การฉ้อราษฎร์บังหลวง ตอนทีี่ 5 สาเหตุของการฉ้อราษฎร์บังหลวง

สาเหตุของการฉ้อราษฎร์บังหลวง

คอร์รัปชันจัดเป็นอาชญากรรมประเภทหนึ่งนะครับ เป็นอาชญากรรมที่เจ้าหน้าที่รัฐบิดเบือนการใช้อำนาจหน้าที่ (Abuse) ซึ่งเป็นเรื่องของส่วนรวมหรือผลประโยชน์สาธารณะ (Public Benefit) เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ให้กับตัวเอง (Private Gain)

1. สาเหตุการฉ้อราษฎร์บังหลวงในมุมของเศรษฐศาสตร์

มองในมุมของนักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่าการคอร์รัปชันเป็นพฤติกรรมที่เกิดมาจาก“แรงจูงใจ”ครับ เพียงแต่แรงจูงใจดังกล่าวสร้างผลกระทบภายนอกเชิงลบ (Negative Externality) ที่ทำให้สวัสดิการสังคม (Social Welfare) แย่ลง

ดังนั้นการจะกำจัดคอร์รัปชันให้หมดไปจากสังคมจึงต้องมีต้นทุนของการควบคุมคอร์รัปชันที่สูงมาก (Controlling Cost of Corruption)ต้นทุนที่ว่านี้มีตั้งแต่ต้นทุนในการตรวจสอบเรื่องคอร์รัปชัน ต้นทุนในการบังคับใช้กฎหมาย ต้นทุนในการป้องกันการคอร์รัปชัน ต้นทุนในการปราบปรามการคอร์รัปชัน ซึ่งต้นทุนเหล่านี้ หากคิดจริง ๆ แล้วนับว่าสูงมากทีเดียวนะครับกว่าที่เราจะสามารถ“กำจัด”คอร์รัปชันให้หมดไปจากสังคมเราได้

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว หากเรามิได้มองในมุมที่ “โรแมนติก” จนเกินไป นักเศรษฐศาสตร์จึงมองว่าการแก้ปัญหาคอร์รัปชันทำได้แค่เพียงการลดระดับการคอร์รัปชันลงมาให้อยู่ในระดับที่สังคมสามารถควบคุมได้หรือยอมรับได้

  สุธี อากาศฤกษ์ อดีตเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ป. กล่าวถึงสาเหตุที่เกิดคอร์รัปชันว่า ทางด้านตัว  ผู้กระทำเองจะต้องไตร่ตรองหรือใคร่ครวญถึงองค์ประกอบต่างๆ 4 ประการคือ โอกาส  สิ่งจูงใจ  การเสี่ยงภัย และความซื่อสัตย์

1.  โอกาส โดยสัญชาตญาณของมนุษย์ทุกคนจะต้องมีความกลัวและความระแวงนานาประการ การกระทำใดก็ตามปกติจะไม่กระทำจนกว่าจะมั่นใจ หรือเชื่อใจว่ามีช่องว่างที่จะกระทำได้ ในกรณีคอร์รัปชันก็เช่นเดียวกัน ตามปกติจะไม่กระทำการคอร์รัปชันจนกว่าจะมีช่องโอกาสที่ตนเชื่อว่า เมื่อกระทำลงไปแล้วจะไม่ถูกจับได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าหากผู้กระทำอยู่ในตำแหน่ง ที่มีหน้าที่ความรับผิดชอบซึ่งเปิดโอกาสให้คอร์รัปชันได้กว้างขวาง  ประกอบกับความง่ายที่จะทำ การคอร์รัปชันก็จะมีโอกาสได้มากขึ้น

2.  สิ่งจูงใจ เมื่อมีโอกาสแล้วก็ต้องพิจารณาต่อไปว่ามีสิ่งจูงใจหรือไม่อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งขนาดของผลประโยชน์ที่จะได้รับ หรือขนาดของผลประโยชน์ที่จะสูญเสียไป เมื่อกระทำการคอร์รัปชัน

3.  การเสี่ยงภัย  ต้องพิจารณาดูอีกต่อไปว่า หากกระทำไปแล้วผลที่ได้รับจะคุ้มค่าหรือไม่ หากกรณีถูกตรวจพบถูกจับได้

4.  ความซื่อสัตย์  เป็นองค์ประกอบที่สำคัญ หากข้าราชการ พนักงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีความซื่อสัตย์แล้ว ถึงแม้จะมีโอกาสก็ย่อมจะไม่พึงปรารถนากระทำการคอร์รัปชันเป็นแน่ และนับว่าความซื่อสัตย์เป็นตัวสกัดกั้นกิเลสมิให้ปรารถนาผลประโยชน์อื่นๆ ที่มิชอบ สำหรับผู้ที่ไม่ซื่อสัตย์สุจริตแล้วเป็นเรื่องที่ป้องกันและปราบปรามได้ยาก

ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์มีแนวคิดจาก Gary S.Becker  และ Robert Klitgaard กล่าวถึงคอร์รัปชันว่า “ความเย้ายวน” (Temptation) ที่เป็นผลตอบแทนจากการคอร์รัปชันที่มี “มากกว่า” รายได้หรือเงินเดือนเจ้าหน้าที่รัฐ ด้วยเหตุนี้ เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐมีโอกาสเมื่อไหร่ พวกเขาจึงพร้อมที่จะแสวงหาประโยชน์จากตำแหน่งหรือใช้อำนาจหน้าที่นั้นแสวงหาประโยชน์ ไม่ว่าจะด้วยการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจให้ใบอนุญาต การเรียกรับสินบนระหว่างตรวจการจ้าง การขอแบ่งเปอร์เซ็นต์จากผู้รับเหมาในการการคัดเลือกผู้รับจ้างหรือลงนามในสัญญา แต่ความเย้ายวนดังกล่าวนี้จะถูกจำกัดด้วยบทบาทของความรับผิดชอบต่อหน้าที่ของตัวเอง.

แต่ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ การที่เจ้าหน้าที่รัฐจะตัดสินใจเช่นนี้ได้ พวกเขาจะต้องตัดสินใจ บน “ตรรกะ” พื้นฐานที่ว่า ต้นทุนของการคอร์รัปชันนั้นต้อง “ต่ำกว่า” ผลประโยชน์ที่พวกเขาได้รับจากการคอร์รัปชัน

หากคิดบนหลักพื้นฐานที่ว่ามนุษย์คนหนึ่งย่อมตัดสินใจแบบมีเหตุมีผล (Rational Man) การตัดสินใจคือการเลือก (Choose) ซึ่งการเลือกย่อมมีค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) เสมอ หากเป็นเช่นนี้แล้ว การคอร์รัปชันก็เป็นพฤติกรรมอย่างหนึ่งที่มนุษย์ต้องตัดสินใจภายใต้ความสมเหตุสมผลเช่นกัน

นั่นหมายถึง เมื่อมนุษย์คนนั้นคิดจะคอร์รัปชันย่อมหมายถึงเขาเลือกเล็งเห็นแล้วว่า ประโยชน์ที่ได้รับจากการคอร์รัปชันนั้นมันมากกว่าต้นทุนที่เขาจะต้องจ่ายไป

ดังนั้น หากอธิบายเป็นสมการง่ายๆ ตามความเข้มขลังของวิชาเศรษฐศาสตร์ โอกาสของการคอร์รัปชันจะเกิดขึ้นได้ (Probability of Corruption) ก็ต่อเมื่อผลตอบแทนจากความเย้ายวนที่ทำให้ต้องคอร์รัปชัน (Benefit from Corruption; B) นั้นสูงกว่าต้นทุนในการฉ้อฉล (Cost of Corruption; C)

โอกาสของการคอร์รัปชันจะยิ่งเกิดขึ้นมากก็ต่อเมื่อผลตอบแทนที่ได้จากการคอร์รัปชันนั้นสูงกว่าต้นทุนที่พวกเขาต้องจ่าย แล้วผลตอบแทนที่ได้มันมาจากอะไรบ้าง?

ผลตอบแทนที่ได้มาจากการเข้าไปมีอำนาจในการตัดสินใจใช้อำนาจรัฐ หรือจัดสรรทรัพยากรของส่วนรวม หรือสามารถใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจใช้อำนาจส่วนรวมครับ

ดังนั้น ผลตอบแทนจากการคอร์รัปชันจึงขึ้นอยู่กับการมีส่วนร่วมที่จะเข้าไปใช้อำนาจรัฐ เมื่อคนยิ่งมีอำนาจมาก โอกาสที่จะได้รับผลตอบแทนจากความเย้ายวนใจในการคอร์รัปชันย่อมมีมากเช่นกันครับ  ยกตัวอย่างเช่น ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ อำนาจในการอนุมัติให้จัดซื้อจัดจ้างตามระเบียบพัสดุปี 2535 กำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการมีอำนาจอนุมัติไม่เกิน 50 ล้านบาท ปลัดกระทรวงตั้งแต่ 50 ล้านบาท แต่ไม่เกิน 100 ล้านบาท ขณะที่รัฐมนตรีเจ้าสังกัดอำนาจอนุมัติวงเงินตั้งแต่ 100 ล้านบาทขึ้นไปจะเห็นได้ว่า ยิ่งเจ้าหน้าที่รัฐมีตำแหน่งสูงขึ้น โอกาสที่จะเข้าไปเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ส่วนรวมย่อมมากขึ้นตาม

ลองนึกภาพดูนะครับว่า ในแต่ละปีงบประมาณมีโครงการของรัฐที่จัดซื้อจัดจ้างและมีวงเงินต่อสัญญาเกิน 100 ล้านบาท กี่โครงการหากผู้มีอำนาจในการอนุมัติจัดซื้อจัดจ้างแต่ละกระทรวงแบ่งเปอร์เซ็นต์มาได้เพียงแค่ 5% นั่นหมายถึง ปีๆ หนึ่งเงินงบประมาณของเรารั่วไหลไปเข้ากระเป๋าผู้มีอำนาจถึงปีละหนึ่งหมื่นล้านบาทเลยทีเดียว!!

