ใครคือพลเมืองสหภาพยุโรป (ฉบับชาวบ้าน)

Who is European citizen?

  ดร. รัชนีกร ลาภวณิชชา*

  สัญชาติถูกนำมาใช้เป็นเกณฑ์ในการให้สิทธิในทุกเรื่องหรือไม่?

  รัฐสมัยใหม่ (Modern State) นำสัญชาติมาใช้เป็นหนึ่งในเครื่องมือในการจัดการประชากร และเพื่อแยกให้ชัดเจนว่าบุคคลใดมีสัญชาติของตน รัฐจำเป็นต้องอาศัย “จุดเกาะเกี่ยว” ที่แท้จริงระหว่างบุคคลกับรัฐนั้นมาเป็นเกณฑ์ให้การให้สัญชาติ และการที่บุคคลใช้สิทธิในสัญชาติของรัฐหนึ่งๆย่อมนำมาซึ่งประโยชน์ตลอดจนความคุ้มครองในทางระหว่างประเทศ แม้แต่ในสหภาพยุโรปก็นำสัญชาติมาใช้เพื่อกำหนดผู้ทรงสิทธิในสถานะพลเมืองสหภาพเช่นกัน


อย่างไรจึงเรียกว่า “พลเมืองสหภาพยุโรป”?

  บุคคลผู้มีสถานะพลเมืองสหภาพยุโรปหรือที่เรียกว่า European citizen นั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีสัญชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปเท่านั้น[1]

  เห็นได้ว่าสถานะพลเมืองสหภาพนั้นได้ถูกสงวนไว้ให้แต่เฉพาะคนชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปโดยมิได้รวมถึงคนชาติของรัฐที่มิได้เป็นสมาชิกสหภาพยุโรป แม้ว่าคนเหล่านี้จะได้รับสิทธิอาศัยถาวรในรัฐสมาชิกสหภาพ เพื่อให้เห็นภาพชัดเจน ขอยกตัวอย่างดังต่อไปนี้ 

ตัวอย่างที่หนึ่ง นายเอ คนสัญชาติเยอรมัน มาอาศัยตั้งบ้านเรือนอยู่ในประเทศฝรั่งเศส นายเอย่อมเป็นพลเมืองสหภาพยุโรปเช่นกัน เพราะมีสัญชาติของรัฐสมาชิกสหภาพ

ตัวอย่างที่สอง นายสาธุ คนสัญชาติไทย เดินทางไปทำงานในประเทศอิตาลี และได้รับสิทธิอาศัยถาวรในประเทศนั้น ในกรณีนี้นายสาธุมิได้มีสถานะเป็น “พลเมืองสหภาพยุโรป” เนื่องจากยังมีสัญชาติไทยซึ่งมิใช่สัญชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรป

อย่างไรก็ตามความเป็นพลเมืองสหภาพยุโรปจะเป็นสถานะคู่ขนานไปกับสถานะคนชาติของรัฐสมาชิก กล่าวคือเป็นคนชาติของรัฐสมาชิกรัฐใด ก็ยังคงเป็นต่อไปตามเดิม มีบัตรประจำตัวประชาชนของประเทศนั้นตามปกติ แต่จะมีบัตรประจำตัวพลเมืองสหภาพยุโรปเพิ่มมาด้วย  นอกจากนี้หากบุคคลใดได้สัญชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปรัฐใดรัฐหนึ่งย่อมทำให้บุคคลนั้นเป็นพลเมืองสหภาพเช่นกัน 

การเปิดประเด็นด้วยเรื่องสัญชาติ และการยืนยันว่าต้อง “มีสัญชาติ” ของรัฐสมาชิกเท่านั้น อาจทำให้เกิดความเข้าใจผิดไปได้ว่า เพราะเหตุใดในยุโรปที่ซึ่งมีการริเริ่มและเรียกร้องให้ทุกคนตระหนักถึง “สิทธิมนุษยชนและพลเมือง” จึงได้กำหนดไว้ในสนธิสัญญาฉบับสำคัญอันเป็นเสาหลักของสหภาพยุโรปในลักษณะที่ให้ความสำคัญต่อสัญชาติ ถึงขนาดกำหนดให้สถานะพลเมืองสหภาพยุโรปขึ้นอยู่กับสัญชาติของประเทศสมาชิกเท่านั้น บทความนี้จึงขอคลี่คลายต่อไปว่า อันที่จริงการกำหนดไว้เช่นนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์บางประการเท่านั้น

 

สิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับสหภาพ

สำหรับสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้น แบ่งได้เป็น ๒ ส่วนใหญ่ คือ

๑.  สิทธิในการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภายุโรป (Member of the European Parliament)

