การสร้างความมั่นคงด้านประชากรในประเทศไทย

: ข้อเสนอแนะด้านแนวคิดและมาตรการของรัฐเพื่อคนที่ประสบปัญหาความไร้รัฐ[1]

โดย รศ.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

เมื่อวันที่ ๒๗ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๗

-----------------------------------

๑.บทนำ - แนวคิดพื้นฐาน/ความสำคัญของปัญหา

-----------------------------------

ปัญหาความมั่นคงด้านประชากร (Population Security) เป็นอีกเงื่อนไขที่สร้างสันติสุขในพื้นที่ต่างๆ ของโลก หลักการที่สำคัญที่สร้างความมั่นคงด้านประชากร ก็คือ การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายให้แก่มนุษย์ทุกคนบนโลก (Recognition of Legal Personality) หลักการนี้จึงได้รับการรับรองในกฎหมายระหว่างประเทศ[2] ที่ผูกพันนานารัฐในประชาคมระหว่างประเทศ รวมถึงประเทศไทย เมื่อมนุษย์บนดินแดนใดประสบปัญหาการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย มนุษย์ในสถานการณ์นั้นย่อมขาดไปซึ่งความมั่นคงของมนุษย์ (Human Security) พวกเขาย่อมประสบปัญหาความไร้รัฐเจ้าของตัวบุคคลเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของพวกเขา พวกเขาย่อมประสบปัญหาความไร้สัญชาติและตกเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย อีกด้วย

สำหรับประเทศไทย งานสร้างความมั่นคงด้านประชากรโดยการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายเริ่มต้นมาตั้งแต่ พ.ร.บ.เลิกทาส พ.ศ.๒๔๔๘/ร.ศ.๑๒๔/ค.ศ.๑๙๐๕ ในปลายสมัยของในหลวงรัชกาลที่ ๕ มนุษย์ทุกคนจึงไม่อาจถูกนำไปค้าเป็นทรัพย์สิน ความเป็นผู้ทรงสิทธิในกฎหมายเอกชนจึงเป็นของมนุษย์ทุกคน ไม่ว่าจะมีสัญชาติหรือไม่ ไม่ว่าจะมีสัญชาติไทยหรือไม่ ไม่ว่าจะเข้าเมืองไทยถูกหรือผิด ไม่ว่าจะอาศัยถูกหรือผิดในประเทศไทย แต่อย่างไรก็ตาม มนุษย์จำนวนไม่น้อยในประเทศไทยก็ตกเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์ และไม่อาจใช้สิทธิตามกฎหมายเอกชนที่มีความชัดเจนในบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตั้งแต่ พ.ศ.๒๔๗๗/ค.ศ.๑๙๓๔ นอกจากนั้น ประเทศไทยก็เริ่มที่มีการรับรองมนุษย์ที่ปรากฏตัวในประเทศไทยในมาตรฐานเดียวกับนานาอารยประเทศ โดยการจดทะเบียนราษฎร/พลเมือง/ประชาชนในทะเบียนบุคคลของรัฐ ซึ่งเรียกในประเทศไทยว่า “ทะเบียนราษฎร”[3] จึงทำให้รัฐไทยมีความมั่นคงด้านประชากรมากทีเดียว

แต่อย่างไรก็ตาม ในยุคปัจจุบัน ยังมีมนุษย์จำนวนไม่น้อยที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐเจ้าของดินแดนที่เขาเกิด หรือรัฐเจ้าของสัญชาติของบิดาและมารดา อันทำให้เป็น “คนไร้รัฐ” หรือก็คือ “บุคคลที่มีปัญหาการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร” ความเป็นคนไร้รัฐโดยสิ้นเชิงนี้จึงทำให้ตกเป็น “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล (Undocumented Person)”