อย่างไรก็ดี ผลตอบแทนจากการคอร์รัปชันมิได้มีเพียงแค่เงินสินบน (Bribe) แต่เพียงอย่างเดียวหรอกนะครับ ผลตอบแทนยังรวมไปถึงผลตอบแทนที่มิใช่อยู่ในรูปของตัวเงิน อาทิ การให้สิทธิพิเศษต่างๆ การให้ทุนการศึกษากับบุตร การให้ของกำนัล การจ้างงานหลังเกษียณในฐานะที่ปรึกษา หรือการให้หุ้นลม เป็นต้น

ดังกรณีตำรวจที่ยกไว้ข้างต้นแสดงว่าทุกวันนี้ต้นทุนของเจ้าหน้าที่รัฐที่จะคอร์รัปชันในสังคมไทยนั้นถือได้ว่า “ต่ำมาก” หรือบางกรณีแทบจะเป็น “ศูนย์” เลยทีเดียว เพราะเมื่อผู้รักษากฎหมายกระทำผิดเองแล้ว ก็ไม่มีใครมาจับได้ และกรณีดังกล่าวเป็นภาพที่โยงกลับมาสะท้อนให้เห็นถึงกระบวนการยุติธรรมของไทย ซึ่งมีส่วนทำให้ต้นทุนการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐนั้น “ต่ำมาก” เช่นกัน  แล้วต้นทุนการคอร์รัปชันที่ต่ำนั้นประกอบไปด้วยอะไรบ้าง?

ต้นทุนตัวแรก คือ ต้นทุนของการถูกจับได้ (Cost of Caught) ต้นทุนตัวนี้จะไม่เกิดขึ้นหากหน่วยงานตรวจสอบไม่สามารถตรวจเจอได้ ต้นทุนของการถูกจับได้คิดเป็นต้นทุนตั้งต้น (Initiating cost) ของเจ้าหน้าที่รัฐที่คิดจะคอร์รัปชัน ดังนั้น หากต้นทุนตัวนี้เท่ากับศูนย์แล้ว เจ้าหน้าที่รัฐย่อมตัดสินใจคอร์รัปชันทันทีเพราะผลประโยชน์ที่ได้จากการคอร์รัปชันนั้นสูงกว่าต้นทุนที่พวกเขาต้องจ่าย ต้นทุนของการถูกจับได้จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อมีการตรวจสอบ หรือเกิดการร้องเรียนให้ตรวจสอบ ทั้งนี้ ยิ่งหน่วยงานตรวจสอบลงมือตรวจสอบเข้มข้นมากเท่าไร (Increasing Audit) ยิ่งทำให้ความน่าจะเป็นที่จะเกิดต้นทุนในการถูกจับของเจ้าหน้าที่รัฐนั้นสูงมากขึ้นเท่านั้น เช่นเดียวกัน หากประชาชนหรือองค์กรภาคสังคมช่วยกันร้องเรียนหรือสอดส่องการกระทำเจ้าหน้าที่รัฐที่คอร์รัปชันมากขึ้นเท่าไร (Increasing Complaint) โอกาสที่จะเจ้าหน้าที่รัฐจะถูกจับยิ่งมีเพิ่มขึ้น ส่วนอีกช่องทางมาจากการร้องเรียนของประชาชน ซึ่งมีทั้งจากการเปิดโอกาสให้ประชาชนร้องเรียนตามช่องทางต่างๆ ที่ภาครัฐเปิดให้แจ้งเรื่องหรือชี้เบาะแสการคอร์รัปชัน ช่องทางนี้ยังรวมถึงการใช้สื่อมวลชนมาเป็นผู้ขุดคุ้ยข้อมูลการคอร์รัปชันอีกด้วย

