วงจรนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process/ Public Policy Cycle) ประกอบด้วยขั้นตอนดังต่อไปนี้
1. การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation)
2. การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation)
3. การตัดสินนโยบาย (Policy Decision)
4. การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation)
5. การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation)
1. การก่อตัวนโยบาย (Policy Formation) เป็นขั้นตอนแรกของกระบวนการนโยบาย เริ่มต้นด้วยการวิเคราะห์ลักษณะสภาพของปัญหาสาธารณะว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาอะไร เกิดขึ้นกับคนกลุ่มใด มีผลกระทบต่อสังคมอย่างไร จนเกิดเป็น Public Issue/Public Problem
Public Issue หมายถึง สิ่งที่เป็นประเด็นถกเถียงกันของสังคม แต่ยังไม่เป็นประเด็นปัญหา
Public Problem หมายถึง สิ่งที่เป็นปัญหาของสังคม
การระบุปัญหาที่ชัดเจน เป็นพื้นฐานในการกำหนดวัตถุประสงค์ เพื่อแก้ปัญหาให้สอดคล้องกับสภาพปัญหา
การก่อตัวนโยบายสาธารณะ จึงเริ่มต้นสถานการณ์ที่เกิดนโยบาย (Public Issue/Public Problem) ตระหนักและระบุปัญหา กลั่นกรองปัญหา จัดระเบียบวาระนโยบาย กำหนดวัตถุประสงค์
โดยปัญหาสาธารณะจะกลายเป็นประเด็นเชิงนโยบายหรือเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ ต้องมีคุณลักษณะ ดังนี้
(1) เกิดขึ้นตามธรรมชาติ หรือ ความรุนแรงทางการเมือง เช่น ปัญหาน้ำท่วม ภัยแล้ง เป็นต้น
(2) มีการแตกตัวและขยายวงกว้างออกไป เช่น ปัญหาความเป็นเมือง เป็นต้น
(3) มีความกระเทือนต่อความรู้สึกและเป็นที่สนใจของสื่อมวลชนทั่วไป เช่น ปัญหาอาชญากรรม แรงงานเด็ก เป็นต้น
(4) มีผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม เช่น ปัญหามลภาวะเป็นพิษ เป็นต้น
(5) มีลักษณะท้าทายต่ออำนาจและความชอบธรรมของรัฐ เช่น ปัญหาการแบ่งแยกดินแดน เป็นต้น
(6) เป็นเรื่องร่วมสมัย เช่น ปัญหาการจราจร ปัญหาโรคเอดส์ เป็นต้น
เมื่อทราบลักษณะปัญหานโยบายที่ชัดเจนแล้ว จะต้องกำหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้
ชัดเจน โดยการกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย สามารถทำให้ทราบถึงลำดับความสำคัญของนโยบายที่จะต้องทำ และการเลือกใช้นโยบายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการ นอกจากนี้วัตถุประสงค์ยังเป็นปัจจัยกำหนดทิศทางของทางเลือกนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ และเป็นเกณฑ์ในการประเมินผลสำเร็จของนโยบายว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้มากน้อยเพียงใด
2. การกำหนดนโยบาย (Policy Formulation) เป็นขั้นตอนที่ 2 ของกระบวนการนโยบาย ซึ่งการกำหนดนโยบายถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้น ซึ่งจะก่อให้เกิดพฤติกรรมการเมือง และการบริหารอื่น ๆ ตามมา การกำหนดนโยบายสาธารณะในปัจจุบันมิใช่เป็นภารกิจผูกขาดที่เป็นของรัฐโดยเฉพาะ
ผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ประกอบด้วย ฝ่ายบริหาร , ฝ่ายนิติบัญญัติ , ฝ่ายตุลาการ และองค์กรอิสระต่าง ๆ
การกำหนดนโยบาย ต้องศึกษาในเรื่องของตัวแสดงในกระบวนนโยบายสาธารณะ (Actors) และตัวแบบเพื่อการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ (Model) ดังนี้