  โดยคนต่างด้าวซึ่งเป็นพลเมืองสหภาพแม้ว่าจะมิใช่คนชาติของรัฐที่ตนอาศัยอยู่ ก็มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรปในรัฐสมาชิกที่ตนมีถิ่นที่อยู่ได้ ทั้งนี้โดยอยู่ภายใต้เงื่อนไขอย่างเดียวกันกับคนชาติของรัฐนั้นทุกประการ ยกตัวอย่างเช่น นายบี คนสัญชาติเยอรมัน เดินทางไปทำงานในปารีส ประเทศฝรั่งเศสและมีถิ่นที่อยู่ประจำที่นั่น เมื่อถึงคราวเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรป นายบี ย่อมมีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรปในกรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศสได้เช่นเดียวกับคนฝรั่งเศส ทั้งๆที่นายบีเป็นคนสัญชาติเยอรมัน เห็นได้ว่า “สัญชาติเยอรมัน” เป็นจุดเกาะเกี่ยวที่ทำให้นายบีเป็นพลเมืองสหภาพยุโรปและมี “สิทธิเลือกตั้ง” ในระดับสหภาพนั่นเอง ในขณะที่บุคคลที่มีสัญชาติของรัฐอื่นที่มิได้เป็นสมาชิกสหภาพยุโรปนั้น แม้ว่าจะมีสิทธิอาศัยถาวรก็ไม่มีสิทธิเลือกตั้งดังกล่าว ประโยชน์ที่ได้รับคือ เป็นการอำนวยความสะดวกให้แก่พลเมืองสหภาพผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เพื่อให้ได้ใช้สิทธิโดยสะดวก ไม่ต้องเดินทางกลับไปยังรัฐเจ้าของสัญชาติของตน อีกทั้งยังเป็นการรับรองการเคลื่อนย้ายเสรีของบุคคลในสหภาพยุโรป (Free circulation of persons) ซึ่งเป็นหนึ่งในวัตถุประสงค์ของการรวมกลุ่มสหภาพด้วยอีกทางหนึ่ง

๒.  สิทธิในการลงสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรป

  เป็นสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับสหภาพที่ได้รับการรับรองไว้ในสนธิสัญญาเช่นกัน กล่าวคือ ทุกคนที่เป็นพลเมืองสหภาพยุโรปมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งในรัฐสมาชิกใดของสหภาพยุโรปก็ได้ หากไม่ใช่รัฐที่ตนมีสัญชาติ ก็ต้องเป็นรัฐที่บุคคลนั้นมีถิ่นที่อยู่ประจำ ดังตัวอย่างข้างต้น นายบี สัญชาติเยอรมัน ย่อมมีสิทธิที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรปในพื้นที่ของประเทศฝรั่งเศส (ปารีส) เช่นเดียวกันกับคนสัญชาติฝรั่งเศส 

  เมื่อได้คำตอบในเบื้องต้นแล้วว่า “การมีสัญชาติ” ของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปนั้นมีความสำคัญอย่างไรต่อบุคคล คำถามที่ตามมาก็คือ ความเป็นคนชาติจะเป็นเงื่อนไขในการเข้าถึงสิทธิอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิขั้นพื้นฐานหรือไม่ อย่างไร

 

การเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานในรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปขึ้นอยู่กับสัญชาติหรือไม่?

  หากถามว่าการมีและได้มาซึ่งสิทธิขั้นพื้นฐานในรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปนั้น ผู้ทรงสิทธิจะต้องมีสัญชาติของรัฐสมาชิกหรือไม่  ก่อนที่จะตอบคำถามนี้ได้ ต้องเริ่มจากการพิเคราะห์ “สิทธิขั้นพื้นฐาน” ก่อนว่าหมายรวมถึงสิทธิประเภทใดบ้าง หากเราไม่อาจจำแนกสิทธิที่เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานออกจากสิทธิอื่นๆ (หากมี)ได้ เราจะไม่สามารถตอบได้ว่าสิทธิใดบ้างที่เป็นของคนชาติ สิทธิใดบ้างที่ใช้เกณฑ์ “ความเป็นมนุษย์” ในการพิจารณาผู้ทรงสิทธิ 


ความหมายของคำว่า “สิทธิขั้นพื้นฐาน” 

