ขอบเขตของบริหารรัฐกิจ (Scope of public administration)[1]
โดยขอบเขตของบริหารรัฐกิจนั้น เราหมายถึงการให้ความสนใจที่สำคัญของบริหารรัฐกิจในฐานะที่กิจกรรม (activity) และในฐานะที่เป็นวิชาการ (discipline)
มุมมองดั้งเดิม (the traditional view)
นักวิชาการในยุคดั้งเดิมจำกัดขอบเขตของบริหารรัฐกิจอยู่กับฝ่ายบริหารเท่านั้น ในความหมายอย่างแคบนี้ บริหารรัฐกิจครอบคลุม “primarily the organization, personnel, practices and procedures essential to effective performance of the civilian functions entrusted to the executive branch of government” ดังนั้น บริหารรัฐกิจไม่ได้มีบทบาทใดๆในการหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ มุมมองดังเดิมนี้มีการจำกัดอย่างมากในฐานะที่เป็นการอธิบายขอบเขตของบริหารรัฐกิจ
มุมมองสมัยใหม่ (the modern view)
นักวิชาการสมัยใหม่ได้ขยายขอบเขตของบริหารรัฐกิจไปสู่ทั้งสามฝ่ายของรัฐบาล ตามความคิดของนักวิชาการกลุ่มนี้ บริหารรัฐกิจ คือ รัฐบาลในภาคปฏิบัติทั้งหมด (whole government in action) พวกเขากล่าวว่า กิจกรรมต่าง ๆ ของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการส่งผลกระทบและกำหนดการปฏิบัติการของการบริหารรัฐกิจอย่างสำคัญ ในระบอบประชาธิปไตย นโยบายเชิงการบริหารที่สำคัญทั้งหมดนั้นออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติในรูปของกฎหมาย ฝ่ายนิติบัญญัติยังคงควบคุมเหนือฝ่ายบริการด้วยการมองว่านโยบายต่าง ๆ ถูกนำไปปฏิบัติตามที่มันตั้งเป้าหมายเอาไว้หรือไม่ ขณะที่ฝ่ายตุลาการมีอำนาจที่จะยับยั้งการกระทำที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ผิดกฎหมายและการกระทำที่เป็นไปตามอำเภอใจ ในการดำเนินการดังกล่าวนี้ ฝ่ายตุลาการจะกำหนดว่ารูปแบบอะไรของบริการสาธารณะที่สามารถถูกจัดหาภายใต้เงื่อนไขแบบไหน ดังนั้น F.A. Nigro และ L.G. Nigro ได้มาถึงข้อสรุปที่ชัดเจนที่ว่า “ทั้งสามฝ่ายของรัฐบาลเป็นส่วนหนึ่งของการศึกษาและแนวปฏิบัติของบริหารรัฐกิจ” ซึ่งมุมมองนี้เป็นความเป็นจริงมากกว่า
1.3.4 ขอบเขตของบริหารรัฐกิจในฐานะที่เป็นกิจกรรม (scope of public administration as an activity)
บริหารรัฐกิจเป็นผู้รับใช้ของรัฐบาลในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ดังนั้น ในฐานะที่เป็นกิจกรรม ขอบเขตของบริหารรัฐกิจจึงไม่ได้น้อยไปกว่าขอบเขตกิจกรรมของรัฐ ในรัฐรัฐสวัสดิการสมัยใหม่ประชาชนคาดหวังสิ่งต่าง ๆ จำนวนมาก-บริการและการปกป้องที่หลากหลายจากรัฐบาล ผลก็คือ การบริหารรัฐของรัฐสวัสดิการจัดหาบริการทางด้านสวัสดิการและความมั่นคงทางสังคมจำนวนมากให้แก่ประชาชน นอกจากนี้ การบริหารรัฐกิจยังต้องจัดการรัฐวิสาหกิจ (state-owned enterprise) การบริหารรัฐกิจในรัฐสวัสดิการเป็นกิจการที่ค่อนข้างซับซ้อน มันครอบคลุมพื้นที่และกิจกรรมต่าง ๆ ที่ถูกบริหารโดยนโยบายสาธารณะ มันรวมถึงการปฏิบัติการทั้งหมดของรัฐบาลตั้งแต่การใช้ประโยชน์จากพื้นที่ในอวกาศจนถึงการกวาดถนน จึงไม่เป็นที่สงสัยว่า การศึกษาของรัฐบาลเป็นอาหารหลัก (staple food) ของบริหารรัฐกิจ แต่บริหารรัฐกิจยังคงคอบคลุมการปฏิบัติการและกิจกรรมทั้งหมดของสถาบันต่าง ๆ ในภาคการผลิต (corporate sector) ที่รัฐบาลเป็นผู้ให้เงินสนับสนุน ความใหญ่โตของกิจกรรมของรัฐสวัสดิการสมัยใหม่หมายถึงกิจกรรมเชิงการบริหารที่หลีกเลี่ยงไม่ได้มากขึ้น, หน่วยงานและเจ้าหน้าที่เชิงการบริหารมากขึ้น ดังนั้น ขอบเขตของบริหารรัฐกิจในฐานะที่เป็นกิจกรรมจึงกว้างขวางอย่างมากในรัฐสมัยใหม่
