แลกเปลี่ยนเรียนรู้

ประสิทธิภาพของการมีส่วนร่วม

บทที่ 1

บทนำ

ความเป็นมาและความสำคัญของปัญหา

              การพัฒนาประเทศไทยในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา นับแต่ที่ได้เริ่มมีการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504 - พ.ศ. 2509) เป็นยุทธศาสตร์ที่มุ่งพัฒนาประเทศที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของทฤษฎีการพัฒนาแบบทันสมัย (Modernization) ตามแบบอย่างประเทศทางตะวันตกผลของการดำเนินการพัฒนาประเทศตามยุทธศาสตร์หรือทิศทางดังกล่าวได้ส่งผลกระทบต่อสังคมไทยหลายด้าน ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองการปกครองซึ่งแต่ละด้าน ล้วนมีความสำคัญต่อวิถีชีวิตและความคิดของคนไทยเป็นอย่างมาก แนวทางการพัฒนาประเทศได้นำปัญหาต่างๆ มาสู่สังคมไทยดังที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน ทั้งนี้เนื่องมาจากความไม่สมดุลของการพัฒนาทั้งในด้านเศรษฐกิจและสังคม ทำให้เกิดสภาวะการพึ่งพาทุนและเทคโนโลยีจากภายนอก ส่งผลต่อการทำลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำลายวัฒนธรรมและภูมิปัญญาดั้งเดิมของท้องถิ่น คนในชนบทพึ่งตนเองได้น้อยลง มีการอพยพหนีความอดอยากยากจน เข้ามาหางานทำในเมืองใหญ่มากขึ้น อันเป็นต้นเหตุของปัญหาต่างๆ อีกมากมาย ทั้งปัญหาแหล่งเสื่อมโทรม ปัญหาโสเภณี ปัญหาแรงงานเด็ก ปัญหายาเสพติด ปัญหาเกี่ยวกับระบบนิเวศน์และสิ่งแวดล้อม เป็นต้น สภาพการณ์ที่เป็นปัญหาของประเทศชาติทำให้วิถีชีวิตของคนไทยและสังคมไทยเปลี่ยนแปลงไปมีความเสื่อมสลายของสถาบันครอบครัวสังคมและชุมชน เกิดการขาดการถ่ายทอดการศึกษาและวัฒนธรรมภายในครอบครัวและชุมชนโลกทัศน์ของคนต่อคุณค่าของสิ่งต่างๆ เปลี่ยนแปลงไป มุ่งเน้นการแข่งขัน แสวงหาผลประโยชน์เข้าสู่ตนเองมากยิ่งขึ้น เน้นวัตถุนิยมและยิ่งเมื่อประเทศชาติต้องเผชิญกับวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ปัญหาต่างๆ ได้ทวีความรุนแรง และมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้นสภาพการณ์เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ประเวศ วะสี(2542:103)ได้กล่าวว่า การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นวิกฤตการณ์ทางสังคมที่มีสาเหตุ 2 ประการ คือ การคุกคามจากปัจจัยภายนอกซึ่งเกิดจากกระแสโลกาภิวัฒน์ของระบบเศรษฐกิจ การเงิน และปัจจัยภายใน อันเนื่องมาจากสถาบันหลักทางสังคมของประเทศอ่อนแอ และไม่สามารถแก้ปัญหาใหม่ๆ ที่ซับซ้อน ซึ่งเกิดขึ้นในยุคนี้ได้ สภาพปัญหาของสังคมไทย ก็เช่นเดียวกัน เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายต้องร่วมมือกันหาทางแนวทางแก้ไข และมิใช่มุ่งเน้นแก้แต่เฉพาะปัญหาเศรษฐกิจเพียงด้านเดียวต้องเป็นการแก้ปัญหาทั้งด้านสังคม การเมือง การปกครองวัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมๆ กัน

