นอกจากจะใช้คำว่า Patronage System สำหรับ “ระบบอุปถัมภ์” แล้ว ยังมีคำอื่น ๆ ที่มีความหมายคล้ายคลึงกัน อาทิ (๑) Spoils System (ระบบเน่าหนอนชอนไช) ซึ่งหมายถึง การเล่นพรรคเล่นพวกหรือการเอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่พรรคพวก, (๒) คำว่า Favoritism (โปรดปรานนิยม) ซึ่งหมายถึง การให้สิทธิพิเศษแก่ผู้สนิทสนมและคุ้นเคยเป็นการส่วนตัว, (๓) คำว่า Nepotism (คติเห็นแก่ญาติ) ซึ่งหมายถึง การนำบุคคลในครอบครัวหรือญาติพี่น้องเข้ามาควบคุมดูแลรักษาผลประโยชน์ โดยการให้ดำรงตำแหน่งสำคัญ
ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้อุปถัมภ์ (Patron) และผู้ได้รับความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้รับอุปถัมภ์ (Client) โดยแต่เดิมนั้น ผู้อุปถัมภ์มีสถานะทางสังคมเหนือกว่าผู้รับอุปถัมภ์ แต่ในปัจจุบันนี้ ไม่จำเป็นเสมอไปว่า ผู้รับอุปถัมภ์มีสถานะต่ำกว่าผู้อุปถัมภ์ ทั้งนี้เนื่องจากสภาพสังคมในปัจจุบันมีความเปลี่ยนแปลงแตกต่างจากในอดีต ฉะนั้นรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในปัจจุบันจึงได้เปลี่ยนแปลงแตกต่างออกไปจากเดิม กล่าวคือ ในอดีตนั้น ผู้ที่มีสถานะทางสังคมสูงกว่ามักเป็นผู้อุปถัมภ์ผู้ที่มีสถานะทางสังคมต่ำกว่า แต่ในปัจจุบัน ระบบอุปถัมภ์ได้มีพัฒนาการจาก “ผู้ใหญ่สงเคราะห์ผู้น้อย” ไปสู่ “ผลประโยชน์ต่างตอบแทน”
ดังที่ได้กล่าวมาทั้งหมดนั้น “ระบบอุปถัมภ์” สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ (Benefit) และ สายสัมพันธ์ (Connection) ระหว่างบุคคลทั้งในแนวดิ่งและแนวราบ ซึ่งสามารถนำมายึดโยงกับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ที่สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) โดยสามารถนำสาระสำคัญเกี่ยวกับ “ระบบอุปถัมภ์” และ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” มาสร้างตัวแบบ (Model) ที่สามารถนำไปวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้ม ของการเกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานในระบบราชการไทยได้ดังนี้
สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน
A + B + C = D
A หรือ Authority คือ อำนาจหน้าที่
B หรือ Benefit คือ ผลประโยชน์
C หรือ Connection คือ สายสัมพันธ์
D หรือ Double Standard คือ ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน
“การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” สามารถวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้มได้โดยการพิจารณาองค์ประกอบด้านซ้ายของสมการฯ คือ A, B, และ C ทั้งนี้เมื่อมีการมารวมตัวกันของ A, B, และ C ย่อมทำให้เกิด D ซึ่งเป็นด้านขวาของสมการ โดยองค์ประกอบของสมการฯ ดังกล่าว มีความหมายดังนี้
A คือ อำนาจหน้าที่ (Authority) หมายถึง ผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่สามารถดำเนินการหรือจัดการงานใด ๆ อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อบุคคลอื่น ไม่ว่าจะเป็นในทางบวกหรือทางลบก็ตาม
B คือ ผลประโยชน์ (Benefit) หมายถึง ผลประโยชน์ที่เคยได้รับ ได้รับไปแล้ว อาจได้รับ และ/หรือ ผลประโยชน์ที่กำลังจะได้รับ อันเป็นไปเพื่อตอบแทนการปฏิบัติงานของผู้อุปถัมภ์ที่เอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่ผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรม (จับต้องได้ เช่น เงิน ของขวัญ ของกำนัล ฯลฯ) และ/หรือ ผลประโยชน์ที่เป็นนามธรรม (จับต้องไม่ได้ เช่น ยศ ตำแหน่ง ความช่วยเหลือเอื้ออำนวยประโยชน์ในอนาคต ฯลฯ) รวมไปถึงผลประโยชน์ในทางตรง (ตัวผู้อุปถัมภ์ได้รับ) และ/หรือ ผลประโยชน์ในทางอ้อม (ญาติ เพื่อน พรรคพวกของผู้อุปถัมภ์ได้รับ)
