ตอนที่ 1 ว่าด้วยรายการประวัติความเป็นมา และสาระสำคัญของคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ และพยานหลักฐานที่ประกอบคำร้องฯ

ตอนที่ 2 ว่าด้วยการพิจารณาคำอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ ของนายอำเภอท่าสองยาง ประเด็นผู้ร้องทั้งสองคน ได้รับการกระทบสิทธิใน "สถานะของบุคคล" ตามมาตรา 52 วรรคแรก แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หรือไม่เพียงใด

ตอนที่ 3 ว่าด้วยการพิจารณาคำอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ ของนายอำเภอท่าสองยาง โดยเฉพาะการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งไม่รับคำร้องฯ ในประเด็น ผู้ร้องทั้งสอง "มีสิทธิ" ขอ "แก้ไขรายการในเอกสารทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง" และความเห็นในประเด็น "สิทธิในสถานะของบุคคล" ตามมาตรา 52 วรรคแรก แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. 2542

บทความตอนที่สอง และ สาม เป็นการวิเคราะห์คาดเดาแนวทางล่วงหน้าในการพิจารณารับคำอุทธรณ์คำสั่งฯของนายอำเภอท่าสองยาง

ตอนที่ 4 ว่าด้วยแนวคิด "กฎหมายนิยม" หรือ "แนวคิดปรัชญากฎหมายธรรมชาติ" (Natural Law) และหลักปรัชญา "มนุษยนิยม" (Humanism) สรุปว่า "การไม่อนุมัติคำร้องขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ ของนายทะเบียนหรือของนายอำเภอท่าสองยาง" เป็นเรื่องของการใช้ "ดุลพินิจ" (Pouvoir discrétionaire or Discretion) ของนายอำเภอฯ ด้วยสาเหตุหลักก็คือ เป็นกรณีที่ผู้ร้องไม่มี "พยานเอกสาร" ใดมาแสดง แม้จะมี "ประจักษ์พยานที่เป็นญาติใกล้ชิด" มายืนยันข้อเท็จจริง ก็ประสบกับปัญหา "ความน่าเชื่อถือ" ของพยานบุคคล

สรุปตอนที่ 4 ประเด็นการใช้ "ดุลพินิจ" พิจารณาของนายอำเภอท่าสองยางนั้นมีข้อวิตกว่า ประเด็นพิจารณาสุดท้ายมีอยู่ประเด็นเดียวเท่านั้น คือ (1) "พยานบุคคลที่น่าเชื่อถือ" ของผู้ร้องที่อยู่บนพื้นฐาน (2) การใช้ "ดุลพินิจ" ของนายอำเภอฯ

ประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับปัญหาการปฏิบัติตามมาตรา 27 และ มาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่แก้ไขใหม่ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2557 (ใช้บังคับ 31 ธันวาคม 2557)

ตอนที่ 5 ว่าด้วยกรอบระยะเวลาในการพิจารณาของนายทะเบียนอำเภอและนายอำเภอท่าสองยาง ในกรณีที่มีการกำหนดแผนงานเพื่อการเร่งรัดฝ่ายปกครองให้พิจารณา และคำร้องขอแก้ไขรายการฯ เป็นสาระสำคัญ มีความสำคัญ จำเป็นเพียงใด และมีผลประการใด ต่อการขอลงรายการสัญชาติไทย

ตอนที่ 6 ว่าด้วยข้อสังเกตการให้โอกาสนำพยานมาประกอบคำร้องขอแก้ไขรายการฯ ของในอำเภอในภาวะที่พยานต่าง ๆ มีข้อจำกัดในการนำสืบและพิสูจน์

ตอนที่ 7 ว่าด้วยเรื่อง "ดุลพินิจ" (Pouvoir discrétionaire or Discretion) อันถือเป็นประเด็นหลักที่สำคัญที่สุด เป็นจุดสำคัญชี้ถึงทิศทางและแนวโน้มในการออกคำสั่งทางปกครองของนายอำเภอท่าสองยาง และการพิจารณาคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ ของนายอำเภอท่าสองยาง โดยเฉพาะมาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่แก้ไขใหม่ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2557 ว่า เป็น "ระยะเวลาบังคับ" หรือ "ระยะเวลาเร่งรัด" ตามกฎหมาย