1.3.5 ขอบเขตของบริหารรัฐกิจในฐานะที่เป็นวิชาการ (scope of public administration as a discipline)
โดยการเป็นวิชาการแล้ว เราหมายถึงสาขาวิชาการของการศึกษา (subject of study) (เช่น รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์) ขอบเขตของบริหารรัฐกิจในฐานะที่เป็นวิชาการประกอบไปด้วยพื้นที่ต่าง ๆ ดังนี้
1.3.5.1 กระบวนการของ POSDCoRB (the POSDCoRBprocess)
หลักวิชาการของบริหารรัฐกิจให้ความสนใจกับกระบวนการของการบริหาร Luther Gulick ได้สร้างตัวย่อ POSDCoRB เพื่อที่จะสรุปกระบวนการการบริหารที่หลากหลาย POSDCoRB ประกอบไปด้วยตัวอักษรตัวแรกของหน้าที่การบริหาร 7 หน้าที่ คือ (1) Planning (2) Organizing (3) Staffing (4) Directing (5) Co-ordinating (6) Reporting และ (7) Budgeting โดย Gulick เชื่อว่า องค์ประกอบทางด้านหน้าที่การบริหารของการทำงานของหัวหน้าฝ่ายบริหารทั้ง 7 องค์ประกอบเหล่านี้ได้สร้างขอบเขตของบริหารรัฐกิจขึ้นมา
มุมมอง POSDCoRB ได้ความเป็นเอกภาพ ความแน่นอน และความสามารถในการจำกัดความแก่การศึกษาบริหารรัฐกิจ มันได้สร้างการศึกษาบริหารรัฐกิจให้มีความเป็นระบบมากขึ้น อย่างไรก็ตาม เทคนิค POSDCoRB ไม่สามารถเป็นประเด็นเดี่ยวๆของบริหารรัฐกิจหรือแม้กระทั่งเป็นส่วนที่สำคัญที่สุดของมัน พวกเขาล้มเหลวในการให้ความรู้เกี่ยวกับสาขาของกิจกรรมเชิงการบริหารที่หลากหลายที่เทคนิคเหล่านี้จะถูกนำไปประยุกต์ใช้ ส่วนใหญ่ของการบริหารให้ความสนใจกับนโยบายและแผนงานต่าง ๆ แต่ POSDCoRB ไม่ได้บรรจุการอ้างอิงถึงการสร้างนโยบายหรือการนำนโยบายไปปฏิบัติ ด้วยเหตุผลนี้จึงให้ POSDCoRB ห่างไกลออกจากความจริง แม้ว่า POSDCoRB จะเป็นการพัฒนาที่มีประโยชน์และมีความจำเป็นในทศวรรษที่ 30 แต่มันก็ได้รับการพิสูจน์แล้วประว่ามีข้อจำกัดอย่างมากในการอธิบายขอบเขตของสาขาที่มีความเป็นพลวัตรของบริหารรัฐกิจในปัจจุบันได้ครบถ้วน
1.3.5.2 การพิจารณาในภาคส่วนที่สำคัญ (Substantive concerns)
การบริหารรัฐกิจไม่ได้จัดการเฉพาะกระบวนการเท่านั้น แต่ยังจัดการกับประเด็นในภาคส่วนที่สำคัญของการบริหาร เช่น การป้องกันประเทศ การศึกษา สุขภาพ สวัสดิการและความมั่นคงของสังคม การเกษตร เป็นต้น ในพื้นที่ในภาคส่วนที่สำคัญของการบริหารนี้ เทคนิค POSDCoRB ได้ถูกนำไปประยุกต์ใช้ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องศึกษาสาขาในภาคส่วนที่สำคัญของการบริหารควบคู่ไปกับเทคนิค POSDCoRB ดังนั้น การศึกษาบริหารรัฐกิจควรจะเกี่ยวข้องกับทั้งกระบวนการและการพิจารณาในภาคส่วนที่สำคัญ
1.3.5.3 ทฤษฎีองค์การ (Organization theory)
ขอบเขตการศึกษาทฤษฎีองค์การเกี่ยวข้องกับโครงสร้างที่เป็นทางการ (formal structure) การทำหน้าที่ภายในองค์การ (internal functioning) และผลการปฏิบัติงานขององค์การ (organization performance) สิ่งแวดล้อมภายนอกองค์การ (external environment) และพฤติกรรมของกลุ่มและปัจเจกบุคคลภายในองค์การ
1.3.5.4 การบริหารงานบุคคลภาครัฐ (public personnel administration)
