นโยบายสู่การปฏิบัติ: การบริหารจัดการโดยความร่วมมือของกลุ่มเครือข่ายพัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษา
โดย ดร.จิราวรรณ บุญศรีวงษ์
การปฏิรูปการศึกษาตามแนวทางแห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๕ ได้กำหนดให้เขตพื้นที่การศึกษาเป็นบริหารและจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยให้มีสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษารองรับการกระจายอำนาจการบริหารและจัดการศึกษาทั้งด้านการบริหารงานวิชาการ การบริหารงบประมาณ การบริหารงานบุคคลและการบริหารงานทั่วไป ต่อมาเมื่อกระทรวงศึกษาธิการได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเขตพื้นที่การศึกษา ทำหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ
ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารและจัดการศึกษา นอกจากนี้ยังทำหน้าที่ในการกำกับ ดูแล สนับสนุน โดยส่งเสริมให้สถานศึกษาสังกัดเขตพื้นที่การศึกษามีอิสระคล่องตัว กอปรกับปัจจุบันกระทรวงศึกษาธิการ ได้มีการจัดระเบียบบริหารราชการเขตพื้นที่การศึกษาตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยกำหนดเขตพื้นที่การศึกษาเพื่อการบริหารและการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน ด้วยการแบ่งสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา(กระทรวงศึกษาธิการ, ๒๕๕๓ : ๕) และการที่องค์การจะสามารถตอบสนองเป้าหมายการปฏิรูปการศึกษาดังกล่าวข้างต้นได้นั้น วัดได้จากประสิทธิผลองค์การที่เป็นตัวบ่งบอกถึงความสามารถขององค์การในบริหารงานให้บรรลุเป้าหมาย
ในการบริหารจัดการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาให้สามารถตอบสนองนโยบายและเป้าหมายในการจัดการศึกษานั้นสิ่งสำคัญคือการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษา ซึ่งในทุกกระบวนการในการบริหารนโยบายสู่การปฏิบัติให้เกิดประสิทธิผล สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔ ใช้หลักการบริหารแบบมีส่วนร่วมนอกจากการมีส่วนร่วมขององค์คณะบุคคลแล้ว ยังเน้นการมีส่วนร่วมของคณะกรรมการบริหารกลุ่มเครือข่ายพัฒนาคุณภาพการศึกษาเพื่อรองรับการกระจายอำนาจตามกฎกระทรวง ว่าด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการกระจายอำนาจการบริหารการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งถือเป็นองค์ประกอบสำคัญในกระบวนการบริหารเพื่อนำนโยบายสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม และเกิดประสิทธิผล ซึ่งสอดคล้องกับผลการศึกษาสภาพปัญหาและความต้องการในการบริหารจัดการคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนในสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔ ที่พบว่าด้านการมีส่วนร่วมในการพัฒนา ยังมีแนวคิดในการดำเนินงานแตกต่างกันและขาดการสร้างความเข้าใจในการปฏิบัติงานในองค์การและต้องการให้มีการสร้าง บรรยากาศในสถานศึกษาให้เอื้อต่อการปฏิบัติงาน โดยทุกฝ่ายมีส่วนร่วมในการทำงานแบบเอื้ออาทรและบุคลากรทุกฝ่ายร่วมคิด ร่วมทำ ร่วมแก้ปัญหาทุกขั้นตอนเพื่อให้งานบรรลุเป้าหมายที่สถานศึกษากำหนด (ประไพรัตนไพจิต,
๒๕๕๔ : ๑๐๘)
ประสิทธิผลของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเป็นสิ่งที่สำคัญและเป็นหัวใจของการปฏิบัติงาน
ดังจะเห็นได้จากทฤษฎีทางการบริหารทั้งหลายล้วนมุ่งไปสู่การบริหารงาน ให้เกิดประสิทธิผลองค์การทั้งสิ้น
นักทฤษฎีองค์การต่างมีความเห็นว่าประสิทธิผลองค์การเป็นสิ่งที่มีความสำคัญอย่างมากต่อการพัฒนาองค์การ
เพราะเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงระดับหรือขอบเขตของความสำเร็จในการวิเคราะห์ออกแบบและพัฒนาองค์การ