ตอนที่ 8 ว่าด้วยกฎหมายระเบียบวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองในการพิจารณาคำร้องขอแก้ไขรายการในประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงฯ ของนายอำเภอท่าสองยาง โดยการอ้างระเบียบกฎหมาย และคู่มือ ที่เกี่ยวข้องโดยตรง และที่เกี่ยวข้องที่ "ใกล้เคียงยิ่ง"

ก่อนที่จะวิพากษ์ในเรื่องนี้ต่อ มีประเด็นพิจารณาที่อาจนำมาใช้ในกรณีของ "นายชนินทร์ และนายยาว" ได้ คือเรื่องแนวคิดของ jury ที่ใช้ในประเทศไทย

ศิวนุช สร้อยทอง เห็นว่า ฝ่ายปกครองต่างนำแนวคิดนี้มาใช้ อาทิ การทำประชาคมหมู่บ้าน การเดินเผชิญสืบโดยนักวิชาการ คนทำงานด้านสาธารณสุข ผู้รู้ด้านกะเหรี่ยงศาสตร์ มาอธิบายในมุมของ jury คือ การมีความเห็นในข้อเท็จจริงของวิญญูชน

ในแนวคิดนี้ผู้เขียนเห็นว่าเป็นแนวคิดในเรื่อง "สภาพลเมือง" (civil juries) เป็นมุมมองของสภาการตรวจสอบภาคประชาสังคม (civil society) ซึ่งในมุมมองของนักสงคมสงเคราะห์ อาจมีมิติมุมมองที่ลึกซึ้งกว่านักกฎหมายได้

ในเรื่อง community jury นี้มีระเบียบกฎหมายรองรับไว้แล้วคือ พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2551 [4] แต่อาจไม่มีใครคาดคิดและใช้ประโยชน์ แม้กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) ก็ยังอาจไม่ได้คิดเช่นกัน แต่ในมุมมองของกรมการปกครอง กระทรวงหมาดไทย เห็นว่ามี "กรรมการหมู่บ้าน" ที่มีพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 [5] และระเบียบกระทรวงมหาดไทย [6] รองรับไว้แล้ว โดยมีกรรมการหมู่บ้านผู้ทรงคุณวุฒิ และมีคณะทำงานด้านต่าง ๆ เพื่อช่วยเหลือปฏิบัติภารกิจของคณะกรรมการและผู้ใหญ่บ้าน อย่างน้อยให้มีคณะทำงานด้านอำนวยการ ด้านการปกครองและรักษาความสงบเรียบร้อย ด้านแผนพัฒนาหมู่บ้าน ด้านส่งเสริมเศรษฐกิจ ด้านสังคมสิ่งแวดล้อมและสาธารณสุข และด้านการศึกษา ศาสนาและวัฒนธรรม

หรือตามตัวอย่างจากเครือข่ายการทำงานของบุคคลใน 8 สถานการณ์ด้านสุขภาวะของคนชายแดน จังหวัดตาก [7] ซึ่งจะเป็นกลุ่มบุคคล "ประชาสังคม" หรือ "สภาพลเมือง" อันประกอบด้วย (1) คนและชุมชนที่มีปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคลในพื้นที่ฯ (2) คนในภาคประชาสังคม "ในพื้นที่" ที่ทำงานเกี่ยวข้อง (3) คนในภาคประชาสังคม "นอกพื้นที่" ที่ทำงานเกี่ยวข้อง (4) คนในภาคสื่อสารมวลชนที่อาสาทำหน้าที่สื่อปัญหาและความเป็นไปได้ในการจัดการ ปัญหา (5) คนที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิด้านการจัดการสุขภาวะของบุคคลที่มีปัญหาการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย (6) คนในภาคราชการที่มีหน้าที่รักษาการตามกฎหมายที่ว่าด้วยสิทธิหน้าที่ของคน (7) คนในภาคราชการที่มีหน้าที่รักษาการตามกฎหมายผู้รักษาการตามกฎหมายที่ว่าด้วยการบังคับการตามสิทธิหรือหน้าที่ และ (8) คนในองค์กรทุนที่สนับสนุนงานด้านการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย

ในบทความของผู้เขียนตอนที่ 4 - 7 ตอกย้ำแนวคิดตามหนังสือสั่งการกรมการปกครอง ด่วนมาก ที่ มท 0309.1/ว 3042 ลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2558 เรื่อง ซักซ้อมแนวทางปฏิบัติในการแก้ไขปัญหาเรื่องสัญชาติและสถานะบุคคล อาทิเช่น การใช้ชุมชน เข้ามาร่วมตรวจสอบในรูปคณะกรรมการชุมชน หรือ คณะกรรมการอำเภอจังหวัด โดยมีผู้มีส่วนได้เสีย ผู้เชี่ยวชาญเข้ามาร่วมด้วย

ยังมีประเด็นปัญหาสำคัญที่จะต้องพิจารณาต่อไปโดยเร่งด่วนที่สุดก็คือ ระยะเวลาในการดำเนินการของฝ่ายปกครองครบกำหนด 30 วัน หรือยัง ? การนับระยะเวลา 30 วัน จะเริ่มนับจากวันใด ? ตามมาตรา 39/1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ตอนต่อไปผู้เขียนจะวิพากษ์ต่อ

[1] "พยานสมรู้ร่วมคิดในการสอบพยานเพื่อรับรองตัวบุคคลในการแก้ไขรายการในทะเบียนราษฎร", 5 มกราคม 2558, https://www.gotoknow.org/posts/583457&ศิวนุชสร้อยทอง, การรับรองความน่าเชื่อถือของ "พยานหลักฐานในการพิสูจน์การเกิดเพื่อแก้ไขทะเบียนประวัติ ฯ ของนายชนินทร์" : ปลาทอง นักกม.โครงการ4หมอ, 1 มกราคม 2558, https://www.facebook.com/notes/1030676490283094& รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์กาญจนจิตราสายสุนทร, "มาช่วยกันพิสูจน์ข้อเท็จจริงของชนินทร์และครอบครัวกันเถอะค่ะ ...ความพยายามของมวลมิตรเพื่อชนินทร์ค่ะ", 30 สิงหาคม 2557, https://www.gotoknow.org/posts/575406

[2] ในกรณีของนายยาว ไม่มีนามสกุล นายเกษม ต๊ะกู่ ผู้ช่วยนายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง เจ้าหน้าที่อำเภอท่าสองยางได้รับคำร้องเมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2557 ดูใน รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, "กรณีศึกษานายเบียะอ่อ หรือ ยาว ไม่มีนามสกุล : จากบุคลากรด้านสาธารณสุขแห่งอำเภอท่าสองยางที่ยังประสบปัญหาความไร้สัญชาติ สู่ผู้รับบริการคนหนึ่งในสองคนแรกของคลินิกกฎหมายประจำโรงพยาบาลท่าสองยาง", 7 กันยายน 2557, https://www.gotoknow.org/posts/583457& https://www.facebook.com/note.php?saved&&note_id=10152692460198834

& ศิวนุช สร้อยทอง, "(ร่าง)อุทธรณ์คำสั่งไม่อนุมัติแก้ไขทะเบียนประวัติฯของนายชนินทร์: โต้แย้งข้อกม.ว่าทะเบียนประวัติอาจผิดพลาดและแก้ไขได้", 4 มกราคม 2558, https://www.facebook.com/notes/1030676490283094

[3] ผู้ร้องนำพยานบุคคลเพิ่มเติมเข้าสอบสวนต่อนายทะเบียนอำเภอท่าสองยาง รวม 10 ปาก ดังนี้