ตัวแสดง เป็นองค์ประกอบที่สำคัญ โดยตัวแสดงในนโยบายสาธารณะสามารถแบ่งได้ดังนี้ คือ
- ตัวแสดงในภาครัฐ
- ตัวแสดงในภาคสังคม
- ตัวแสดงในระบบระหว่างประเทศ
ตัวแบบในการกำหนดนโยบายสาธารณะ มีการอธิบายตัวแบบได้ ดังนี้
1. ตัวแบบเชิงสถาบัน (Institutionalism Model)
2. ตัวแบบชนชั้นนำ (Elite Model)
3. ตัวแบบกลุ่ม (Group Model)
4. ตัวแบบระบบ (System Model)
5. ตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป (Incremental Model)
6. ตัวแบบเหตุผล (Rational Model)
ตัวแบบ จะมี 2 กลุ่ม
กลุ่มที่ 1: กลุ่มที่ให้ความสำคัญกับกระบวนการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ
โดยพยายามพรรณนาหรือบรรยาย และอธิบายนโยบายมากกว่าเสนอมาตรการที่ดีกว่า (ข้อ 1-4)
กลุ่มที่ 2: กลุ่มที่ให้ความสำคัญกับผลผลิตและผลกระทบของนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะความพยายามเสนอมาตรการที่ดีกว่าในการปรับปรุงเนื้อหาของนโยบายสาธารณะ (ข้อ 5-6)
โดยการกำหนดนโยบายมีขั้นตอน ดังนี้
(1) การพัฒนาทางเลือกของนโยบาย
(2) การประเมินทางเลือกของนโยบาย
(3) การตัดสินใจทางเลือกเพื่อกำหนดเป็นนโยบาย
(4) การประกาศใช้เป็นนโยบาย
3. การตัดสินนโยบาย (Policy Decision) หรือการเลือกนโยบาย หมายถึง การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ตามต้องการ ซึ่งหลักจริยธรรม หรือคุณธรรมมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อค่านิยมที่เป็นรากฐานสำคัญในการเลือกนโยบาย
การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
(1) ประสิทธิผล Effectiveness ความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของทางเลือก
(2) ประสิทธิภาพ Efficiency ความสามารถในการผลิตผลผลิต โดยเปรียบเทียบจากต้นทุน
(3) ความพอเพียง Adequacy ความสามารถของการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่
(4) ความเป็นธรรม Equity การกระจายตัวของผลการดำเนินการตามนโยบายต่อประชาชนในสังคม
ทฤษฎีความเป็นธรรมในนโยบาย/ความหมายนโยบายสาธารณะที่ดี
- แนวความคิดของ Jeremy Bentham เห็นว่า การกระทำที่ดีที่สุด คือ การกระทำที่ก่อให้เกิดความสุขมากที่สุดของคนจำนวนมากที่สุด หรือที่เรียกว่า หลักอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism) ดังนั้นนโยบายใดก็แล้วแต่ที่ก่อให้เกิดประโยชน์หรือความสุขแก่คนส่วนใหญ่มากที่สุด ก็ถือว่าเป็นนโยบายที่ดีและควรนำไปปฏิบัติเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน
แนวความคิดนี้ ผู้กำหนดนโยบายต้องเลือกทางเลือกที่ทำให้เกิดผลประโยชน์ต่อสังคมมากที่สุด โดยให้ความสำคัญกับสังคมส่วนรวม มองข้ามปัจเจกบุคคล และไม่ได้พูดถึงการชดเชย
- แนวความคิดของ Vilfredo Pareto คือ ทางเลือกใดที่ทำให้คนอย่างน้อยที่สุดหนึ่งคนรู้สึกดีขึ้นกว่าเดิม โดยที่ไม่ทำให้ใครรู้สึกแย่ลงกว่าเดิม ทางเลือกนั้นเป็นทางเลือกที่ควรเลือก
แนวความคิดนี้ รัฐบาลจะต้องเปิดโอกาสให้คนที่รู้สึกแย่ลงกว่าเดิมอันเนื่องมาจากทางเลือกของนโยบายหนึ่ง ๆ สามารถคัดค้านได้ ซึ่งการคัดค้านนั้นอาจมีผลให้ทางเลือกนั้นถูกยกเลิกไป หรือทางเลือกนั้นถูกเลือกกำหนดเป็นนโยบาย แต่มีการชดเชยให้แก่คนที่รู้สึกว่าตนเองได้รับผลเสียจากทางเลือกนั้น