C คือ สายสัมพันธ์ (Connection) หมายถึง สายสัมพันธ์ระหว่างผู้อุปถัมภ์กับผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าจะเป็นสายสัมพันธ์ในทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม ซึ่งสายสัมพันธ์ดังกล่าวนั้นเชื่อมโยงกับความไว้วางใจระหว่างกัน และอาจเชื่อมโยงกับผลประโยชน์ และ/หรือ ความสัมพันธ์ทางใจ ทั้งในอดีต ปัจจุบัน รวมถึงความคาดหวังในการพัฒนาความสัมพันธ์ที่ดีในอนาคต
D คือ ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน (Double Standard) หมายถึง การแสดงท่าทีหรือการปฏิบัติต่อบุคคลสองคนหรือสองกลุ่มแตกต่างกัน ทั้งที่บุคคลสองคนหรือสองกลุ่มนั้น มีพฤติการณ์ และ/หรือ ลักษณะของสิทธิโดยชอบธรรมที่คล้ายคลึงกัน ทั้งนี้อาจสืบเนื่องไปถึงประเด็นการเปรียบเทียบเกี่ยวกับการบริหาร การจัดการ การใช้ระบบ การกำหนดแนวทาง หรือการวางมาตรการ ในบุคคลหรือกลุ่มเป้าหมายทั้งสองแตกต่างกันจนสังเกตเห็นได้อย่างชัดเจน
กล่าวโดยสรุป
สังคมไทยเป็นสังคมอุปถัมภ์ อันเกิดจากลักษณะเฉพาะของสังคมที่มีการให้ความช่วยเหลือหรืออุปถัมภ์ซึ่งกันและกัน การอำนวยประโยชน์ให้แก่กันและกันในลักษณะของการอะลุ้มอล่วย---ช่วยเหลือผ่อนหนักผ่อนเบาให้กันนี้ ได้มีพัฒนาการของกลไก ขั้นตอน กระบวนการ และเครือข่ายเรื่อยมา จนในปัจจุบันเป็นที่รู้จักกันดีในชื่อว่า “ระบบอุปถัมภ์” ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้อุปถัมภ์ (Patron) และผู้ได้รับความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้รับอุปถัมภ์ (Client) ซึ่งแต่เดิมนั้น ผู้อุปถัมภ์มักมีสถานะทางสังคมเหนือกว่าผู้รับอุปถัมภ์ แต่ในปัจจุบันนี้ ในบางกรณีผู้รับอุปถัมภ์ก็มิได้มีสถานะต่ำกว่าผู้อุปถัมภ์ เนื่องจากระบบอุปถัมภ์ได้มีพัฒนาการจาก “ผู้ใหญ่สงเคราะห์ผู้น้อย” ไปสู่ “ผลประโยชน์ต่างตอบแทน” อีกทั้งยังมีความเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ (Benefit) และ สายสัมพันธ์ (Connection) ระหว่างบุคคลทั้งในแนวดิ่งและแนวราบ ซึ่งสามารถนำมายึดโยงกับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ที่สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority) โดยสามารถนำสาระสำคัญเกี่ยวกับ “ระบบอุปถัมภ์” และ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” มาสร้างตัวแบบ (Model) ที่สามารถนำไปวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้ม ของการเกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานในระบบราชการไทยได้ โดยในการชุมนุมเคลื่อนไหวทางการเมืองของกลุ่ม นปช. (เสื้อแดง) ได้ใช้ประเด็นเกี่ยวกับ “การปฏิบัติแบบสองมาตรฐาน” เพื่อขับเคลื่อนมวลชนเรียกร้องความเป็นธรรม จนกระทั่งบานปลายกลายเป็นการต่อต้านอำนาจรัฐ ดังที่ได้ปรากฏเป็นข่าวและกล่าวไปแล้วนั้น ไม่เพียงแต่จะสามารถนำตัวแบบ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” มาใช้เพื่อวิเคราะห์และอธิบายปรากฏการณ์ ทั้งยังสามารถนำไปใช้ทำนายแนวโน้มผลลัพธ์ของปรากฏการณ์ได้อีกด้วย
ข้อเสนอแนะ
ระบบอุปถัมภ์จะไม่มีวันถูกสกัดออกจากสังคมไทยได้ ตราบใดที่คนในสังคมไทยยัง (๑) เป็นครอบครัวขยาย (ทั้งในเชิงรูปแบบและเชิงสัญลักษณ์), (๒) มีการเรียงลำดับนับญาติกัน (เป็นญาติพี่น้องกันต้องช่วยเหลือเกื้อหนุนกัน), (๓) เรียงรุ่น-รวมพรรค-รักพวก (ยังไงก็ต้องพยายามไล่เรียงสถาบัน นับรุ่นกันให้ได้), (๔) มีค่านิยมในการช่วยเหลือเกื้อหนุนญาติพี่น้องพวกเดียวกัน (เราไม่ช่วยพวกเรา แต่เขาช่วยพวกเขา พวกเราเสียเปรียบ), (๕) อยู่ในระบบทุนนิยม (มีเงินมากย่อมได้รับความเคารพยำเกรงมาก บูชาเงินมากกว่าความถูกต้องเป็นธรรม), (๖) เป็นบริโภคนิยม (มุ่งเสพความสนุกจากการจับจ่ายใช้เงิน), (๗) นิยมความมีอภิสิทธิ์ (ความสะดวกและการได้รับบริการที่ดีกว่า อันเกิดจากการมีเครือข่ายและการสร้างเครือข่าย) อย่างไรก็ตาม การสกัดกั้นมิให้เกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานนั้น หาใช่อยู่ที่การปรับเปลี่ยนค่านิยม ปทัสฐาน และขนบธรรมเนียมของสังคมไทยไม่ หากแต่อยู่ที่การทำให้ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” ดังกล่าวนั้นไม่สมบูรณ์ ย่อมเป็นการป้องกันมิให้เกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน โดยสามารถดำเนินการได้ดังนี้
๑) บังคับใช้กฎหมายอย่างตรงไปตรงมา ไม่เลือกปฏิบัติ เพื่อให้สมกับที่ได้ประกาศไว้อย่างภาคภูมิใจว่า “ประเทศไทยเป็นนิติรัฐ”
๒) ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) อย่างจริงจัง ตามที่ได้ประกาศไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ.2550 - 2554) และ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ.2555 - 2559) ทั้งยังได้แถลงไว้ในนโยบายรัฐบาล รวมถึงยุทธศาสตร์ของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ซึ่งต่างก็ระบุในทิศทางเดียวกันที่ว่า “มีความประสงค์ให้การบริหารงานขององค์การภาครัฐกิจนั้น ๆ เป็นไปอย่างมีธรรมาภิบาล” ทั้งนี้องค์ประกอบภายในหลักธรรมาภิบาลมีอยู่ด้วยกัน ๖ ประการ โดยผู้เขียนขอไม่ลงไปในรายละเอียด แต่จะขอชี้ประเด็นเน้นย้ำอย่างเฉพาะเจาะจงถึงองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่ง นั่นคือ ความเสมอภาค-เป็นธรรม (Equity) ซึ่งเป็นด้านตรงข้ามของ “การเลือกปฏิบัติ” หรือ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” นั่นเอง
๓) ดำเนินงานตามหลักการประชาธิปไตย (Democracy Doctrine) อย่างแท้จริง “การเลือกตั้ง” “สิทธิเสรีภาพของประชาชน” “เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น” “ตัดสินด้วยเสียข้างมาก” “เคารพความคิดเห็นของเสียงส่วนน้อย” ฯลฯ ซึ่งนอกจากหลักการพื้นฐานที่สำคัญตามระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวแล้ว “ความเสมอภาค” ก็เป็นสาระสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งของหลักการประชาธิปไตย เพราะฉะนั้น “การเลือกปฏิบัติ” หรือ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” เป็นการทำลายหลัก “ความเสมอภาค” ตามระบอบประชาธิปไตย อย่างเลวร้ายที่สุด
อนึ่ง เพื่อทำให้ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” ดังกล่าวนั้นไม่สมบูรณ์ ไม่มีความจำเป็นใด ๆ ในการบัญญัติกฎหมายขึ้นมาใหม่ เพื่อใช้แก้ไขความอยุติธรรมนี้ ขอเพียงแค่ การบังคับใช้กฎหมายต่อข้าราชการ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ จะต้องถูกนำมาใช้อย่างไม่เลือกปฏิบัติ---ถ้วนทั่วทุกตัวคน เพื่อเอาผิดต่อข้าราชการ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีพฤติกรรม “เลือกปฏิบัติ” หรือ “บริหารงานแบบสองมาตรฐาน” โดยสามารถใช้ประมวลกฎหมายอาญา หมวด ๒ ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ มาตรา ๑๕๗ บัญญัติว่า “ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือ ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันถึงสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” ทั้งนี้จำเป็นจะต้องประกอบเป็นอันหนึ่งอันเดียวกับการตรวจสอบจากภาครัฐที่เข้มแข็ง ร่วมกับการตรวจสอบจากภาคประชาสังคมที่เข้มแข็งยิ่งกว่า เพื่อไม่เปิดช่องให้การกระทำที่ทำลาย “กฎหมาย” “หลักธรรมาภิบาล” และ “หลักการประชาธิปไตย” ดำรงอยู่ได้อย่างกลาดเกลื่อนอย่างเช่นทุกวันนี้
ดร.จักษวัชร ศิริวรรณ
ไม่มีความเห็น