ในอดีตกรอบความคิดเรื่องสุขภาพ (Health) วางอยู่บนฐานที่ว่าด้วย เรื่องโรค (Disease Oriented Approach) จึงมีการจัดระบบบริการสาธารณสุข (Health Service Systems) เพื่อการเอาชนะโรคด้วยองค์ความรู้และเทคโนโลยีทางชีวการแพทย์เป็นหลัก สามารถเอาชนะโรคภัยไข้เจ็บควบคุมป้องกันโรคได้ในระดับหนึ่ง
ปัจจุบันพบว่าโรคภัยไข้เจ็บและปัญหาสุขภาพจำนวนมากเอาชนะไม่ได้ด้วยองค์ความรู้และเทคโนโลยีทางชีวการแพทย์ล้วนๆ ในขณะเดียวกันกรอบความคิดเรื่องสุขภาพขยับตัวไปวางอยู่บนฐานที่ว่าด้วยเรื่อง สุขภาวะ (well-being) ทั้งมิติทางกาย ทางใจ ทางสังคม และทางปัญญา (จิตวิญญาณ) และทั้งมติของคน ครอบครัว ชุมชน และสังคมมากขึ้น สุขภาพจึงมีความหมายที่กว้างกว่าเรื่องของโรคภัยไข้เจ็บแบบเดิมๆ และสุขภาพก็มีผลกระทบมาจากหลายปัจจัย ไม่ใช่แค่จากเชื้อโรคเท่านั้น
การเอาชนะโรคภัยไข้เจ็บและปัญหาที่กระทบต่อสุขภาพ จึงต้องให้ความสำคัญกับองค์ความรู้และมิติที่กว้างขวางกว่าเรื่องของการดำเนินงานทางสาธารณสุขและการจัดบริการสาธารณสุขนโยบายสาธารณะ (Public Policy) เรื่องต่างๆ ที่ปรากฏขึ้นในสังคม นับเป็นเรื่องหนึ่งที่มีความสำคัญ เพราะมีผลกระทบต่อสุขภาพทั้งทางตรงและทางอ้อม ทั้งด้านบวกและด้านลบ ดังนั้นการให้ความสำคัญต่อ การสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ (Healthy Public Policy) จึงมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการดำเนินงานตามนโยบายสาธารณสุข (Public Health Policy) แบบที่คุ้นเคยกันในอดีต
1. นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ (Health Public Policy)
การดำเนินการตามนโยบายสาธารณะต่างๆ มีผลกระทบต่อบุคคลและสภาพแวดล้อม ส่งผลกระทบต่อสุขภาพ/ สุขภาวะ ทั้งทางบวกและทางลบ และทางตรงและทางอ้อม เช่น นโยบายการกระจายรายได้ อัตราค่าจ้าง การจัดการ ที่อยู่อาศัย การคมนาคมขนส่ง การสื่อสารมวลชน การพัฒนาการเกษตรและอุตสาหกรรม การใช้ที่ดิน การจัดการผังเมือง การให้สัมปทานเหมืองแร่ การจัดการเรื่องพลังงาน เป็นต้น
การดำเนินนโยบายสาธารณะต่างๆ ที่ให้ความสำคัญต่อสุขภาพ/สุขภาวะ จึงเรียกว่าเป็น “นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” หรือ “นโยบายสาธารณะที่ดี” (Healthy Public Policy) เป็นการสร้างหลักประกันความมั่นคงด้านสุขภาพอย่างหนึ่ง เช่น นโยบายสาธารณะด้านการคมนาคมที่ให้ความสำคัญกับความปลอดภัยของผู้ใช้รถใช้ถนน มุ่งดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อลดการตายและการบาดเจ็บจากอุบัติเหตุบนท้องถนน นโยบายส่งเสริมเกษตรกรรมปลอดสารพิษ นโยบายควบคุมเพื่อลดการใช้สารเคมีในการเกษตร นโยบายส่งเสริมให้ประชาชนทำงานใกล้บ้านหรือทำงานอยู่ในชุมชนท้องถิ่นของตนเอง เป็นต้น เหล่านี้คือ ตัวอย่างของนโยบายสาธารณะที่เอื้อต่อสุขภาพ ซึ่งก็เป็นหลักประกันให้กับมหาชนได้ว่าจะมีสุขภาวะหรือไม่เสียสุขภาพอย่างไม่สมควร
2. ปัจจัยกำหนดสุขภาพ
- ·
สุขภาพ
