กรณีศึกษาน้องเขตไท : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยและความเป็นไปได้ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
ตอนที่ ๒ : น้องเขตไทมีสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายพม่าหรือไม่ ? อย่างไร ?
โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร
บันทึกความเห็นทางกฎหมายเพื่อศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เริ่มเขียนเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๕
ปรับปรุงล่าสุดเมื่อวันที่ ๑๔ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๕
--------------
ที่มาของเรื่อง
--------------
เมื่อวันที่ ๒๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๔ ผู้อำนวยการศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ได้มีหนังสือถีงผู้อำนวยการศูนย์นิติศาสตร์ เพื่อขอหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับเด็ก โดยหารือถึงประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติเด็กและกรณีแนวทางการช่วยเหลือคุ้มครองสวัสดิภาพของเด็กที่เกิดในประเทศไทยจากการรับจ้างตั้งครรภ์แทนระหว่างประเทศ ทั้งนี้ มีการส่งข้อเท็จจริงของเด็ก ๓ คนมาให้ใช้เป็นกรณีศึกษา กล่าวคือ (๑) เด็กชาย ก. (นามสมมติ) ซึ่งเกิดในประเทศไทยอันเป็นผลมาจากการรับจ้างตั้งครรภ์แทนระหว่างประเทศ (๒) เด็กชายเขตไท ซึ่งเกิดในประเทศไทยจากบุพการีซึ่งได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ประเภท ท.ร.๓๘/๑ ซึ่งออกให้แก่คนต่างด้าวที่ไม่มีสิทธิเข้าเมืองและอาศัยในไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง และ (๓) เด็กชายนิกร ซึ่งเกิดในประเทศไทยจากบุพการีซึ่งได้รับการจัดทำทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ประเภท ท.ร.๑๓ ซึ่งออกให้แก่คนต่างด้าวที่ไม่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวในไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง
เพื่อการศึกษาข้อกฎหมายดังกล่าว รศ.ณรงค์ ใจหาญ ผู้อำนวยการศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงได้หารือกับผู้บันทึกให้ศึกษาปัญหาข้อกฎหมายและความเป็นไปได้ที่จะจัดการปัญหากฎหมายที่เกิดขึ้นของเด็กในทั้งสามกรณีศึกษาตัวอย่างนี้
บันทึกฉบับนี้เป็นงานเขียนเพื่อตอบข้อหารือข้างต้น ในส่วนที่เกี่ยวกับเด็กชายเขตไท หรือ “น้องเขตไท” โดยจะสรุปผลการศึกษาข้อกฎหมายและข้อนโยบายที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนวิเคราะห์สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยของเด็กชายผู้นี้ อันนำไปสู่ความเป็นไปได้ที่จะส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของน้องเขตไทซึ่งเป็นกรณีศึกษาที่ส่งมาโดยศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
-------------------------------------------
ที่มาของข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เกี่ยวกับน้องเขตไท
--------------------------------------------
การสรุปข้อเท็จจริงของน้องเขตไทมาจากเอกสารที่ส่งมาโดยศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์และสภาทนายความ ซึ่งเป็นองค์กรที่รับเรื่องราวร้องทุกข์จากผู้ปกครองน้องเขตไทแทนบุพการี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวน ๔ ฉบับ อันได้แก่ (๑) แบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ หรือที่เรียกกันย่อๆ ว่า “ท.ร.๓๘/๑” ซึ่งเป็นเอกสารบันทึกฐานะข้อมูลราษฎรฐานหนึ่งตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร กรมการปกครองได้ออกเอกสารลักษณะนี้ให้แก่นางเอ๋และนายจะเร ซึ่งเป็นบิดาและมารดาของน้องเขตไท และระบุว่า การบันทึกในทะเบียนประวัติถูกจัดทำเมื่อวันที่ ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๗ (๒) สูติบัตรสำหรับบุตรคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ (ท.