นอกจากนี้ในปัจจุบันนักสังคมศาสตร์มักยอมรับว่ามนุษย์มีความจำเป็นต้องพึ่งพาองค์การในรูปลักษณ์ต่างๆ เพื่อตอบสนองความต้องการที่แตกต่างกันของตน การทำงานขององค์การจึงมีความสำคัญต่อมนุษย์มากขึ้นเป็นลำดับ
จึงเกิดคำถามว่าประสิทธิผลองค์การในการทำงานขององค์การนั้นเป็นอย่างไร ควรจะปรับปรุงอย่างไร จึงจะทำให้สมาชิกและสังคมโดยรวมได้รับผลประโยชน์ ซึ่งในการตอบประเด็นคำถามเหล่านี้จำเป็นต้องมีการประเมินผลการดำเนินงานขององค์การ โดยทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องว่ามีความคุ้มค่าหรือไม่ (ภรณีกิร์ติรบุตร, ๒๕๒๙ : ๑๘๕) ในการประเมินประสิทธิผลของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานนั้น
พระราชกฤษฎีว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๖ ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารราชการเพื่อให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เกิดประโยชน์สุขของประชาชนและเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐโดยกำหนดให้ส่วนราชการต้องจัดให้มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการเกี่ยวกับผลสัมฤทธิ์ของภารกิจตามหลักเกณฑ์และวิธีการและระยะเวลาที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการกำหนด และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี จึงได้กำหนดแนวทางการจัดทำคำรับรองการปฏิบัติราชการประจำปีงบประมาณเพื่อใช้เป็นกรอบการประเมินผลการปฏิบัติงานของส่วนราชการ โดยนำแนวคิดการประเมินองค์การแบบสมดุล มาประยุกต์ใช้เป็นกรอบในการประเมินผลการปฏิบัติราชการ เพื่อให้การดำเนินงานประสบความสำเร็จตามเป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพและบังเกิดประสิทธิผลคุ้มค่า บังเกิดความพึงพอใจต่อประชาชนและสามารถยกระดับคุณภาพมาตรฐานการศึกษาขั้นพื้นฐานให้สูงขึ้นได้ (สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน, ๒๕๕๔) กลุ่มนโยบายและแผน สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นกลุ่มที่มีหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุนและประสานงานในเชิงนโยบาย
ให้สถานศึกษาจัดการศึกษาเป็นไปตามนโยบายและมาตรฐานการศึกษาชาติ มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ของงาน
เป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ ใช้ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์) โดยเน้นความโปร่งใส ทันสมัย ความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผล ยึดหลักการมีส่วนร่วม (Participation) ส่งเสริม สนับสนุนการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (School – Based Management) โดยมีกระบวนการวางแผน การดำเนินการตามแผน การกำกับติดตามผลอย่างเป็นระบบรวมทั้งการเผยแพร่ต่อสาธารณชน เป็นกลุ่มที่ผิดชอบโดยตรงในการวางแผนให้มีการจัดทำแผนพัฒนาการศึกษาเพื่อกำหนดเป็นยุทธศาสตร์การจัดการศึกษา มีการกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจและกลยุทธ์ เพื่อให้เป็นแผนที่มีความสอดคล้อง
เชื่อมโยงกันอันจะทำไปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม และส่งผลต่อการศึกษาที่เป็นเอกภาพเชิงนโยบาย
แต่มีความหลากหลายในการปฏิบัติ โดยมีเป้าหมายหลักคือประสิทธิผลในการจัดการศึกษา
ใช้แนวคิดทฤษฎีและหลักการ“การบริหารแบบมีส่วนร่วม”(Participative Management) : PM เป็นกรอบแนวทางในการปรับปรุงและพัฒนาต่อยอดกระบวนการบริหาร ซึ่งเป็นการดำเนินการของฝ่ายบริหารที่จะ จูงใจ ให้โอกาสแก่ผู้ปฏิบัติงาน รวมถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษา ได้มีโอกาสในการเสนอแนะ ร่วมคิด ร่วมตัดสินใจ
