การให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

14 กุมภาพันธ์ 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

มีคำถามว่า "จะทำอย่างไรให้กลไกของรัฐสามารถให้บริการประชาชนได้อย่างทั่วถึง สะดวก รวดเร็ว" เพราะ การบริการสาธารณะเป็นหน้าที่ของราชการ โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ก่อนตอบคำถามนี้ หันมาดู "ปัจจัยบริหารที่จำเป็นในการบริหารขับเคลื่อน" องค์กรภาคเอกชนหรือองค์กรภาครัฐ 4 อย่าง (4 M) คือ การบริหารกำลังคน การบริหารเงิน วัสดุอุปกรณ์และ การจัดการ (Man, Money, Materials, Management) ซึ่งเป้าหมายสูงสุดขององค์กรภาครัฐมิใช่ "กำไร" (Maximize Profit) ดังเช่นองค์กรภาคธุรกิจ ในความแตกต่างกันในตัว "สินค้าและบริการ" ขององค์กรภาครัฐก็คือ "การจัดบริการสาธารณะ (Public Service) เพื่อการพัฒนาให้ประชาชนได้อยู่ดีมีสุข" (Well being) โดยไม่มุ่งหวังกำไร แต่เพื่อ "ความพึงพอใจสูงสุดของประชาชน" (Satisfaction)

ในที่นี้จึงเปรียบเสมือนว่าปัจจัยการบริหารทั้ง 4 (4 M) เป็น "กลไกอันสำคัญในการขับเคลื่อนขององค์กรภาครัฐ" ที่มีหน้าที่ในการ "จัดบริการสาธารณะหรือให้บริการสาธารณะ" แก่ประชาชนที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีหน้าที่จัดบริการสาธารณแก่ประชาชนในพื้นที่ตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลกลาง

พิจารณาจากปัจจัยการบริหาร 4 M ผู้เขียนขอให้ความสำคัญไปที่คนหรือบุคคลเป็นหลัก เนื่องจากปัจจัยบริหารอื่นที่เหลือส่วนใหญ่เป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลาง หรือส่วนกลางที่ต้องดำเนินการ

อปท. มีบุคคลกรปฏิบัติหน้าที่อยู่ 2 ประเภทคือ ฝ่ายประจำ มีหน้าที่ปฏิบัติราชการประจำของ อปท. ตามที่ฝ่ายการเมืองและรัฐบาลกลางได้มอบหมายวางกรอบนโยบายไว้ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ มีหน้าที่ "นำนโยบายของฝ่ายการเมืองและรัฐบาลกลางไปปฏิบัติให้เป็นผลสัมฤทธิ์อย่างมีประสิทธิภาพ" ประกอบด้วยข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง ซึ่งจะมีวาระการทำงานไปจนกว่าจะเกษียณอายุราชการ มีระบบคุณธรรม มีระเบียบวินัยเป็นกรอบบังคับการปฏิบัติงาน และอีกฝ่ายคือ ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น มีหน้าที่วางนโยบายการปฏิบัติงาน โดยการนำ "บริการสาธารณะ" (Public Service) ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ อปท. ไปดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามที่กำหนด ประกอบด้วย ฝ่ายบริหาร และฝ่ายสภา ซึ่งมีวาระการดำรงตำแหน่งเป็นเทอมหรือเป็นวาระ 4 ปี โดยมีการปฏิบัติหน้าที่และรับผิดชอบโดยตรงต่อประชาชนในพื้นที่ในการบริหารการพัฒนา อปท. ตามที่ได้หาเสียงไว้เมื่อครั้งสมัครรับเลือกตั้ง

ความสำคัญของบุคลากรทั้ง 2 ฝ่าย ถือว่ามีสำคัญพอกัน ด้วยเป็นตัวจักรในการขับเคลื่อน "การบริหารการพัฒนา อปท." เหมือนกัน แต่บุคคลทั้งสองฝ่ายมีบริบทเนื้อหา (Context) ที่ค่อนข้างแตกต่างกันโดยสิ้นเชิง เพราะฝ่ายประจำมี "ระบบคุณธรรม" และมี "ระเบียบวินัย" เป็นที่ตั้งแต่ฝ่ายการเมืองขึ้นกับ "การเลือกตั้งและการเมือง" และ "คุณธรรมและจริยธรรม" ทางการเมือง