              สถาบันการศึกษาได้รับการกล่าวถึงในฐานะเป็นเครื่องมือหรือปัจจัยสำคัญของการแก้ปัญหาและการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ผลจากการประชุมสัมมนาเรื่อง “ยุทธศาสตร์ประเทศไทย 1999–2000” ได้มีนักวิชาการหลายท่าน เช่น สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ เอกวิทย์ ณ ถลาง ไกรศักดิ์  ชุณหะวัน และเสรี พงศ์พิศ เป็นต้น ได้เสนอแนวความคิดว่ายุทธศาสตร์ที่สำคัญในการแก้ปัญหาของประเทศชาติได้ คือต้องปฏิรูปการศึกษาให้มีคุณภาพ ให้การศึกษาเป็นเครื่องมือในการปลูกฝังค่านิยมที่พึงประสงค์ให้กับสังคม ให้กับเยาวชน และให้กับคนไทย จะเห็นได้ว่า สังคมยังมีความคาดหวังต่อการจัดการศึกษาว่าน่าจะเป็นคำตอบหรือทางออกของปัญหาต่างๆ ของชาติบ้านเมืองนั้นได้ ประกอบกับทิศทางของการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ของการพัฒนาประเทศ ที่มุ่งเน้นในเรื่องการกระจายอำนาจให้องค์กรท้องถิ่น ชุมชน และบุคคลมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับตนเองตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 76 และ มาตรา 78 ในส่วนของการจัดการศึกษาก็เช่นเดียวกัน แนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจทางการศึกษาปรากฏอยู่ ทั้งในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ตามมาตรา 43 ได้ระบุไว้ว่า “บุคคล ย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ไม่น้อยกว่าสิบสองปีที่รัฐ ต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย การจัดการศึกษาอบรมของรัฐต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วม ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเอกชน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553 มีสาระสำคัญที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาที่สอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่น และให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา         

              จากแนวทางการปฏิรูปการศึกษา มุ่งให้เกิดคุณภาพทั้งในด้านผลผลิต กระบวนการจัดการ และปัจจัยต่างๆ โดยมุ่งหวังให้การจัดการศึกษาพัฒนาทั้งระบบ (Whole School Approach :WSA)ปัจจัยสำคัญในการเสริมสร้างการเรียนรู้ในสถานศึกษา คือ ระบบการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพและการมีส่วนร่วม ยุทธศาสตร์การปฏิรูปการศึกษาที่ต้องดำเนินการ คือ การปฏิรูปการเรียนรู้ (Learning Reform) การประกันคุณภาพการศึกษา (Education Quality Assurance) และการบริหารสถานศึกษาโดยใช้สถานศึกษาเป็นฐาน (School–Based Management:SBM) จะสร้างสรรค์และพัฒนาคุณภาพการศึกษาของสถานศึกษาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน ซึ่งจะต้องหลอมรวมยุทธศาสตร์ทั้ง 3 เข้าด้วยกันในลักษณะขององค์รวม (Holistic) โดยจะต้องบริหารจัดการให้เกิดการขับเคลื่อนเปลี่ยนแปลง และพัฒนาสถานศึกษาทั้งระบบ เพื่อการปฏิรูปการศึกษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553ให้บรรลุเป้าหมาย

              ดังนั้นเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553 กระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลในการจัดการศึกษา ของประเทศ จึงได้ประกาศใช้ระเบียบว่าด้วยคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน ลงวันที่ 23 พฤษภาคม พ.ศ. 2543 เพื่อให้สถานศึกษาปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบ โดยดำเนินการให้ได้มาซึ่งคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของแต่ละสถานศึกษาซึ่งหลังจากที่ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษาต่างๆ การดำเนินงานของคณะกรรมการประสบปัญหาในการมีส่วนร่วมในการบริหารและจัดการศึกษาในสถานศึกษาหลายประการด้วยข้อจำกัด และอุปสรรคในเรื่องการบริหารแบบกระจายอำนาจไปสู่สถานศึกษาที่เกิดขึ้นในบางพื้นที่อันเกิดจากสภาพที่แตกต่างกันระหว่างชุมชนทำให้คุณภาพ ศักยภาพของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานแตกต่างกันออกไป และบางครั้งเกิดความขัดแย้งระหว่างคณะกรรมการกับฝ่ายที่อยู่ในสถานศึกษา เพราะผู้บริหารรู้สึกสูญเสียอำนาจ ครูรู้สึกว่ากรรมการ ก้าวก่ายในงานและรู้สึกเหมือนโดนจับผิด คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานต้องรู้ว่า สถานศึกษามีเป้าหมายอย่างไร ต้องการอะไร เพื่อจะได้ร่วมกันกำหนดเงื่อนไขให้ฝ่ายปฏิบัตินำไปปฏิบัติ และระดับที่ 3 ระดับปฏิบัติ คือ ผู้บริหารสถานศึกษาและคณะครู คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานทำหน้าที่เป็นผู้แทนประชาชนเข้าไปเป็นผู้แทนเจ้าของสถานศึกษา เข้าไปดูว่าเป้าหมาย อยากให้เป็นอะไรแล้วบอกให้ผู้บริหารสถานศึกษาทำตามเป้าหมาย จากนโยบายและแนวทางที่ส่งเสริมให้คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหาร และจัดการศึกษาในสถานศึกษา ที่กำหนดไว้อย่างชัดเจนในแผนงานการจัดการศึกษาของชาติ แต่ในทางปฏิบัติที่ผ่านมากลับพบว่ายังไม่สามารถดำเนินการให้บรรลุตามเป้าหมายได้ จากผลการวิจัยของกองการมัธยมศึกษา กรมสามัญศึกษา เรื่องการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานระดับมัธยมศึกษา

              ตามแนวพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พุทธศักราช 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553 พบว่าชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในรูปคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน แต่ไม่มีบทบาทด้านการบริหารและจัดการศึกษาโดยเฉพาะด้านการวางแผน การติดตามประเมินผลการจัดการศึกษา การบริหารงบประมาณ การจัดองค์กร การแบ่งสายงาน และการบริหารงานบุคคล ด้านงานวิชาการชุมชนเข้ามามีส่วนในการเป็นวิทยากรท้องถิ่น ชุมชนยังไม่มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในการริเริ่มวางแผนและร่วมประเมินผล ชุมชนจะได้รับโอกาสให้เข้ามามีส่วนร่วมบางกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการระดมทรัพยากรเท่านั้น ในส่วนที่เป็นข้อเสนอแนะของผู้ทรงคุณวุฒิมีความเห็นว่าสถานศึกษาต้องให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทาง นโยบายและเป้าหมายทางการศึกษาของสถานศึกษาเปิดโอกาสให้ชุมชนเข้ามาตรวจสอบและประเมินผลภายในสถานศึกษาและควรกำหนดรูปแบบที่ชุมชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและจัดการศึกษาให้ชัดเจน (กรมสามัญศึกษา. 2543: ข-ง)  ในส่วนของการดำเนินการในรูปคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษาสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา จังหวัดอุบลราชธานี จากผลการตรวจสอบ ประเมินผล และนิเทศการศึกษา ในปีการศึกษา 2546 ได้เสนอแนะให้สถานศึกษาดำเนินการบริหารและจัดการศึกษาอย่างเป็นระบบ มีการวางแผนและทำงานแบบ มีส่วนร่วมในรูปคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน ให้มีการตรวจสอบผลการดำเนินการเป็นระยะๆ อย่างต่อเนื่อง และควรนำผลไปใช้ในการปรับปรุงพัฒนาคุณภาพการศึกษาในสถานศึกษาต่อไป

              จากปัญหาดังกล่าวข้างต้น ผู้วิจัยในฐานะเป็นผู้อำนวยการโรงเรียนดำรงสินสงเคราะห์ สังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาอุบลราชธานี เขต 5 มีความเห็นสอดคล้องกับข้อมูลสภาพปัญหาดังกล่าว จึงต้องการให้มีระบบและกระบวนการที่เหมาะสม สำหรับการพัฒนาคุณภาพการศึกษาให้มีระดับสูงขึ้น โดยการออกแบบและดำเนินการวิจัย เรื่อง รูปแบบการมีส่วนร่วมของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในการบริหารงานวิชาการที่มีประสิทธิผลขึ้นจากการศึกษาสภาพปัจจุบันปัญหาและความต้องการการมีส่วนร่วมของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานและจากการสนทนากลุ่ม (Focused group) ของผู้บริหารสถานศึกษา คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานและบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานวิชาการ มาออกแบบรูปแบบ การมีส่วนร่วมในการบริหารงานวิชาการที่มีประสิทธิผลและปรับปรุงรูปแบบโดยใช้ข้อมูลการวิจารณ์และข้อเสนอแนะของผู้เชี่ยวชาญ โดยมีความคาดหวังว่า รูปแบบการมีส่วนร่วมที่สร้างขึ้น มีความสอดคล้องกับหลักการและทฤษฎีและเหมาะสมกับบริบทของโรงเรียนดำรงสินสงเคราะห์ สังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาอุบลราชธานี เขต 5 ซึ่งรูปแบบการมีส่วนร่วมดังกล่าวมีกระบวนการบริหารงานวิชาการในโรงเรียนดำรงสินสงเคราะห์ สังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาอุบลราชธานี เขต 5  ทั้งนี้เพื่อเป็นแนวทางในการแก้ปัญหาและพัฒนางานวิชาการในโรงเรียนดำรงสินสงเคราะห์ สังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาอุบลราชธานี เขต 5 และสามารถเอื้อประโยชน์สำหรับ นักการศึกษาและผู้สนใจทั่วไป นำรูปแบบการมีส่วนร่วมที่พัฒนาขึ้น ไปประยุกต์ใช้ เพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็กต่อไป