ร.๐๓) เลขที่ ๑๒๐/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๒ ซึ่งสำนักทะเบียนท้องถิ่นเทศบาลเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี (๓) สำเนาทะเบียนประวัติสำหรับคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและคนที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน (ท.ร.๓๘) ซึ่งออกโดยสำนักทะเบียนท้องถิ่นเขตจอมทองเพื่อน้องเขตไท เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๒ (๔) แบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ (ท.ร.๓๘/๑) ซึ่งกรมการปกครองออกให้แก่น้องเขตไทและระบุว่า การบันทึกในทะเบียนประวัติถูกจัดทำเมื่อวันที่ ๒ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๒
------------------------------------------
ข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เกี่ยวกับน้องเขตไท
------------------------------------------
โดยพยานหลักฐานดังกล่าวข้างต้น เราอาจสรุปข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเด็กชายเขตไท ไม่มีนามสกุล หรือที่เราเรียกว่า “น้องเขตไท” ได้ดังต่อไปนี้ เขาเกิดเมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๙ เวลา ๘.๑๑ น. ณ โรงพยาบาลปทุมธานี ซึ่งตั้งอยู่ ณ เลขที่ ๗ ถนนปทุมลาดหลุมแก้ว ตำบลบางปรอก อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี จากนางเอ๋และนายจะเร ซึ่งรัฐไทยรับฟังว่า เป็นคนสัญชาติพม่า ทั้งที่ไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐบาลพม่า และกรมการปกครองไทยยังได้บันทึกรายการสถานะบุคคลของบุคคลทั้งสามนี้ในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร ประเภท ท.ร.๓๘/๑
-------------------------------------------
น้องเขตไทมีสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายพม่าหรือไม่ ? อย่างไร ?
--------------------------------------------
โดยข้อกฎหมายและข้อนโยบายของรัฐพม่าว่าด้วยสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมาย (Right to Legal Personality and Right to Recognition of Legal Personality) เราเข้าใจว่า รัฐพม่าเองก็ยอมรับหลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายเช่นกัน แต่ด้วยความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ในพม่าและรัฐบาลทหารพม่าในหลายปีที่ผ่านมาทำให้การรับรองสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าไม่มีความสมบรูณ์ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับคนในชาติพันธุ์ที่ถือเป็นชนกลุ่มน้อยที่มีความเป็นปรปักษ์ต่อรัฐบาลทหารพม่า
เราตระหนักข้อเท็จจริงได้ว่า นางเอ๋และนายจะเรซึ่งเป็นบุพการีของน้องเขตไทก็น่าจะประสบปัญหาความไร้รัฐเพราะตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าเช่นกัน และเมื่ออพยพเข้ามาทำงานในประเทศไทย เขาทั้งสองก็ตกเป็นคนไร้รัฐในประเทศไทย และในวินาทีที่น้องเขตไทเกิดใน พ.ศ.๒๕๓๙ น้องเขตไทก็ย่อมจะประสบปัญหาความไร้รัฐเช่นกัน หากไม่มีความพยายามของโรงพยาบาลปทุมธานีที่จะส่งชื่อของน้องไปบันทึกในทะเบียนบ้านกลางของจังหวัดปทุมธานี ซึ่งอาจเกิดในหลายกรณีที่เคยพบ แม้ใน พ.ศ.๒๕๔๗ จะมีการบันทึกนางเอ๋และนายจะเรใน ท.ร.๓๘/๑ โดยรัฐไทย และต่อมา ใน พ.ศ.๒๕๕๒ จะมีการบันทึกน้องเขตไทใน ท.ร.๓๘ และ ท.ร.๓๘/๑ โดยรัฐไทย อันทำให้บุคคลทั้งสองได้รับการขจัดปัญหาความไร้รัฐ จนเหลือแค่ปัญหาความไร้สัญชาติ