เราพบว่า การจัดการความมั่นคงด้านประชากรที่ดำเนินการมาตั้งแต่ปลายสมัยรัชกาลที่ ๕ ไม่มีข้อบกพร่องในเชิงนิติบัญญัติและตุลาการมากนัก หากแต่มีปัญหาเชิงบริหารจัดการเพื่อบังคับการตามสิทธิโดยฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองของรัฐไทย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับคนไร้รัฐไร้สัญชาติหรือบุคคลที่มีปัญหาการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย และโดยเฉพาะต่อคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทย แต่ไม่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยในสถานะคนสัญชาติไทย ซึ่งปัญหาหลังนี้ เป็นปัญหาที่ไม่ควรเกิดขึ้นเลย

-----------------------------------

๒.ปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติหรือปัญหาความไร้รัฐโดยสิ้นเชิงของมนุษย์ในสังคมไทย

: เจ้าของปัญหาคือใครบ้าง ?

-----------------------------------

ในการทำงานวิจัยในช่วงสองปีที่ผ่านมา เราอาจจำแนกปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของมนุษย์ที่เกี่ยวข้องกับรัฐไทยออกเป็น ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) ปัญหาที่พบในประเทศไทย และ (๒) ปัญหาที่พบในต่างประเทศ

ลักษณะแรก ก็คือ คนไร้รัฐที่พบตัวในประเทศไทย ซึ่งมักพบใน (๑) คนบนพื้นที่สูงของประเทศไทย ซึ่งคนกลุ่มนี้มักเป็นคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทยที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทยเอง (๒) คนที่อพยพหนีภัยความตายมานานแล้วจากประเทศที่มีพรมแดนประชิดติดประเทศไทย (๓) คนที่พลัดพรากจากบุพการีตามธรรมชาติ จึงประสบปัญหาความไร้รัฐเพราะไร้รากเหง้า และ (๔) คนที่พิการหรือป่วยจนไม่อาจดำเนินชีวิตได้อย่างเป็นปกติ

ลักษณะที่สอง ก็คือ คนไร้รัฐที่พบตัวในต่างประเทศ ซึ่งอาจจะเป็นประเทศที่ไม่มีพรมแดนติดประเทศไทย หรือเป็นประเทศที่มีพรมแดนติดประเทศไทย นอกจากนั้น เราสังเกตว่า ปัญหาความไร้รัฐของคนกลุ่มนี้อาจไม่เกิดจากการตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย หากแต่เพราะการสูญหายของเอกสารรับรองตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐไทย หรือเอกสารดังกล่าวหมดอายุลง หรือเป็นบุตรหลานของบุคคลดังกล่าว

-----------------------------------

๓.ความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติหรือปัญหาความไร้รัฐโดยสิ้นเชิงของมนุษย์ในสังคมไทย : “การแก้ไขปัญหาที่สาเหตุ”

-----------------------------------

เพื่อให้มนุษย์ไม่ตกเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ก็จะต้องจัดการ “ที่สาเหตุ” ให้คนดังกล่าวเข้าถึงสิทธิในกฎหมายว่าด้วยสถานะบุคคลตามกฎหมายมหาชนทั้ง ๓ ลักษณะดังนี้ (๑) สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร (๒) สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติ และ (๓) สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการเข้าเมือง เพราะปัญหาความไร้รัฐโดยสิ้นเชิงเกิดขึ้นเพื่อการเข้าไม่ถึงสิทธิในกฎหมายดังกล่าวนี้

คณะรัฐมนตรีของประเทศไทยเคยกำหนดนโยบายเพื่อจัดการปัญหาความไร้รัฐในประเทศไทยมาหลายครั้ง แต่การจัดการปัญหาก็มิได้ทำอย่างต่อเนื่อง และบนหลักมนุษยนิยม ปัญหาจึงคาค้างตลอดมา การปฏิรูปในอดีตที่ไม่อาจดำเนินการได้จนแล้วเสร็จตามแผน ก็เพราะ การปฏิรูปมิได้เกิดขึ้นในระดับแนวคิดและทัศนคติของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น หากจะมีการปฏิรูประบบราชการเพื่อการนี้อีกครั้งหนึ่ง ก็ควรจะต้องมีการทบทวนมาตรการที่ทำแล้ว และสร้างแนวคิดและทัศนคติแบบมนุษยนิยมในการจัดการปัญหาคนไร้รัฐอีกด้วย