อย่างไรก็ดี ช่องทางที่มาจากการร้องเรียนของภาคประชาชนหรือสื่อมวลชนล้วนสร้างต้นทุนให้กับผู้แจ้งข้อมูลหรือเบาะแสการคอร์รัปชันเช่นกัน (Cost of Whistle Bowler) ต้นทุนที่ว่ามีตั้งแต่ต้นทุนในการแสวงหาข้อมูลหรือพยานหลักฐาน ต้นทุนเรื่องความไม่ปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ต้นทุนค่าเสียเวลาที่จะต้องเข้าไปเป็นพยานในชั้นการไต่สวน ซึ่งหากต้นทุนตัวนี้สูงจนเกินไป โอกาสที่ภาคประชาชนจะเข้ามามีส่วนในการลดปัญหาการคอร์รัปชันย่อมน้อยลง

แต่อย่างไรก็ตาม ต้นทุนตัวถัดมาของผู้กระทำการคอร์รัปชัน คือ ต้นทุนที่จะถูกดำเนินคดี (Cost of Prosecution) ซึ่งต้นทุนตัวนี้รวมไปถึงการดำเนินคดีของกระบวนการยุติธรรมไทยทั้งกระบวนการ ตั้งแต่ถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. รับเรื่องไว้ตรวจสอบและกล่าวหา ไปจนถึงกระบวนการชั้นศาลที่พิพากษาตัดสินลงโทษ อย่างไรก็ตามการร้องเรียนในคดีแบบนี้ย่อมยืดยาว แต่ความยืดยาวเหล่านี้ก็มิได้เป็นปัญหาแต่อย่างใด เพราะโดยหลักพื้นฐานของความยุติธรรมนั้น เราไม่สามารถกล่าวหาใครได้อย่างลอยๆ ว่าบุคคลผู้นั้นกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาตัดสิน ซึ่งนับเป็นเรื่องดี ส่วนอีกนัยยะหนึ่ง หากมองว่าความยืดยาวดังกล่าวนี้เป็นสาเหตุที่นำไปสู่ “ความล่าช้า” (Red Tape) นั้น อาจมองอีกมุมได้ว่าเป็น “การลดต้นทุน” ทางหนึ่งให้กับผู้ที่คิดจะคอร์รัปชัน

ความหมายของคำว่าลดต้นทุน คือ เจ้าหน้าที่รัฐที่คิดจะคอร์รัปชันย่อมพิจารณาแล้วว่า เมื่อกระบวนการยุติธรรมที่จะเอาผิดตนได้มีกระบวนการที่ยืดยาวและล่าช้าเช่นนี้ โอกาสที่พวกเขาจะรอดพ้นจากการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมถึงชั้นศาลนั้นย่อมมีมากตามไปด้วย เพราะพวกเขาสามารถประวิงเวลาหาหลักฐานพยานมาหักล้างแก้ต่างได้ ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของการสร้างหลักฐานเท็จ ปั้นพยานบุคคล ทำลายหลักฐาน และยิ่งฝ่ายเจ้าพนักงานของรัฐไม่ว่าจะเป็นในชั้นของ ป.ป.ช. หรืออัยการ ไม่สามารถพิสูจน์ “เจตนา” ให้ศาลเชื่อได้ว่าเกิดการคอร์รัปชันจริงแล้วนั้น โอกาสที่ผู้กระทำผิดจริงจะ“รอด” มีสูงมาก

อย่างไรก็ดี ยังมีข้อโต้แย้งว่า ยิ่งกระบวนการยุติธรรมทางกฎหมายยาวนานมากขึ้นเท่าไร โอกาสที่ผู้กระทำการคอร์รัปชันจะมีต้นทุนการถูกดำเนินคดีสูงขึ้นไปด้วย เนื่องจากต้องมีต้นทุนทั้งค่าจ้างทนายความที่มาช่วยแก้ต่าง ต้นทุนที่จับต้องไม่ได้ เช่น สูญเสียชื่อเสียงหรือความน่าเชื่อถือ แต่ต้นทุนต่างๆ เหล่านี้เป็นต้นทุนที่เกิดขึ้นหลังจากผู้กระทำการคอร์รัปชันนั้นถูกจับได้แล้ว และกำลังอยู่ระหว่างพิสูจน์ความบริสุทธิ์ของตัวเองในกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริง

หนังสืออ้างอิง

พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว.ความหมายของคอร์รัปชัน.

government.polsci.chula.ac.th/Article/coruption.doc  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน2556

สรวิศ   อยู่รอด.ความเรื่อง การคอรัปชั่นในระบบราชการไทย. http://sd-group2.blogspot.com/2012/12/53242643.html  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2556

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง. http://thaipublica.org/2013/02/corruption-studies/  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2556

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง 1. http://thaipublica.org/2013/02/corruption-studies-1/  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2556

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง 2. http://thaipublica.org/2013/02/corruption-assessment-in-thailand-2/  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน2556

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง 3. http://thaipublica.org/2013/02/corruption-assessment-in-thailand-3/  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน2556

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง 4. http://thaipublica.org/2013/03/corruption-assessment-in-thailand-4/  เข้าถึงเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2556