ฉะนั้นในการพิจารณา "กลไก" (Mechanism) ที่มีประสิทธิภาพของรัฐ ในที่นี้ก็คือ "กลไกของ อปท." จึงไม่พ้นที่จะต้องพิจารณาใน 2 เรื่องนี้ คือ (1) ระบบคุณธรรมของฝ่ายประจำที่มีประสิทธิภาพ (2) ระบบการเลือกตั้งท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจรวมถึงโครงสร้างอื่นหรือองค์ประกอบอื่นที่มีผลโดยตรงต่อระบบคุณธรรม และระบบการเลือกตั้ง เช่น รูปแบบการปกครองของ อปท.ภารกิจอำนาจหน้าที่ของ อปท.เป็นต้น

สรุปประเด็นนี้ กลไกที่สำคัญของ อปท. ก็คือ

(1) ระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลของฝ่ายประจำท้องถิ่น โดยการออกแบบ หรือ ตรา "กฎหมายระเบียบบริหารงานบุคคล" ที่สามารถพิทักษ์คุ้มครองบุคคลกรฝ่ายประจำให้สามารถโตก้าวหน้าในชีวิตราชการได้อย่างมั่นคง อันจะส่งผลทั้งทางตรงและทางอ้อมให้บุคลากรฝ่ายประจำมีขวัญกำลังใจในการปฏิบัติหน้าที่ ส่งผลให้การขับเคลื่อนการพัฒนาตามนโยบาย และ การจัดการบริการสาธารณะของ อปท. แก่ประชาชนเป็นไปอย่างมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพ

(2) ระบบการเลือกตั้งท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ เพื่อให้ได้นักการเมืองท้องถิ่นที่มีคุณภาพ มีคุณธรรม จริยธรรม มีความรับผิดชอบต่อประชาชนในท้องถิ่น และต่อประเทศชาติ ส่งผลให้การขับเคลื่อนการพัฒนาตามนโยบาย และ การจัดการบริการสาธารณะของ อปท. แก่ประชาชนเป็นไปอย่างมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพเช่นกัน

(3) นอกจากสองกลไกข้างต้นแล้ว กลไกเกี่ยวเนื่องอื่นที่สำคัญก็คือ "โครงสร้างอื่นหรือองค์ประกอบอื่น" ได้แก่ รูปแบบโครงสร้างของ อปท.ภารกิจอำนาจหน้าที่ของ อปท. เนื่องจากรูปแบบที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพของ อปท.รวมถึงภารกิจอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสม จะส่งผลถึง "การบริหารจัดการ" และ "การจัดบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ" ต่อไปดังผลการศึกษาวิจัยล่าสุดพบว่า ประชาชนในพื้นที่มีความพึงพอใจต่อการจัดการบริหารสาธารณะของ อปท. ตามอำนาจหน้าที่ ไม่อยากให้มีการยุบเลิก อปท. ไป แต่ปรากฏว่า อปท.ประสบปัญหาต่าง ๆ ได้แก่ ปัญหางบประมาณที่ไม่เพียงพอแก่การจัดการบริหารสาธารณะในพื้นที่ ด้วยงบประมาณงบลงทุนที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลกลางมีจำนวนน้อย ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ปัญหาการจัดเก็บรายได้ ปัญหาการถ่ายโอนภารกิจอำนาจหน้าที่ ปัญหาการถ่ายโอนบุคลากรแก่ อปท. รวมถึงปัญหาการบริหารงานบุคคล

(3.1) ด้านโครงสร้าง ในรูปแบบและชั้นของ อปท. นั้น ควรเหลือเพียง 2 ระดับ คือ "อบจ." เป็น อปท. ระดับบน (Upper Tier) โดยมี "เทศบาล" และ "อปท. รูปแบบพิเศษ" เป็น อปท. ระดับล่าง (Lower Tier) โดย อบต. ให้ยกฐานะเป็นเทศบาล และเทศบาลขนาดเล็ก ให้ยุบรวมหรือควบรวม (Amalgamation) เป็นเทศบาลขนาดใหญ่ขึ้น

(3.2) ด้านภารกิจอำนาจหน้าที่ ควรมีการแยก "อปท. ที่มีลักษณะเป็นชุมชนเมือง" (Urban) และ "อปท.ที่มีลักษณะเป็นชุมชนชนบท" (Rural) ไว้ให้ชัดเจนแตกต่างกันด้วย เพราะในบางพื้นที่ไม่มีลักษณะสภาพความเป็นเมือง (Urbanization) แต่อย่างใด เช่น มีพื้นที่เป็น ป่าเขา ธรรมชาติ อยู่ห่างไกล ทุรกันดาร เป็นเกาะ ฯลฯ เป็นต้น