- แนวความคิดของ John Rawls คือ สิ่งที่มีคุณค่าทั้งหลายในสังคมควรถูกแบ่งหรือจัดสรรให้ทุกคนอย่างเท่าเทียม แต่ถ้าไม่สามารถจัดสรรให้เท่าเทียม การจัดสรรที่ไม่เท่าเทียมนั้นต้องให้ทุกคนได้รับประโยชน์ และความแตกต่างที่ไม่เท่าเทียมนั้น ควรจะมีช่องว่างหรือความแตกต่างกันให้น้อยที่สุด เพื่อความยุติธรรม
(5) การตอบสนอง Responsiveness ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ
(6) ความเหมาะสม Appropriateness การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ
4. การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation)
Thomas R. Dye กล่าวว่า ความต่อเนื่องของกระบวนการนโยบายสาธารณะมิได้สิ้นสุดที่การผ่านกฎหมายโดยสภานิติบัญญัติ แต่อยู่ที่การนำนโยบายไปปฏิบัติจากที่ทำงานของผู้นำประเทศไปสู่ระบบราชการ สู่หน่วยงานต่าง ๆ
ผู้เกี่ยวข้องกับการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ , ฝ่ายบริหารหรือระบบราชการ , กลุ่มกดดัน และองค์กรชุมชนหรือภาคประชาสังคม
การนำนโยบายไปปฏิบัติ มีกระบวนการดังต่อไปนี้
- เมื่อได้รับนโยบายจากรัฐบาล ส่วนราชการจะต้องนำนโยบายมาวิเคราะห์เพื่อดูว่าอยู่ในพันธกิจของส่วนราชการในเรื่องใด ก่อนที่จะนำพันธกิจมากำหนดเป็นประเด็นยุทธศาสตร์ที่จะต้องตอบสนองรัฐบาล
- ส่วนราชการมอบหมายหน่วยงานในสังกัดให้นำเอาประเด็นยุทธศาสตร์ของส่วนราชการไปแปลงเป็นประเด็นยุทธศาสตร์ในระดับกรม
- กรมจะต้องแปลงยุทธศาสตร์ระดับกระทรวงให้เป็นประเด็นยุทธศาสตร์ระดับกรม โดยพิจารณาจากพันธกิจและวิสัยทัศน์ของกรม
- จากประเด็นยุทธศาสตร์ กรมจะต้องกำหนดเป้าประสงค์ ตัวชี้วัดความสำเร็จ และกลยุทธ์ที่จะต้องใช้ดำเนินการให้บรรลุเป้าประสงค์และได้ตัวชี้วัดตามที่กำหนดไว้
- จากกลยุทธ์ที่กำหนด กรมจะต้องกำหนดโครงการเพื่อตอบสนองแต่ละกลยุทธ์ที่วางไว้
- แต่ละโครงการจะมีเป้าหมายที่แน่นอนในการส่งมอบผลผลิตตามตัวชี้วัดที่กำหนดไว้
การนำนโยบายไปปฏิบัติ จะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ เช่น
- ความยากง่ายของสถานการณ์
- ปัญหาที่เผชิญอยู่
- โครงสร้างตัวบทของนโยบายสาธารณะ
- โครงสร้างนอกเหนือตัวบทบาทของนโยบายสาธารณะ
กระบวนการที่เป็นปัญหาในการนำนโยบายไปปฏิบัติ ได้แก่
- ปัญหาทางด้านสมรรถนะ เช่น ปัจจัยบุคลากร เงินทุน เครื่องจักร วัสดุ ข้อมูลข่าวสาร เวลา เทคโนโลยี เป็นต้น
- ความสามารถในการควบคุม
- การไม่ให้ความร่วมมือ หรือการต่อต้าน
- การประสานงานระหว่างองค์กรรับผิดชอบกับองค์กรอื่น ๆ
- การไม่ให้ความสนับสนุนทางผู้เกี่ยวข้อง แต่กลับสร้างอุปสรรคในแง่ต่อต้านคัดค้านนโยบาย เช่น กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มการเมือง ข้าราชการ สื่อมวลชน เป็นต้น
ปัจจัยความสำเร็จ/ล้มเหลว ในการนำนโยบายไปปฏิบัติ ได้แก่
- ลักษณะของนโยบาย
- วัตถุประสงค์ของนโยบาย
- ความเป็นไปได้ทางการเมือง
- ความเป็นไปได้ทางเทคนิค
- ความเพียงพอของทรัพยากร
- ลักษณะของหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ
- ทัศนคติของผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ
- ความสัมพันธ์ระหว่างกลไกต่าง ๆ ที่นำนโยบายไปปฏิบัติ
5. การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) คือ ขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการนโยบาย ซึ่งจะให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินการตามนโยบาย หรือผลการดำเนินการตามนโยบายว่า ตอบสนองความต้องการหรือมีคุณค่าหรือไม่เพียงใด
Andersons กล่าวว่า การประเมินผลนโยบาย หมายถึง กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการประมาณการณ์ การเปรียบเทียบผลของการนำนโยบายไปปฏิบัติกับสิ่งที่คาดว่าจะเกิดขึ้น กิจกรรมเหล่านี้เป็นกิจกรรมที่กระทำอย่างต่อเนื่องตลอดเวลา
Dye กล่าวว่า การประเมินนโยบาย หมายถึง การเรียนรู้เกี่ยวกับผลที่เกิดขึ้นเนื่องจากนโยบายสาธารณะ
ประเภทของการประเมินผลนโยบาย มี 2 ประเภท คือ
1. การประเมินเพื่อการกำหนดนโยบาย (Formative Evaluation) หมายถึง การประเมินก่อนการกำหนดนโยบาย ส่วนมากเป็นการประเมินความต้องการ หรือประเมินความเป็นไปได้ของนโยบายที่จะกำหนดขึ้น
2. การประเมินผลเมื่อดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว (Summative Evaluation) หมายถึง การประเมินหลังนำนโยบายไปปฏิบัติในรูปของแผนกลยุทธ์ โดยมีการจัดทำโครงการตามแผนกลยุทธ์ที่กำหนดไว้ การประเมินดังกล่าวเป็นการติดตามแผนกลยุทธ์ว่าสามารถทำได้ในระดับใด มีคุณค่าตัดสินได้ระดับไหน
เกณฑ์ที่นิยมใช้ในการประเมินนโยบาย
- เกณฑ์การประเมินที่นำเสนอโดย OEDC ของธนาคารโลก
- ประสิทธิผล Effectiveness บรรลุผลตามเป้าประสงค์หรือไม่
- ประสิทธิภาพ Efficiency ต้องใช้ความสามารถเท่าใดเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์
- ความพอเพียง Adequacy ต้องใช้ทรัพยากรเท่าใด จึงจะได้ผลลัพธ์ตรงตามวัตถุประสงค์
- ความเป็นธรรม Equity ผลที่ได้รับกระจายอย่างเป็นธรรมหรือไม่
- การตอบสนอง Responsiveness ผลลัพธ์สร้างความพึงพอใจให้กับกลุ่มต่าง ๆ ได้หรือไม่
- ความเหมาะสม Appropriateness ผลลัพธ์ที่ต้องการมีคุณค่าจริงหรือไม่
- เกณฑ์ที่นำเสนอโดย Harvard Business School (Balance Scored- card หรือ BSC) โดยมีมุมมอง
4 มิติ คือ มิติด้านการเงิน, ลูกค้า, กระบวนการภายใน และการเรียนรู้และการเจริญเติบโต ซึ่งปัจจุบันหน่วยราชการไทยใช้กรอบนี้เป็นแนวทางในการกำหนดตัวชี้วัดในการประเมินผลการปฏิบัติงานของหน่วยงาน โดยมีมุมมอง 4 มิติ เช่นเดียวกัน ได้แก่ ประสิทธิผล, ประสิทธิภาพ, คุณภาพการให้บริการ และการพัฒนาองค์กร
3. แนวคิดในการประเมินแบบ CIPP Model เป็นการประเมินภาพรวมของโครงการ ตั้งแต่บริบท ปัจจัยนำเข้า กระบวนการ และผลผลิต (Context , Input , Process and product)
การประเมินด้านบริบท เป็นการประเมินก่อนการดำเนินการโครงการ เพื่อพิจารณาหลักการและเหตุผลความจำเป็นที่ต้องดำเนินโครงการ ประเด็นปัญหา และความเหมาะสมของเป้าหมายโครงการ
การประเมินปัจจัยนำเข้า เป็นการประเมินเพื่อพิจารณาถึงความเป็นไปได้ของโครงการ ความเหมาะสม และความพอเพียงของทรัพยากรที่จะใช้ในการดำเนินโครงการ
การประเมินกระบวนการ เป็นการประเมินเพื่อหาข้อบกพร่องของการดำเนินโครงการ ที่จะใช้เป็นข้อมูลในการพัฒนา แก้ไข ปรับปรุง ให้การดำเนินการช่วงต่อไปมีประสิทธิภาพมากขึ้น
การประเมินผลผลิต เป็นการประเมินเพื่อเปรียบเทียบผลผลิตที่เกิดขึ้นกับวัตถุประสงค์ของโครงการ หรือมาตรฐานที่กำหนดไว้