o เศรษฐกิจ
o สังคม
o สิ่งแวดล้อม
3. ทิศทางการพัฒนาสุขภาพ
ปรากฏชัดเจนในกฎบัตรออตตาวา (Ottawa Charter) พ.ศ.2529 มีสาระสำคัญดังต่อไปนี้
(1) การสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ
การจะทำให้คนและสังคมมีสุขภาวะ จึงต้องดำเนินงานเพื่อให้เกิดการสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพควบคู่กับการดำเนินงานด้านอื่นๆ ด้วย ถ้าทำให้เกิดนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพที่ดีได้ ไม่ว่าจะในระดับชุมชนท้องถิ่น ในระดับหน่วยงานองค์กรหรือในระดับชาติ ก็จะเกิดผลกระทบด้านบวกต่อสุขภาพได้เป็นอย่างมาก
(2) การสร้างสิ่งแวดล้อมและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพ
สิ่งแวดล้อมและสภาพแวดล้อม หมายถึง สิ่งแวดล้อมด้านกายภาพ ชีวภาพและระบบต่างๆ ในสังคม มีผลกระทบต่อการสร้างสุขภาพได้มากมาย การสร้างเสริมสุขภาพจึงต้องให้ความสำคัญกับเรื่องนี้ เช่น การสนับสนุนส่งเสริมให้มีสวนสุขภาพ สวนสาธารณะ พื้นที่สาธารณะ (public space) ในรูปแบบต่างๆ การสนับสนุนให้เกิดโรงเรียนแสนสุข โรงงานแสนสุข ชุมชนน่าอยู่เมืองน่าอยู่ การสร้างวัฒนธรรม การอยู่ร่วมกันอย่างสันติ การสร้างทิศทางการพัฒนา ที่เป็นมิตรต่อธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น
(3) การสร้างเสริมความเข้มแข็งของชุมชน
สุขภาพหรือสุขภาวะไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นโดดๆ แยกส่วนแบบตัวใครตัวมัน แต่สุขภาพเกิดจากการ อยู่ร่วมกันอย่างช่วยเหลือ เกื้อกูล เอื้ออาทร ร่วมคิด ร่วมทำ ร่วมอยู่อาศัย มีความเป็นกลุ่ม เป็นหมู่คณะ เป็นชุมชน การสร้างเสริมให้เกิดกระบวนการชุมชนเข้มแข็งจึงเป็นยุทธศาสตร์การสร้างเสริมสุขภาพ ที่สำคัญประการหนึ่ง ที่ซ้อนทับอยู่กับกระบวนการพัฒนาชุมชนและสังคม แยกออกจากกันไม่ได้
(4) การพัฒนาทักษะส่วนบุคคลให้สามารถปรับพฤติกรรมเพื่อสร้างสุขภาพ
เป็นยุทธศาสตร์ที่หนุนเสริมให้บุคคลและครอบครัวมีความรู้ความสามารถในการสร้างเสริมสุขภาพและควบคุมป้องกันผลกระทบจากปัจจัยต่างๆ ที่มีต่อสุขภาพได้ดียิ่งขึ้น โดยผ่านการทำงานที่หลากหลายวิธีการและหลากหลายรูปแบบ ไม่ใช่แค่การให้สุขศึกษาหรือการเรียนการสอนสุขศึกษาแบบเดิมๆ เพียงเท่านั้น
(5) การปรับเปลี่ยนระบบบริการสาธารณสุข
ระบบบริการสาธารณสุขที่ดี ควรเป็นระบบบริการที่เน้นบริการแบบองค์รวมทั้งมิติทางกาย ใจ สังคม และทางปัญญา (จิตวิญญาณ) มีการผสมผสานบริการตามแผนต่างๆ อย่างเหมาะสม เป็นบริการที่อยู่ใกล้ชิดประชาชนและชุมชน (ใกล้บ้าน ใกล้ใจ) ไม่แปลกแยกแตกต่างจากวิถีชุมชน บริการมีคุณภาพ สร้างเสริมความเป็นธรรม มีการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และมีระบบเครือข่ายการรับ-ส่งต่อเพื่อการดูแลในระดับที่สูงกว่าหรือระดับที่แยกบริการเฉพาะทางได้อย่างดี
ตัวอย่างการสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ
1. ประเทศไทย
(1) ระดับชุมชนและอบต.