(3.3) ด้านการบริหารจัดการ อปท. ในด้านต่าง ๆ ไม่ว่า ด้านการคลัง การงบประมาณ รายได้ การบริหารงานบุคคล ควรมีการพิจารณาแก้ปัญหาเร่งด่วน อาทิ การบริหารงานบุคคลโดยเฉพาะ "ปัญหาระบบคุณธรรม" และ "ปัญหากรณียังไม่มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ฯลฯ ด้านรายได้ ควรเพิ่มอัตราและฐานภาษี เช่น ภาษีทรัพยากร ภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน ฯลฯ เป็นต้น

สรุป "กลไก" (Mechanism) หลักที่สำคัญในการขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (องค์กรภาครัฐ) ซึ่งมีหน้าที่จัด "บริการสาธารณะ" (Public Service) แก่ประชาชนในพื้นที่ให้ประชาชนมีความพึงพอใจสูงสุด (Satisfaction) ตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลกลาง โดยเฉพาะ "บุคลากรของ อปท." ทั้งฝ่ายการเมือง (ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาท้องถิ่น) และฝ่ายประจำ (ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง)

มีประเด็นพิจารณาต่อว่า จะจัดการบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ ทั่วถึง สะดวก รวดเร็ว ได้อย่างไร โดยเฉพาะการบริหารสาธารณะของ อปท.

บริการสาธารณะ (Public Service) [2] หมายถึง การบริการงานในหน้าที่ของรัฐ เพื่อให้ประชาชนในพื้นที่ได้อยู่ดีมีสุข

รศ.วุฒิสาร ตันไชย ได้จำแนกลักษณะของบริการสาธารณะเพื่อสนองความต้องการของคนในท้องถิ่นว่า ต้องมีลักษณะ ดังนี้ [3]

1 เป็นกิจการมีลักษณะเพื่อสนองความต้องการของคนในท้องถิ่นนั้น ที่สามารถแยกออก หรือมีลักษณะที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่นได้

2 เป็นกิจการมีลักษณะใกล้ชิดเกี่ยวกับชีวิตประจำวันของคนในท้องถิ่น

และสรุปว่า จำแนกประเภทของบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจของท้องถิ่น ได้เป็น 2 ประเภท คือ

1 ประเภทสวัสดิการของคนในท้องถิ่นโดยตรง

2 ประเภทที่เกี่ยวข้องกับสภาพแวดล้อม และการอำนวยความสะดวกในการดำรงชีวิตของคนในท้องถิ่น

สำหรับรูปแบบการมอบหมาย "ภารกิจ" หรือ "บริการสาธารณะ" ที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2545 และ พ.ศ. 2546 เป็นต้นมา อันเป็นผลมาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ตาม พรบ. ว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2542 มีรูปแบบอยู่ 3 รูปแบบ ได้แก่ [4]

(1) บริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเอง

(2) บริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับหน่วยงานราชการร่วมกันดำเนินการ

(3) บริการสาธารณะที่รัฐไม่ได้ถ่ายโอนไป แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินการได้

ข้อพิจารณาเกี่ยวกับการจัดบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ อปท. คือ

(1) "ภารกิจใดที่ควรเป็นภารกิจของท้องถิ่น" ก็ควรมอบหมายให้ท้องถิ่น หรือ อปท. เป็นผู้ดำเนินการ รัฐบาลกลางมีหน้าที่ "ถ่ายโอนภารกิจ" นั้นให้แก่ทั้งถิ่นเพื่อไปบริหารจัดการตามอำนาจหน้าที่ต่อไป

(2) เมื่อมีการมอบหมายภารกิจหรือการถ่ายโอนภารกิจ ต้องมีการถ่ายโอนงบประมาณ และกำลังคนด้วย เพราะที่ผ่านมา มีการถ่ายโอนภารกิจ แต่ไม่ถ่ายโอนงบประมาณ หรือ กำลังคน ทำให้มีปัญหาในการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ เช่น การถ่ายโนทางหลวงชนบท เป็นต้น