แต่อย่างไรก็ตาม จุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงระหว่างรัฐพม่าและครอบครัวของน้องเขตไทก็ยังแสดงถึงความเป็นไปได้ทางกฎหมายที่รัฐพม่าจะรับรองสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายให้น้องเขตไทและบุพการี และในปัจจุบัน มีความเป็นไปได้ทางข้อเท็จจริงที่การขจัดปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติให้แก่คนในสถานการณ์ดังบุพการีของน้องเขตไท ซึ่งอาจเกิดขึ้นได้ใน ๒ ทิศทาง กล่าวคือ
เราพบความเป็นไปได้ทางข้อเท็จจริงในทิศทางแรกที่ชนกลุ่มน้อยที่อพยพมาจากประเทศพม่าเพื่ออาศัยในประเทศไทยในอดีตจะเดินทางกลับไปร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าและรับบัตรประจำตัวคนสัญชาติพม่า ซึ่งปรากฏการณ์นี้เกิดมากในช่วงที่รัฐบาลทหารพม่ายอมรับให้มีการร่างรัฐธรรมนูญพม่าใหม่และยอมรับให้มีการประชาพิจารณ์ต่อร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว และความเป็นไปได้นี้ก็มีมากขึ้นเมื่อรัฐบาลทหารพม่ายอมรับให้อ่องซาน ซูจี เข้าสมัครรับเลือกซ่อมเป็นผู้แทนราษฎรพม่าในเดือนเมษายน พ.ศ.๒๕๕๕
เราพบความเป็นไปได้ทางข้อเท็จจริงในทิศทางที่สองที่เป็นไปได้โดยช่องทางที่กำหนดในความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลพม่าเพื่อการจ้างแรงงานถูกกฎหมาย ซึ่งก็คือ บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหภาพพม่าว่าด้วยความร่วมมือในการจ้างแรงงาน ณ จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๖/ค.ศ.๒๐๐๓[1]โดยความตกลงนี้ รัฐบาลพม่ายอมรับคำร้องขอพิสูจน์สัญชาติพม่าที่แรงงานไร้ฝีมือจากพม่าที่เข้าเมืองแบบผิดกฎหมายที่ดำเนินการผ่านกรมการจัดหางานไทย ซึ่งปรากฏข้อเท็จจริงว่า มีแรงงานจากพม่าดังกล่าวได้รับการยอมรับแล้วว่า เป็นคนสัญชาติพม่าโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลพม่า และเจ้าหน้าที่ดังกล่าวก็จะออกหนังสือเดินทางให้แก่ผู้ผ่านการพิสูจน์สัญชาติพม่า ซึ่งหนังสือเดินทางนี้ก็จะยอมรับว่า บุคคลดังกล่าวมีสถานะเป็นคนสัญชาติพม่า
เมื่อกลับมาพิจารณาข้อเท็จจริงของน้องเขตไทและครอบครัว เราจึงมีคำถามที่จะต้องแสวงหาข้อเท็จจริงต่อไปว่า นางเอ๋และนายจะเรซึ่งเป็นบุพการีของน้องเขตไทได้รับการรับรองสถานะคนสัญชาติพม่าโดยรัฐพม่าโดยวิธีการใดวิธีการหนึ่งข้างต้นแล้วหรือยัง ? ซึ่งการแสวงหาข้อเท็จจริงนี้ย่อมจะต้องทำโดยการสอบปากคำต่อบุพการีทั้งสองของน้องเขตไทหรือผู้ปกครองน้องเขตไทแทนบุพการีนั่นเอง ซึ่งผู้บันทึกได้พยายามติดต่อผู้ปกครองน้องเขตไทแทนบุพการีตามคำร้องต่อสภาทนายความ แต่ก็ยังมิอาจติดต่อได้ เพื่อที่จะจัดการขจัดปัญหาสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายพม่า ซึ่งมีจุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับน้องเขตไทเช่นกัน เราทุกฝ่ายจึงต้องพยายามที่จะแสวงหาข้อเท็จจริงนี้ให้ได้ และเริ่มต้นจัดการให้รัฐบาลพม่าได้มีการกระทำทางปกครองเพื่อรับรองจุดเกาะเกี่ยวระหว่างรัฐพม่าและน้องเขตไทและครอบครัว อันจะนำมาซึ่งการรับรองสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าและตามกฎหมายสัญชาติพม่า
ข้อเสนอแนะในประการที่สองที่ผู้บันทึกมีต่อศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ก็คือ การประสานกับสำนักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยและสำนักงานบริหารจัดการแรงงานต่างด้าว กรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม เพื่อตรวจสอบความคืบหน้าในการพิสูจน์สัญชาติพม่าของบุพการีของน้องเขตไท และดำเนินการหากการพิสูจน์สัญชาตินี้ยังไม่เริ่มต้นหรือไม่คืบหน้า
[1] หากต้องการศึกษาบทบัญญัติแห่งความตกลงนี้ โปรดคลิกอ่านจาก
http://learners.in.th/blog/archanwell-and-right2work/394116
http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=117&d_id=117