ในทางรูปธรรม ก็คงจำเป็นที่จะต้องการขอให้คณะรัฐมนตรีที่จะปรากฏตัวขึ้นในประเทศไทยมีมติคณะรัฐมนตรีเพื่อทบทวนมาตรการของรัฐในการจัดการปัญหาความไร้รัฐของมนุษย์ในสังคมไทยอีกครั้งหนึ่ง โดยผลของการทบทวนดังกล่าว คณะรัฐมนตรีก็ควรกำหนดแนวคิดและขั้นตอนการทำงานเพื่อจัดการปัญหาความไร้รัฐที่ปรากฏอยู่แล้วในสังคมไทย ตลอดจนปัญหาที่กำลังจะเกิดขึ้นในบริบทของการเปิดตลาดเศรษฐกิจมากขึ้นของประชาคมอาเซียนใน ค.ศ.๒๐๑๕/พ.ศ.๒๕๕๘ ยุทธศาสตร์เพื่อการจัดการสถานะและสิทธิของคนไร้รัฐ หรือที่มักเรียกว่า “คนที่มีปัญหาสถานะบุคคล” ก็ควรจะมีลักษณะที่สนองตอบต่อปัญหาจริงทั้งหมด มิใช่บางส่วน และเป็นยุทธศาสตร์ที่กำหนดมาตรการอย่างครบวงจรเพื่อจัดการปัญหาที่มีอยู่จริง

-----------------------------------

๔.ความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของมนุษย์ในสังคมไทย – “การแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุ/เฉพาะหน้าเพื่อการรักษาสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน”

-----------------------------------

ในระหว่างทางของการปฏิรูประบบราชการเพื่อจัดการปัญหาคนไร้รัฐที่ปรากฏตัวแล้วในประเทศไทยที่สาเหตุ อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืนนั้น ก็จำเป็นจะต้องมีการจัดการที่ปลายเหตุเช่นกัน แม้เป็นการเฉพาะหน้า ทั้งนี้เพื่อการรักษาสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานให้แก่คนดังกล่าว ประเด็นสำคัญที่จะต้องจัดการเพื่อคนไร้รัฐที่ปรากฏตัวแล้วในประเทศไทย น่าจะมีอยู่ใน ๓ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) การรับรองสิทธิในบริการสาธารณสุข (๒) การรับรองสิทธิในบริการการศึกษา และ (๓) การจัดการปัญหาเด็กไร้รัฐไร้สัญชาติ ซึ่งประสบปัญหาความไร้ครอบครัวตามธรรมชาติดูแล

-----------------------------------

๕.ความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของมนุษย์ในสังคมไทย – “การเสริมศักยภาพของส่วนราชการที่มีหน้าที่ดูแลสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ”

-----------------------------------

หากเรายอมรับการจัดการที่ปลายเหตุเพื่อคนไร้รัฐที่ปรากฏตัวแล้วในประเทศไทยในระหว่างทางเพื่อการปฏิรูประบบราชการเพื่อจัดการปัญหาที่สาเหตุ อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืนนั้น ก็จำเป็นจะต้องมีการเสริมศักยภาพของส่วนราชการที่มีหน้าที่ดูแลสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานให้แก่คนดังกล่าวโดยพลัน

