ในการบริหารราชการนั้นมีการทำการแทนกันได้ เหมือนกันกับเอกชนที่มีการมอบอำนาจกันได้ตามที่กฎหมายแพ่งกำหนดไว้ กลไกการทำการแทนกันมีเพื่อให้การบริหารราชการต่อเนื่อง ไม่สะดุด ชะงัก เนื่องจากผู้ดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่ว่างลงหรือไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ด้วยเหตุใด ๆ หรือมีความจำเป็นต้องกระจายอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบ ทำให้บริการสาธารณะที่ให้แก่ประชาชนผู้รับบริการมีความต่อเนื่อง สะดวก รวดเร็ว

สำหรับการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานนั้น กลไกการทำการแทนกันกำหนดไว้ในกฎหมาย ๒ ฉบับ คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗

วิธีการทำการแทนกันในการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานนั้น อาจจำแนกได้เป็น ๒ กรณี คือ

(๑) กรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่ง (ตำแหน่งว่างลง) หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่อาจปฏิบัติราชการได้ (เช่น ไปราชการ ต้องปฏิบัติราชการอื่นอยู่ในเวลาเดียวกันนั้น ลา ขาดราชการ ไม่มาปฏิบัติราชการ หรือไม่อาจปฏิบัติราชการได้ด้วยเหตุใด ๆ) มี ๒ วิธี คือ

(๑.๑) การรักษาราชการแทน ใช้สำหรับตำแหน่งทางการบริหารสูงสุดของส่วนราชการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ หมวด ๕ เท่านั้น ได้แก่ตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ตำแหน่งเลขานุการรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ตำแหน่งปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ตำแหน่งเลขาธิการของส่วนราชการอื่น ตำแหน่งผู้อำนวยการสำนัก ตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และตำแหน่งผู้อำนวยการสถานศึกษา เท่านั้น ผู้ที่จะทำการแทนในฐานะรักษาราชการแทนเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด เช่น ผู้ที่จะรักษาราชการแทนผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา คือรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษา ถ้ามีรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาหลายคน ให้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานแต่งตั้งรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาคนใดคนหนึ่งรักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษา หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานแต่งตั้งข้าราชการในเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งดำรงตำแหน่งเทียบเท่ารองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาหรือดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้อำนวยการสถานศึกษาหรือตำแหน่งเทียบเท่าขึ้นไปคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้ (ปัจจุบัน เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมอบอำนาจให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาได้เอง)

กรณีการรักษาราชการแทนผู้อำนวยการสถานศึกษานั้น กฎหมายกำหนดให้รองผู้อำนวยการสถานศึกษารักษาราชการแทน ถ้ามีรองผู้อำนวยการสถานศึกษาหลายคนให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาแต่งตั้งรองผู้อำนวยการสถานศึกษาคนใดคนหนึ่งรักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้อำนวยการสถานศึกษา หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาแต่งตั้งข้าราชการในสถานศึกษาคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้

ปัญหาเฉพาะของการรักษาราชการแทนผู้อำนวยการสถานศึกษาในเวลานี้คือ ดูเจตนารมณ์ของกฎหมายแล้วต้องการให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาแต่งตั้งผู้รักษาราชการผู้อำนวยการสถานศึกษาจากผู้ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ภายในสถานศึกษาเดียวกันเท่านั้น ดังนั้น กรณีที่มีความจำเป็นต้องแต่งตั้งให้ผู้อำนวยการสถานศึกษาหนึ่งไปรักษาราชการแทนผู้อำนวยการสถานศึกษาอีกแห่งหนึ่ง หรือต้องแต่งตั้งให้ผู้ที่ได้รับการคัดเลือกขึ้นบัญชีเพื่อเปลี่ยนตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการสถานศึกษาจากโรงเรียนอื่นไปรักษาราชการแทนก่อนที่จะแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งต่อไป ดูเหมือนจะทำไม่ได้ (เทียบเคียงจากความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การรักษาราชการแทน กรณีของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ เลขเสร็จ๕๑๙/๒๕๔๓ เดือนตุลาคม ๒๕๔๓) เว้นแต่เป็นการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาเท่านั้นที่สามารถแต่งตั้งข้าราชการอื่นใดเป็นผู้รักษาราชการแทนผู้อำนวยการสถานศึกษาได้ตามอำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ตามกฎหมาย