และร่วมกระบวนการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติด้วยความเต็มใจ อุทิศแรงกาย แรงใจ มุ่งมั่นต่องานเสมือนว่าตนเป็นเจ้าขององค์การนั้น ซึ่งแนวคิดนี้มีวิวัฒนาการจากแนวคิดการบริหารจัดการเชิงมนุษย์สัมพันธ์ และการบริหาร เชิงพฤติกรรมของแมรี่ ปาร์คเกอร์ ฟอลเลต (Mary Parker Follet) โดยได้เขียนบทความชื่อ Dynamics
Administration บรรยายให้ผู้บริหารแก้ปัญหาความขัดแย้งในองค์การด้วยวิธีการสร้างมนุษย์สัมพันธ์และพยายามให้นายทุนคิดถึงคนงานบ้าง ไม่ใช่คิดแต่เรื่องเงินอย่างเดียว และแนวคิดนี้ได้รับการสนับสนุนโดยเอลตัล
เมโย (Elton Mayo) ซึ่งแนวคิดนี้นักวิชาการได้เสนอแนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการบริหารแบบมีส่วนร่วมไว้หลายท่าน และจากแนวทางการบริหารระบบที่ ๔ ของเรซิสไลเคิทซ์ (Rensis Likert, ๑๙๖๑อ้างถึงในชาญชัยอาจินสมาจาร, ๒๕๕๑ : ๑๔๖) ที่พบว่าบริษัทที่บริหารภายใต้ระบบที่ ๔ มีประสิทธิผลสูงสุดในการทำให้เป้าหมายการปฏิบัติงานบรรลุผลสำเร็จและมีประโยชน์มากกว่า โดยการใช้วิธีการผลสะท้อนกลับเชิงสำรวจ ซี่งสอดคล้องกับแนวคิดตัวแบบกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติของแวนมีเตอร์ และแวนฮอร์น (Donald S. Van Meter and Carl E.Van Horn, ๑๙๗๕ อ้างถึงในกล้า ทองขาว, ๒๕๔๘ : ๔๙) ซึ่งเป็นการอธิบายลักษณะความสัมพันธ์เชิงสาเหตุและของตัวแปรที่กำหนด ที่แสดงอิทธิผลทั้งโดยตรงและโดยอ้อมต่อผลการปฏิบัติงานตามนโยบาย เป็นตัวแบบที่ประกอบด้วย ๖ ตัวแปร ทำหน้าที่เชื่อมโยงระหว่างนโยบายกับผลการปฏิบัติตามนโยบาย ประกอบด้วย
๑)วัตถุประสงค์และมาตรฐานนโยบาย ๒)ทรัพยากรนโยบาย ๓)การสื่อสารระหว่างองค์การและการขับเคลื่อนกิจกรรม ๔)ลักษณะหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ ๕)เงื่อนไขทางเศรษฐกิจสังคมและการเมือง และ๖)ความตั้งใจของผู้ปฏิบัติ
จากแนวคิดและทฤษฎีดังกล่าวข้างต้นได้นำมาปรับปรุงพัฒนาเป็นรูปแบบของกระบวนการบริหาร ในการนำนโยบายสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔ และโรงเรียนในสังกัด โดยเน้นการมีส่วนร่วมของบุคลากรในองค์การและผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษา
องค์คณะบุคคลและกลุ่มเครือข่ายพัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษาในทุกกระบวนการของการนำนโยบายสู่การปฏิบัติ
รวมถึงการตรวจสอบและสรุปรายงานผลการดำเนินงาน และได้กำหนดเป็นกรอบแนวคิดในการบริหารการนำนโยบายสู่การปฏิบัติของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔ ดังภาพ
ในกระบวนการบริหารในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติโดยความร่วมมือของคณะกรรมการบริหารกลุ่มเครือข่ายพัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษา โดยการแต่งตั้งเป็นคณะทำงาน/กรรมการ ซึ่งประกอบด้วยผู้บริหารสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา ตัวแทนองค์คณะบุคคล ผู้เกี่ยวข้อง และประธานคณะกรรมการบริหารกลุ่มเครือข่ายฯ เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารการนำนโยบายสู่การปฏิบัติให้เกิดประสิทธิภาพ ตั้งแต่การร่วมคิด ร่วมตัดสินใจ ร่วมปฏิบัติ ช่วยเหลือ สนับสนุน ร่วมรับผิดชอบและร่วมภาคภูมิใจในความสำเร็จดังนี้
๑.การวิเคราะห์นโยบาย
๒.การวิเคราะห์บริบทของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและโรงเรียนในสังกัด
๓.การกำหนดยุทธศาสตร์เพื่อขับเคลื่อนโยบาย
๔.การจัดทำแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐาน
๕.การจัดทำแผนปฏิบัติการประจำปี
๖.การสร้างความตระหนักและความเข้าใจในนโยบาย
๗.การบริหารงบประมาณประจำปี/การจัดสรรงบประมาณ/พิจารณาโครงการ
๘. การวางแผน ควบคุม กำกับ และรายงานผลการดำเนินงานโครงการ/การติดตามของคณะกรรมการติดตามการแก้ปัญหาและรายงานผลในระบบรายงานต่างๆ ของ สพฐ.