ในประการแรก เราพบว่า โรงพยาบาลในพื้นที่ที่มีคนไร้รัฐจำนวนมาก ไม่อาจทำหน้าที่ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ทั้งนี้ เพราะงบประมาณตามปกติไม่เพียงพอเพื่อที่จะจัดการปัญหาได้ ข้อเสนอแนะเพื่อเสริมศักยภาพโรงพยาบาลดังกล่าวที่มีประสิทธิภาพ ก็คือ การสนับสนุนกองทุนเพื่อการจัดการสิทธิในสุขภาพดีให้แก่โรงพยาบาลดังกล่าว การปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการคลังเพื่อการสาธารณสุขอาจนำไปสู่การจัดการปัญหาที่ยั่งยืน

ในประการที่สอง เราพบว่า โรงเรียนในพื้นที่ที่มีคนไร้รัฐจำนวนมาก ไม่อาจทำหน้าที่ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ทั้งนี้ เพราะงบประมาณตามปกติไม่เพียงพอเพื่อที่จะจัดการปัญหาได้ เช่นกัน การสนับสนุนกองทุนเพื่อการจัดการสิทธิในการศึกษาให้แก่สถานศึกษาดังกล่าวจึงจำเป็นเช่นกัน

-----------------------------------

๖.ความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของมนุษย์ในสังคมไทย – “การปฏิรูปกฎหมายและนโยบายที่เอื้อต่อการเข้าถึงสิทธิมนุษยชนของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ”

-----------------------------------

การปฏิรูปกฎหมายและนโยบายว่าด้วยระบบการทำงานของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับการจัดการคนไร้รัฐที่ปรากฏตัวในประเทศไทยก็เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ หากต้องการการปฏิรูปที่ยั่งยืน

ประเด็นสำคัญที่ต้องการการปฏิรูปด้านนิติบัญญัติและบริหาร ก็คือ (๑) การปฏิรูปกฎหมายและนโยบายเพื่อรับรองฐานะการอยู่ในประเทศไทยให้แก่เด็กและอดีตเด็กที่เกิดในประเทศไทย แต่ถูกถือเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย (๒) การปฏิรูปกฎหมายเพื่อเด็กและอดีตเด็กที่ไร้รัฐไร้สัญชาติและพิการหรือป่วยจนไม่อาจดำเนินชีวิตอย่างเป็นปกติ (๓) การปฏิรูปกฎหมายและนโยบายเพื่อคนไทยพลัดถิ่น/คนเชื้อสายไทยที่ตกเป็นคนต่างด้าวไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย และ (๔) การกำหนดนโยบายที่ชัดเจนสำหรับส่วนราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อการจัดการปัญหาเด็กไร้รัฐไร้สัญชาติที่ไร้ครอบครัวตามธรรมชาติดูแล อนึ่ง การยกร่างพระราชบัญญัติเพื่อจัดการปัญหาเด็กและอดีตเด็กไร้รัฐเพราะไร้รากเหง้าเป็นสิ่งที่ควรทำอย่างเร่งด่วนที่สุด

-----------------------------------

๗.บทสรุป – การปฏิรูปแนวคิดและทัศนคติน่าจะเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดเพื่อความยั่งยืนของการจัดการปัญหาความไร้รัฐของมนุษย์ที่มีความเกี่ยวข้องกับประเทศไทย

-----------------------------------

นับแต่ปลายสมัยในหลวงรัชกาลที่ ๕ การปฏิรูปกฎหมายและนโยบายเพื่อสร้างปัญหาความมั่นคงด้านประชากรทำมาหลายครั้งแล้ว และการดังกล่าวก็ประสบผลสำเร็จเป็นส่วนใหญ่ ประเทศไทยจึงไม่มีปัญหาของคนที่ตกหล่นทางทะเบียนราษฎรมากนัก เราอาจจะต้องยอมรับว่า ปัญหาคนไร้รัฐส่วนใหญ่ที่ปรากฏตัวในประเทศไทยเป็นคนที่อพยพเข้ามา หรือเป็นบุตรหลานของคนดังกล่าว