ที่ตำบลบ้านใหม่ไทยเจริญ อำเภอหนองบุนมาก จังหวัดนครราชสีมา ภาคประชาชนรวมตัวกันหาทางกำหนดอนาคตของชุมชนตนเองด้วยการทำงานผ่านกระบวนการแผนแม่บทชุมชน ฝ่ายอบต. เข้าไปร่วมสนับสนุนการทำงานอย่างใกล้ชิด ทำให้ชุมชนที่นั่นสามารถวิเคราะห์สภาพการณ์ของชุมชนตนเองได้ รู้จุดอ่อนจุดแข็งของตัวเอง รู้สังคมและรู้โลก สามารถวางแผนพัฒนาชุมชนของตนเองแบบยั่งยืนได้ เกิดกิจกรรมอาชีพต่างๆ มากมายที่พึ่งตนเองและพึ่งพากันเอง ลดการพึ่งพิงภายนอกลง คนมีคุณภาพชีวิต ดีขึ้น หนี้สินลดลง ทุกข์ลดลง สุขภาวะคนและชุมชนดีขึ้น มีการช่วยเหลือเกื้อกูล ชุมชนสงบร่มเย็น
(2) ระดับเทศบาล
ที่อำเภอด่านขุนทด เทศบาลด่านขุนทดเป็นฝ่ายริเริ่มชวน อบต.รอบข้าง ประชาชนในเขตรับผิดชอบ ประชาคมต่างๆ และหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องในพื้นที่มาร่วมคิดร่วมสร้างนโยบายสาธารณะที่มุ่งลดปริมาณขยะ เพื่อความเป็นระเบียบเรียบร้อยของชุมชนและเพื่อลดปัญหาที่คุกคามสุขภาพอันเกิดจากขยะ สามารถลดปริมาณขยะจากวันละประมาณ 13 ตัน ลงเหลือร้อยละประมาณ 5-6ตันเท่านั้น เกิดกิจกรรมต่างๆ ขึ้นมากมาย เช่น ธนาคารขยะในโรงเรียนต่างๆ โครงการขยะพิษแลกของใช้ โครงการนำขยะอินทรีย์ไปทำปุ๋ยหมักเพื่อการเกษตร โครงการกำจัดขยะถูกหลักวิชาการ เป็นต้น
(3) ระดับภูมิภาคและระดับประเทศ
ปี 2546 มีการจัดสมัชชาสุขภาพพื้นที่ใน 4 ภูมิภาคของประเทศ สมัชชาสุขภาพภูมิภาคดึงประเด็นการเกษตรที่เอื้อต่อสุขภาพขึ้นมาพิจารณา โดยมีการศึกษาข้อมูลทางวิชาการ เปิดเวทีแลกเปลี่ยนข้อมูลความรู้ ความคิดเห็น แล้วสร้างออกมาเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายและยุทธศาสตร์นำเข้าสู่เวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ แล้วสรุปออกมาเป็นข้อเสนอรวม เพื่อนำไปสู่การผลักดันให้เกิดการปฏิบัติ โดยมีการสร้างกลไกชวนทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องมาทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่อง ซึ่งการทำงานในแนวนี้ สามารถนำไปประยุกต์ใช้กับการสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพในระดับอื่นๆ ได้ และสามารถสังเคราะห์เป็นข้อเสนอทางนโยบายเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบให้ส่วนราชการต่างๆ นำไปปฏิบัติ
2. ต่างประเทศ
จากประสบการณ์การกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพในบางรัฐของออสเตรเลียเขาสรุปขั้นตอนดำเนินการไว้เป็น 9 ขั้นตอน คือ