(๑.๒) การรักษาการในตำแหน่ง เป็นการทำการแทนกันแบบเดียวกับการรักษาราชการแทน ใช้สำหรับการทำการแทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาทุกตำแหน่ง (ยกเว้นแต่ตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและผู้อำนวยการสถานศึกษา ซึ่งต้องไปใช้กลไกการรักษาราชการแทนตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ) ใช้ในกรณีที่ตำแหน่งข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาตำแหน่งใดว่างลง หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ กลไกนี้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๖๘ ว่า “ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ ถ้าตำแหน่งข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาตำแหน่งใดว่างลง หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ ให้ผู้มีอำนาจตามมาตรา ๕๓ สั่งให้ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาไปรักษาการในตำแหน่งนั้นได้”

(๒) การมอบอำนาจให้ทำการแทนกัน กรณีนี้คล้ายกับการมอบอำนาจของเอกชนตามกฎหมายแพ่ง โดยหัวหน้าส่วนราชการผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายมอบอำนาจให้ผู้ดำรงตำแหน่งรองลงไปในส่วนราชการเดียวกันปฏิบัติราชการแทน สำหรับหัวหน้าส่วนราชการบางตำแหน่งนั้นกฎหมายให้มอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนข้ามส่วนราชการได้ เจตนารมณ์ของการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนต้องการให้มีความเป็นอิสระและการบริหารงานที่คล่องตัวในการจัดการศึกษาของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา การอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน ความรวดเร็วในการปฏิบัติราชการ และการกระจายความรับผิดชอบตามสภาพของตำแหน่งของผู้รับมอบอำนาจ

การมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนนี้กระทำได้ในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาโดยผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาอาจมอบอำนาจให้ข้าราชการในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา หรือผู้อำนวยการสถานศึกษา หรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่น ในเขตพื้นที่การศึกษาที่ตนรับผิดชอบได้ตามระเบียบที่เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกำหนด (เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานได้กำหนดระเบียบดังกล่าวไว้แล้ว ตามระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ว่าด้วยการมอบอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่น ของผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖)

สำหรับในสถานศึกษานั้น ผู้อำนวยการสถานศึกษาอาจมอบอำนาจให้ข้าราชการในสถานศึกษาปฏิบัติราชการแทนได้ตามระเบียบที่คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษากำหนด

ความแตกต่างที่สำคัญระหว่างการรักษาราชการแทนและการรักษาการในตำแหน่ง กับการปฏิบัติราชการแทนคือ การรักษาราชการแทนกับการรักษาการในตำแหน่งเป็นการทำการแทนในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งหรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่อาจปฏิบัติราชการได้ แต่การปฏิบัติราชการแทนเป็นการทำการแทนตามที่ได้รับมอบ ถึงแม้ว่าเจ้าของอำนาจผู้มอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนจะอยู่ปฏิบัติราชการ ผู้รับมอบอำนาจก็ยังปฏิบัติราชการแทนได้ ความแตกต่างอีกประการหนึ่งคือ กรณีแรกเป็นการทำการแทนทุกเรื่องที่ตำแหน่งที่ตนทำการแทนนั้นมีอำนาจหน้าที่ ส่วนกรณีหลังเป็นการทำการแทนในบางเรื่องที่ได้รับมอบอำนาจเท่านั้น

เคยมีการทำการแทนที่เรียกชื่ออย่างอื่นในการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐาน ได้แก่ “การปฏิบัติหน้าที่” เป็นการทำการแทนในระหว่างที่ยังไม่มีการกำหนดตำแหน่งและอัตราเงินเดือนจึงยังไม่มีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่ง แต่มีความจำเป็นต้องดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของตำแหน่งนั้น จึงให้มีผู้ปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อน กรณีนี้เคยมีกฎหมายกำหนดให้มีผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖ – ๒๕๔๗ หรือกรณีที่เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานใช้อำนาจความเป็นผู้บังคับบัญชาสั่งให้มีผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๓ เป็นต้น

 

วิพล นาคพันธ์

๒๒ มกราคม ๒๕๕๔

อ่านบันทึกข่าวสารของวิพล นาคพันธ์ ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/toc