  ยังมีความสับสนระหว่างสิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Rights) และสิทธิมนุษยชน (Human Rights) อยู่บ้าง สิทธิมนุษยชนเป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับมนุษย์ เมื่อเรากล่าวถึงสิทธิมนุษยชนมักจะเป็นการกล่าวอย่างกว้างค่อนข้างเป็นนามธรรม เช่น สิทธิในเสรีภาพ สิทธิในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่จะได้รับการปฏิบัติโดยเท่าเทียมกัน แต่สิทธิมนุษยชนจะปรากฏตัวเป็นรูปธรรมมากขึ้นในลักษณะของ “สิทธิขั้นพื้นฐาน” ซึ่งรัฐมีหน้าที่ต้องเคารพและทำให้สิทธิเหล่านี้ได้รับการเคารพโดยผ่านทางกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law) กฎหมายประชาคม (Community Law) หรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้ว่าการรับรองคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานไว้ในตราสารระหว่างประเทศนั้นนอกจากจะเกิดผลผูกพันรัฐสมาชิกโดยตรง ยังมีผลไปถึงรัฐที่มิได้เป็นภาคี (ในฐานะกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ) ในขณะที่การรับรองสิทธิขั้นพื้นฐานโดยกฎหมายภายในประเทศ คือ รัฐธรรมนูญนั้น เป็นการย้ำให้เห็นว่าสิทธิขั้นพื้นฐานมีลำดับศักดิ์เหนือกฎหมายอื่นๆ แต่สิ่งสำคัญที่จะทำให้สิทธิขั้นพื้นฐานได้รับการเคารพอย่างแท้จริง คือ การมีองค์กรบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายเหล่านี้ หากเทียบกับต้นไม้ก็กล่าวได้ว่าสิทธิมนุษยชนนั้นเป็นรากแก้ว และสิทธิขั้นพื้นฐานเป็นกิ่งก้านสาขาก็คงไม่ผิดนัก   


คนต่างด้าวในฐานะผู้ทรงสิทธิในสิทธิขั้นพื้นฐาน

สิทธิในการรักษาพยาบาล คนต่างด้าวแม้มิได้มีสัญชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรป แต่มีภูมิลำเนาหรือถิ่นที่อยู่ในรัฐใดรัฐหนึ่งของสหภาพยุโรปย่อมมีสิทธิได้รับการรักษาพยาบาลเช่นเดียวกับคนชาติของรัฐนั้น ยกตัวอย่างประเทศฝรั่งเศสที่ให้คนต่างด้าวทำประกันสุขภาพได้ โดยไม่คำนึงว่าบุคคลนั้นจะเข้าเมืองถูกกฎหมายหรือไม่[2] ซึ่งระบบประกันสุขภาพของฝรั่งเศสนั้นครอบคลุมค่ารักษาพยาบาลและเวชภัณฑ์เกือบทั้งหมด 

สิทธิในเสรีภาพสำหรับการเดินทาง มิได้ถูกจำกัดโดยสัญชาติของคนเดินทางแต่อย่างใด กล่าวคือ ในกรณีของคนชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปสามารถเคลื่อนย้ายได้โดยเสรีภายในดินแดนของสหภาพ หากเป็นกรณีของคนต่างด้าวคือคนชาติของรัฐนอกสหภาพ เมื่อขอวีซ่าเพื่อเข้ามายังประเทศที่เป็นสมาชิกความตกลงเชงเก้น (Schengen Visa) ย่อมสามารถเดินทางได้โดยเสรีไปยังรัฐสมาชิกทุกรัฐของความตกลงนี้ โดยมิต้องขอวีซ่าแยกเป็นรายประเทศ เช่น คนสัญชาติไทยเดินทางไปท่องเที่ยวหรือศึกษาต่อในประเทศเยอรมนี สามารถเดินทางไปยังรัฐสมาชิกเชงเก้นได้ทุกรัฐ โดยขอวีซ่าเพียงครั้งเดียว คือขอเข้าประเทศแรกที่ต้องการจะเดินทางไป และสามารถเดินทางท่องเที่ยวได้ในทุกประเทศโดยไม่ต้องมีการตรวจลงตราตามพรมแดนอีกต่อไป   

สิทธิในการมีส่วนร่วมหรือการเคลื่อนไหว สิทธิในการประท้วง หรือเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน หรือสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับท้องถิ่น ผู้ทรงสิทธิคือผู้มีถิ่นที่อยู่ในรัฐนั้นๆโดยไม่คำนึงถึงสัญชาติแต่อย่างใด

สิทธิในกระบวนการยุติธรรม ไม่ว่าจะเป็นคนสัญชาติของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปหรือไม่ ล้วนมีสิทธิในการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมด้วยกันทั้งสิ้น ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ นักท่องเที่ยวชาวไทยเดินทางไปท่องเที่ยวในฝรั่งเศสและถูกวิ่งราวทรัพย์ สามารถแจ้งความ และฟ้องคดีต่อศาลภายในของประเทศฝรั่งเศสได้ ไม่ว่าคดีแพ่งหรือคดีอาญา นอกจากนี้ยังเป็นไปได้ว่าปัจเจกชนจะเป็นผู้ร้องในศาลระดับสหภาพคือ ศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรป (European Court of Justice)[3] ซึ่งมิได้ขึ้นอยู่กับสัญชาติแต่อย่างใด เพียงแค่มีจุดเกาะเกี่ยวกับคดีและรัฐเจ้าของศาลก็สามารถเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมได้เช่นกัน และท้ายที่สุดหากจะกล่าวถึงด้านสิทธิมนุษยชนในยุโรป เห็นได้ว่าศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป (European Court of Human Rights: ECHR)[4] ก็มิได้ใช้สัญชาติของบรรดารัฐสมาชิกมาเป็นเกณฑ์ในการกำหนดผู้ทรงสิทธิในกระบวนการยุติธรรมแต่ประการใด[5]    