ส่วนปัญหาของคนจากประเทศไทยซึ่งไปปรากฏตัวเป็นคนไร้รัฐในต่างประเทศนั้น ก็อาจจะเป็นคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทย แต่ขาดการติดต่อกับประเทศไทย จนบัตรประชาชนและหนังสือเดินทางหมดอายุ หรืออาจจะเป็นบุตรหลานของคนดังกล่าว หรืออาจจะเป็นคนไร้รัฐจากประเทศไทยที่อพยพไปแสวงหาชีวิตที่ดีกว่าในต่างประเทศ ปัญหาในส่วนนี้จึงเป็นปัญหาใหม่สำหรับรัฐไทย ซึ่งประเทศไทยคงจะต้องสร้างแนวคิดและมาตรการของรัฐเพื่อการนี้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพที่สุด ปัญหานี้จะปรากฏตัวมากขึ้นเมื่อประเทศไทยมีการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจมากขึ้นกับรัฐต่างประเทศ

ดังนั้น การจัดการในแต่ละปัญหา คงต้องการความเข้าใจในธรรมชาติของปัญหา และมีความเชื่อที่จะแก้ไขปัญหาที่สาเหตุ และมีความเชื่อที่จะแก้ไขปัญหาจนแล้วเสร็จ ไม่ปล่อยให้ค้างคา ดังที่เป็นมาในอดีต

[1] งานเขียนเพื่อเสนอการปฏิรูปแนวคิดและมาตรการของรัฐ อันมีพื้นฐานมาจากงานวิจัยด้านสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย โดยเฉพาะ โครงการศึกษาวิจัยและให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิเด็กและผู้ด้อยโอกาสในชุมชนจังหวัดตากและชุมชนกลุ่มจังหวัดชายแดนในประเทศไทย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประจำปีการศึกษา ๒๕๕๕-๒๕๕๙ และ โครงการการลงพื้นที่เพื่อทำรายงานสถานการณ์ด้านการจัดการสุขภาวะของคนชายแดนที่มีปัญหาสถานะและสิทธิตามกฎหมายในพื้นที่ชายแดนจังหวัดตากเพื่อเตรียมความพร้อมเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

[2] โดยเฉพาะ ข้อ ๖ แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.๑๙๔๘/พ.ศ.๒๔๙๑ ตลอดจนข้อ ๑๖ แห่งกติกาสหประชาชาติว่าสิทธิทางแพ่ง/พลเมืองและทางการเมือง ค.ศ.๑๙๖๖/พ.ศ.๒๕๐๙

[3] ซึ่งกฎหมายการทะเบียนราษฎรฉบับแรกของประเทศไทย ก็คือ พ.ร.บ.สำหรับทำบัญชีคนในพระราชอาณาจักร ร.ศ.๑๒๘/พ.ศ.๒๔๕๒/ค.ศ.๑๙๐๙ ส่วนกฎหมายฉบับปัจจุบัน ก็คือ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑

งานเขียนฉบับนี้ มีแรงงานบันดาลใจจากภาพแม่เฒ่าสามท่านที่นังคอยผู้เขียนเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๗ ท่านเหล่านี้เป็นคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทย มีบุตรหลานเป็นคนสัญชาติไทย แต่ด้วยดอยแม่ตื่น อำเภอแม่ระมาดนั้นห่างไกลจากเมือง ไม่ใช่ด้วยระยะทาง แต่ด้วยความยากลำบากของทางที่จะขึ้นลงได้ตามใจชอบ แม่เฒ่าทั้งสามจึงยังไร้รัฐไร้สัญชาติ ขออธิษฐานให้ใครสักคนที่ทำอะไรได้ โปรดช่วยจัดการปัญหาให้คุณยายทั้งสาม และโรงพยาบาลชายแดนที่ดูแลทั้งหลายเหล่านี้ด้วยแรงกายและแรงใจที่มากมาย แม้แรงเงินจากรัฐไทยจะแทบไม่พอเพียง มาช่วยกันอธิษฐานเพื่อคนไร้รัฐและโรงพยาบาลไร้รัฐดังกล่าวมานี้ด้วยกันค่ะ