10 มีนาคม 2558,

(1) นายพิทักษ์ คีรีพิพัฒน์ เพื่อนบ้าน ปัจจุบันดำรงตำแหน่งสมาชิกองค์กรบริหารส่วนตำบลแม่หละ ซึ่งเป็นพยานแวดล้อมรู้เห็นการเกิดของนายชนินทร์และห้วงเวลาในการเข้ามาฯ

(2) นายบุ๊ดา ปู่ซาว อายุ 64 ปี เพื่อนบ้าน ซึ่งเป็นพยานแวดล้อมรู้เห็นการเกิดของนายชนินทร์และห้วงเวลาในการเข้ามาฯ

11 มีนาคม 2558,

(3) นางมะเตอ่อ ไม่มีนามสกุล เพื่อนบ้าน ซึ่งรู้จักกับครอบครัวของนายชนินทร์เป็นอย่างดี และจัดทำทะเบียนประวัติในช่วงเดียวกัน ซึ่งเป็นพยานแวดล้อมรู้เห็นห้วงเวลาในการเข้ามาฯ

(4) นายคู่นู่ ไม่มีนามสกุล เพื่อนบ้าน ซึ่งรู้จักกับครอบครัวของนายชนินทร์เป็นอย่างดี และจัดทำทะเบียนประวัติในช่วงเดียวกัน ซึ่งเป็นพยานแวดล้อมรู้เห็นห้วงเวลาในการเข้ามาฯ

(5) นางเนาะปึโด๊ะ ไม่มีนามสกุล เพื่อนบ้าน ซึ่งรู้จักกับครอบครัวของนายชนินทร์เป็นอย่างดี และจัดทำทะเบียนประวัติในช่วงเดียวกัน ซึ่งเป็นพยานแวดล้อมรู้เห็นห้วงเวลาในการเข้ามาฯ

16 มีนาคม 2558,

(6) นายสุนันท์ สรรพคีรี ปัจจุบันดำรงตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านหมู่ 3 ตำบลแม่อุสุ ซึ่งเป็นประจักษ์พยานรู้เห็นการเกิดของนายเบียะอ่อและห้วงเวลาในการเข้ามา

17 มีนาคม 2558,

(7) นางน่อจอดอ ไม่มีนามสกุล เพื่อนบ้าน ซึ่งเป็นประจักษ์พยานรู้เห็นการเกิดของนายเบียะอ่อ พยานแวดล้อมห้วงเวลาในการเข้ามาฯ

วันที่ 2 - 7 เมษายน 2558 ผู้ร้องนำพยานบุคคลเข้าสืบเพิ่มเติมอีกจำนวน 3 ราย คือ (1)นายพาสุข แม่หละเจริญพร (2) นางหมุ่ยแฮ ไม่มีนามสกุล และ (3) น.ส.ศิวนุช สร้อยทอง นักกฎหมายฯ

[4] พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125/ตอนที่ 31 ก/หน้า 26/8 กุมภาพันธ์ 2551, http://www.pdc.go.th/office-th/download/145.html

[5] พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 31/ - /หน้า 229/17 กรกฎาคม 2457, http://www.law.moi.go.th/law/group4/group4_law4.pdf

[6] ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การเป็นกรรมการหมู่บ้าน การปฏิบัติหน้าที่และการประชุมของคณะกรรมการหมู่บ้าน พ.ศ. 2551 ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2551, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125/ตอนพิเศษ 107 ง/หน้า 6/26 มิถุนายน 2551, http://law.longdo.com/law/506/sub36979

[7] ศิวนุช สร้อยทอง, รายงานผลการดำเนินงานโครงการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ผู้มีปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมายเพื่อต่อยอดการสำรวจสถานการณ์ด้านสุขภาวะของคนชายแดน ณ จังหวัดตาก หรือ "โครงการสี่หมอชายแดน จังหวัดตาก", โรงพยาบาลแม่ระมาด/อุ้มผาง/ท่าสองยาง/พบพระ จังหวัดตาก, สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.), 2558, https://drive.google.com/file/d/0B-qq6zppogW4SHI2TWwwRnVsZ2M/view