การเข้าถึง การได้มาซึ่งสิทธิ และการใช้สิทธิในหลายกรณีซึ่งเป็น “สิทธิขั้นพื้นฐาน” ของมนุษย์นั้นมิได้ขึ้นอยู่กับ “สัญชาติ” แต่อย่างใด การที่สหภาพยุโรปกำหนดให้พลเมืองสหภาพต้องมีสัญชาติของรัฐสมาชิกนั้นเป็นเพียงกรณีเฉพาะเพื่อประโยชน์ในการกำหนดหน้าที่บางประการในการมีส่วนร่วมทางการเมืองระดับสหภาพเท่านั้น


*อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

[1]เรื่องนี้ได้รับการรับรองอย่างชัดเจนมาตั้งแต่ยุคของสนธิสัญญา Maastricht1992 (Treaty on European Union) โดยได้บัญญัติไว้มาตรา ๑๗ ถึงมาตรา ๒๒ จากนั้นเมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมสนธิสัญญาฉบับดังกล่าวก็ยังคงหลักการเดิมนี้ไว้ตลอดมา ดังที่ปรากฏให้เห็นในมาตรา ๒๐ แห่งสนธิสัญญาว่าด้วยวิธีบริหารงานของสหภาพยุโรป (Treaty on the Functioning of the European Union : TFEU) เดิมคือ สนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมยุโรป (Treaty establishing the European Community หรือ Treaty of Rome)ความว่า

  “(...) บุคคลทุกคนที่มีสัญชาติของรัฐสมาชิก ย่อม (มีสถานะ) เป็นพลเมืองสหภาพ ทั้งนี้สถานะพลเมืองสหภาพเพียงแต่เป็นส่วนเพิ่มเติมและมิได้แทนที่สถานะของพลเมืองของรัฐที่บุคคลนั้นมีสัญชาติ” Article 20 TFEU : (…) Every person holding the nationality of a Member State shall be a citizen of the Union. Citizen of the Union shall complement and not replace national citizenship.

[2]โปรดดู รัชนีกร ลาภวณิชชา, ภาพรวมของกฎหมายประกันสังคมสำหรับคนทำงานหรือผู้ใช้แรงงานในระดับสหภาพ, เผยแพร่ใน http://www.gotoknow.org/blogs/posts/483133 และ การประกันสุขภาพสำหรับคนต่างด้าวซึ่งมีสถานะผิดกฎหมายในฝรั่งเศส, เผยแพร่ใน http://www.gotoknow.org/blogs/posts/483136

[3]เป็นกรณีที่ถูกจำกัดไว้โดยเงื่อนไขบางประการ คือ เมื่อปัจเจกชนนั้นได้รับผลกระทบโดยตรงจากบทบัญญัติของกฎหมายสหภาพยุโรป สามารถร้องขอต่อศาลสหภาพให้เพิกถอนคำตัดสินดังกล่าวได้ (โปรดดูมาตรา 230 §4 TEC) เช่น กรณีที่ปัจเจกชนถูกกระทบโดยคำตัดสินของศาลภายในว่าได้กระทำการขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายสหภาพ เป็นต้นว่าขัดต่อ regulation

[4 ซึ่งก่อตั้งขึ้นโดยผลของ European Convention on Human Rights ภายใต้ Council of Europe ซึ่งบรรดารัฐสมาชิกของ Council of Europe ทั้ง ๔๗ รัฐเป็นภาคีของอนุสัญญาฉบับนี้

[5]ดู Article 1 The European Convention on Human Rights ซึ่งบัญญัติว่า “ รัฐสมาชิกต้องรับรองสิทธิและเสรีภาพตามที่บัญญัติไว้ใน Section 1 ของอนุสัญญานี้ ให้แก่บุคคลทุกคนที่อยู่ในเขตอำนาจของตน” หมายความว่าบุคคลใดก็ตามที่ปรากฏตัวอยู่ในดินแดนของรัฐสมาชิกจะได้รับการคุ้มครองตามอนุสัญญานี้ในกรณีที่บุคคลนั้นถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพโดยรัฐสมาชิกดังกล่าว