(3) ขนาดของ อปท. ที่เหมาะในการจัดการบริการสาธารณะ เป็นสิ่งที่จำเป็นต้องพิจารณา เนื่องจาก หาก อปท. มีขนาดเล็กมาก ไม่เหมาะสมที่จะได้รับการถ่ายโอนภารกิจ เนื่องจาก อปท.อาจไม่มีขีดความสามารถ หรือ ไม่มีประสิทธิภาพในการจัดการ เช่น การถ่ายโอนโรงเรียน ฉะนั้น ต้องพิจารณาในเรื่องนี้ด้วยอาจมีการเพิ่มขนาดของของ อปท. ทั้งในเชิงพื้นที่ หรือเชิงประชากรด้วยการ "ยุบรวม" หรือ "ควบรวม" (Amalgamation) อปท. ที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน

(4) ภารกิจบางประการไม่ได้มีการถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดการศึกษาสูงกว่าการศึกษาขั้นพื้นฐาน แต่ถ้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดต้องการจัดการศึกษาดังกล่าวก็สามารถดำเนินการได้ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาอยู่แล้ว แต่ทั้งนี้จะต้องอยู่ภายใต้การพิจารณามาตรฐานตามที่กระทรวงศึกษาธิการเป็นผู้กำหนด

(5) ในภารกิจขนาดใหญ่ หรือ ภารกิจที่คาบเกี่ยวพื้นที่ อปท. หรือภารกิจที่เป็นการบริการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ น้ำประปา ไฟฟ้า การศึกษา การสาธารณสุข การจัดการสิ่งแวดล้อม ขยะ มลพิษ น้ำเสียฯ เช่น ในปัจจุบัน อปท. ทุกแห่ง ไม่ว่าจะเป็นขนาดเล็กหรือขนาดใหญ่ ต่างมีหน้าที่จัดเก็บขยะมูลฝอย และ ทำลาย เผา ฝังกลบ ขยะเหล่านั้นเอง ซึ่งในอนาคต หากมีการแบ่งหน้าที่ดังกล่าวไปให้ อปท.ขนาดใหญ่ หรือ อปท.ระดับบน (Upper Tier) จะจะเป็นลดภารกิจ และเป็นการสร้างประสิทธิภาพให้แก่ อปท.ได้ในอีกทางหนึ่ง เพราะมีการแบ่งสรรภารกิจในอำนาจหน้าที่ของ อปท. ได้อย่างเหมาะสมได้สัดส่วนแล้ว

(6) ควรมีการแบ่งภารกิจอำนาจหน้าที่ของ อปท. ให้ชัดเจน ระหว่าง "อปท. ที่มีลักษณะเป็นชุมชนเมือง" (Urban) และ "อปท.ที่มีลักษณะเป็นชุมชนชนบท" (Rural) หลักการบริหารงาน อปท.ในรูปแบบเทศบาลเป็นการบริหารจัดการ อปท. "เขตพื้นที่เมือง" เป็นสำคัญ แต่เนื่องจากสภาพบ้านเมืองส่วนใหญ่ของ อบต. เป็นชนบท บ้านเมืองไม่แออัด การจราจรไม่วุ่นวาย ไม่จำเป็นต้องเอาระเบียบเทศบาลมาบริหารจัดการ จะทำให้ความเป็นอยู่ของประชาชนยิ่งลำบากมากขึ้น เพราะคนชนบทคนท้องถิ่นอยู่กินแบบพื้นบ้านชีวิตเรียบง่ายรักความสันติสุข และ อบต.เป็นหน่วยงานที่เข้าถึงประชาชนใกล้ชิดที่สุดมองเห็นปัญหาจริงๆ

[1] สรณะ เทพเนาว์, สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาตินายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, "การให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น", สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์, 12 กุมภาพันธ์ 2558

[2] บริการสาธารณะ, http://th.wikipedia.org/wiki/บริการสาธารณะ , บริการสาธารณะ (Public service) หมายถึง บริการที่นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เช่น ฝ่ายปกครองจัดให้มีเพื่อตอบสนองความต้องการอันเป็นประโยชน์ของสังคมและปัจเจกชนของสังคม ตัวอย่างบริการสาธารณะ อาทิ การจัดให้มีทหาร ตำรวจ ตำรวจดับเพลิง การสร้างสาธารณูปโภค เช่น ไฟฟ้า โทรศัพท์แบ่งเป็น 3 ประเภท คือ (1) บริการสาธารณะปกครอง (2) บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (3) บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม

[3] รศ. วุฒิสาร ตันไชย, "การกระจายภารกิจหน้าที่ไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยุคใหม่",

http://www.local.moi.go.th/webst/botfam1.htm

[4] พรบ.ว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542