(1) ริเริ่มประเด็น อาจริเริ่มโดยปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มคนหรือจากองค์กรก็ได้
(2) แยกแยะประเด็น วิเคราะห์แยกประเด็นให้ชัดเจนสำหรับการสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพหรือเพื่อการปรับนโยบายเดิมๆ
(3) ระดมการสนับสนุนจากฝ่ายต่างๆ ดึงความร่วมมือฝ่ายต่างๆ ในชุมชนเข้ามาร่วมคิดร่วมผลักดัน ซึ่งอาจใช้กระบวนการสมัชชาสุขภาพ (เวทีนโยบายสาธารณะ) โดยต้องคำนึงถึงทั้งฝ่ายนักวิชาการ นักวิชาชีพ ผู้บริโภค ราชการส่วนกลางและท้องถิ่นและประชาชนที่มีจิตสาธารณะ แม้กระทั่งฝ่ายผู้ไม่เห็นด้วยก็ดึงเข้าร่วมด้วย
(4) ทำการประเมินสภาพจริงของชุมชนที่เกี่ยวกับเรื่องนั้นๆ โดยการร่วมกันทำงานวิชาการ โดยคำนึงถึงข้อมูลต่างๆ เข้ามาประกอบกัน เช่น ข้อมูลประชากร การจ้างงาน สภาพเศรษฐกิจและสังคม การดำเนินการเกี่ยวกับสุขภาพ การบริการอื่นๆในชุมชน การเคหะ การสื่อสารสาธารณะในชุมชน ฯลฯ
(5) พัฒนาแผนปฏิบัติการ ตามนโยบายและยุทธศาสตร์ที่กำหนด เพื่อให้มองเห็นถึงวิธีการปฏิบัติ ที่เป็นรูปธรรม
(6) ส่งเสริมสนับสนุนให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง เป็นการทำงานขยายผลต่อเนื่องจากขั้นตอนที่ 3
(7) เผยแพร่ข้อมูลข่าวสารสู่สาธารณะ อย่างรอบด้านและมากพอ ด้วยช่องทางการสื่อสาร ทุกช่องทางที่มีอยู่ในชุมชน
(8) ลงมือปฏิบัติตามนโยบายและแผน โดยทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
(9) ดูแล ติดตามผล ประเมินผล และปรับปรุงนโยบายแผนงานปฏิบัติการ โดยกลไกแบบมีส่วนร่วมที่ได้ร่วมงานกันมาตั้งแต่ต้น
สรุป
ในอดีตที่ผ่านมา การสร้างนโยบายสาธารณะมักจะเป็นเรื่องราวของฝ่ายการเมือง รัฐบาลและภาคราชการ รวมไปถึงภาคเอกชนที่มีผลประโยชน์เชิงธุรกิจ ภาคประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีส่วนร่วมน้อยมาก เมื่อประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 ต่อมาจนถึงฉบับ พ.ศ. 2550 ได้ปรับเปลี่ยนกรอบกระบวนทัศน์จากประชาธิปไตยแบบตัวแทนอย่างเดียวมาสู่ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมการสร้างนโยบายสาธารณะซึ่งเป็นเรื่องสำคัญ เพราะมีผลกระทบต่อทุกคน และทุกฝ่ายในสังคม ดังนั้นทุกฝ่ายจึงควรขยับมาร่วมกันสร้างกระบวนการทำงานแบบเปิดและแบบมีส่วนร่วม
สรุปการบรรยายโดย : นายมณุเชษฐ์ มะโนธรรม นักศึกษาปริญญาโท
ผู้บรรยาย : ผศ.ดร.นพ.ปัตพงษ์ เกษสมบูรณ์
ภาควิชาเวชศาสตร์ชุมชน คณะแพทยศาสตร์
มหาวิทยาลัยขอนแก่น
นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ (Healthy Public Policy)
ข้อมูลเพิ่มเติม