๙.การสรุปสังเคราะห์และจัดทำรายงานเผยแพร่ผลการดำเนินงาน
ในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมนั้น เป็นสิ่งที่มีความยุ่งยากเพราะต้องอาศัยความร่วมมือของทุกคนทุกฝ่ายที่จะรับรู้และร่วมกันนำนโยบายเหล่านั้นไปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมในกระบวนการบริหารในการนำนโยบายสู่การปฏิบัติของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔ อาศัยการแต่งตั้ง คณะทำงานโดยยึดหลักการมีส่วนร่วมของผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษา องค์คณะบุคคลและ คณะกรรมการบริหารกลุ่มเครือข่ายพัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษาในทุกระบวนการนำนโยบายสู่การปฏิบัติ
มีขั้นตอนดังนี้
๑.ทบทวนภารกิจการจัดการศึกษาของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔ และผลการดำเนินงานที่ผ่านมา
๒.วิเคราะห์ทิศทาง ยุทธ์ศาสตร์ กลยุทธ์ นโยบายของรัฐบาล กระทรวงศึกษาธิการ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน จังหวัด และสภาพปัจจุบัน/ปัญหาความต้องการของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา
๓.กำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ เป้าประสงค์และค่านิยมองค์การ รวมถึงกลยุทธ์การจัดการศึกษาของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา ผลผลิต ผลลัพธ์ ตัวชี้วัดความสำเร็จ เป้าหมายและกรอบแผนงาน/โครงการ จัดทำเป็นแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐาน นำเสนอขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา
๔.เผยแพร่ต่อสาธารณชน
๕.นำแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐานไปสู่การปฏิบัติ โดยในรอบปีงบประมาณจะทำการศึกษาแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ด้วยการวิเคราะห์รายละเอียดนโยบายและงบประมาณ ทบทวนกลยุทธ์ที่ได้กำหนดไว้ เพื่อกำหนดเป้าหมายการพัฒนา รวมทั้งการจัดทำรายละเอียดพิจารณาว่าเหมาะสมหรือไม่อย่างไร
เพื่อแปลงแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐานไปสู่การปฏิบัติ โดยการจัดทำแผนปฏิบัติการประจำปีงบประมาณ
เสนอขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา เพื่อให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและโรงเรียนในสังกัดมีกรอบทิศทางในการจัดการศึกษาเป็นไปในทิศทางเดียวกัน
๖. เผยแพร่ ประชาสัมพันธ์แผนปฏิบัติการประจำปีให้โรงเรียนและสาธารณชนรับทราบ
๗. กำหนดกระบวนการขับเคลื่อนนโยบายสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม โดยการสร้างกรอบแนวทางหรือกลยุทธ์ในการนำนโยบายสู่การปฏิบัติ ส่งเสริม สนับสนุนช่วยเหลือและสร้างความตระหนักการรับรู้ร่วมกันของผู้รับผิดชอบโดยตรงในระดับสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และโรงเรียน รวมถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษาโดยเน้นการบริหารแบบมีส่วนร่วม และการทำงานเป็นทีม โดยเฉพาะกลุ่มเครือข่ายพัฒนาคุณภาพการศึกษาที่เป็นพลังขับเคลื่อนที่สำคัญในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ทำให้การกำหนดเป้าหมายผลการปฏิบัติงาน สอดคล้องกับเป้าหมายการปฏิบัติงานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาตามที่ได้ทำร่างข้อตกลงไว้กับสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยมุ่งหวังให้การบริหารจัดการศึกษามีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เกิดประโยชน์สูงสุดต่อนักเรียนซึ่งเป็นเป้าหมายหลักในการจัดการศึกษา
๘. การวางแผน ควบคุม กำกับ ติดตามและรายงานผลการดำเนินงานโครงการ/การติดตามของคณะกรรมการติดตามฯ การแก้ปัญหาและรายงานผลในระบบรายงานต่างๆ ของ สพฐ.
๙. การสรุปสังเคราะห์และจัดทำรายงานเผยแพร่ผลการดำเนินงาน
อ้างอิง
กระทรวงศึกษาธิการ.(๒๕๕๓).ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง การแบ่งส่วนราชการภายในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา.(ออนไลน์) สืบค้นเมื่อวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๕, จากhttp://www.sobkroo.com/ing_news/file/A35609372.pdf
กล้าทองขาว.(๒๕๔๘).การนำนโยบายและแผนการศึกษาไปปฏิบัติ : แนวคิด ทฤษฎีและแนวการดำเนินงาน.นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
ชาญชัยอาจินสมาจาร.(๒๕๕๑).ทฤษฎีการบริหารตามแนวคิดของปราชญ์ตะวันตก.กรุงเทพฯ : บริษัทส.เอเซียเพรส(๑๙๘๙) จำกัด.
ประไพรัตนไพจิต. (๒๕๕๔).การศึกษาสภาพปัญหาและความต้องการในการบริหารจัดการคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนในสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต๔: สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๔
ภรณีกิร์ติบุตร.(๒๕๒๙).การประเมินประสิทธิผลองค์การ.กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์
สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน.(๒๕๕๔).คู่มือคำรับรองการปฏิบัติราชการ ปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๔. กรุงเทพฯ :สำนักพิมพ์เสมาธรรม.