ในประเด็นนี้เกี่ยวข้องกับการวางแผนกำลังคน (manpower planning) การสร้างระบบการจำแนกตำแหน่ง (position-classification system) ครอบคลุมประเด็นสำคัญของการสรรหา (recruitment) การฝึกอบรม ขนาดของการจ่ายค่าตอบแทน (pay-scale) การเลื่อนตำแหน่ง (promotion) การเกษียณ (retirement) ความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง เป็นต้น ความมีประสิทธิภาพของการบริหารขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของบุคคลที่จ้างเข้ามาทำงาน
1.3.5.5 การบริหารการคลังภาครัฐ (public finance administration)
มันรวมการเตรียมกระบวนการ การประกาศใช้กฎหมาย การบริหารงบประมาณ การบัญชีและการตรวจสอบทางการเงินทั้งหมด เพรากิจกรรมทางด้านการบริหารทั้งหมดนั้นจะเกี่ยวข้องเงิน จำนวนของกิจกรรมทางการบริหารขึ้นอยู่ขนาดของเงินที่รัฐบาลสามารถหามาได้และการใช้จ่ายเงินเหล่านั้นอย่างเหมาะสม
1.3.5.6 บริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (comparative public administration)
การศึกษาการบริหารข้ามชาติ และข้ามวัฒนธรรมได้สร้างพื้นที่ที่สำคัญของความเชี่ยวชาญพิเศษภายในหลักการของบริหารรัฐกิจ
1.3.5.7 การบริหารการพัฒนา (development administration)
เกี่ยวข้องกับการบริหารแผนและแผนงานด้านการพัฒนาที่ดำเนินการโดยประเทศกำลังพัฒนา ลักษณะสำคัญของการบริหารการพัฒนาคือการพัฒนาการบริหาร เช่น การปรับปรุงศักยภาพของการบริหารกิจกรรมด้านการพัฒนา
1.3.5.8 สิ่งแวดล้อมการบริหาร (administrative ecology)
มันเกี่ยวข้องกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างการบริหารรัฐกิจและสภาพแวดล้อมทางการเมือง เศรษฐกิจ และวัฒนธรรมสังคมของมัน เป็นสาขาที่เกิดขึ้นมาใหม่ของการศึกษาบริหารรัฐกิจ
1.3.5.9 การวิเคราะห์นโยบาย (public policy analysis)
สาขาย่อยของการบริหารรัฐกิจที่กำลังพัฒนาขึ้นมานี้ศึกษากระบวนการของการกำหนดนโยบาย, เนื้อหาของนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ และผลลัพธ์นโยบาย
ขอบเขตของบริหารรัฐกิจครอบคลุมแต่ละประเด็นในฐานะที่เป็นวิธีการ (methods) และแนวทาง (approach) ต่อการศึกษาบริหารรัฐกิจ แนวคิดในการบริหาร (เช่น ลำดับชั้น เอกภาพของคำสั่ง ขอบข่ายการควบคุม) และความสามารถในการตรวจสอบได้ในการบริหาร
1.4 สรุป
การสรุปการอภิรายเราอาจจะกล่าวว่า การบริหารมีลักษณะสำคัญ 2 ลักษณะ คือ (1) การดำเนินการของบริหารรัฐกิจ (the doing of administration) และ (2) ความคิดเกี่ยวกับบริหารรัฐกิจ (the thinking about public administration) โดยลักษณะให้พื้นฐานสำหรับลักษณะที่สอง ไม่มีใครที่จะสามารถเข้าใจหลักการใดๆโดยปราศจากความคิดเกี่ยวกับพื้นที่ทางด้านกิจกรรมของมัน ดังนั้น บริหารรัฐกิจจึงมีขอบเขตที่กว้างและเป็นการรวมทฤษฎีและแนวปฏิบัติที่ไม่สามารถแยกกันได้ ขณะที่ทฤษฎีที่เกี่ยวกับการบริหารเกี่ยวข้องกับความหลักการและการสร้างข้อสรุปทั่วไปของบริหารรัฐกิจ ส่วนแนวปฏิบัติด้านการบริหารจะเกี่ยวข้องกับการนำไปประยุกต์ใช้กับพื้นที่ของกิจกรรมที่หลากหลาย ดังนั้น แนวปฏิบัติด้านการบริหารยังอาจจะถูกรับรู้ในฐานะที่เป็นการบริหารประยุกต์ (applied administration)
[1] Naidu, S.P. (2006). Public Administration: Concepts and Theory.
