การปฏิรูประบบบริหารงานพัฒนาของรัฐในส่วนกลาง

การปฏิรูประบบบริหารงานพัฒนาของรัฐในส่วนกลาง

 

1. สรุปประเด็นปัญหา

      โครงสร้างการบริหารนโยบายเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศที่ผ่านมามีปัญหาต่อการแปลงแผนไปสู่ภาคปฏิบัติดังนี้ คือ

1.  
   1. ขาด “แกนกลาง” ในการประสานนโยบายเศรษฐกิจของชาติ กล่าวคือ การกำหนดหรือการเสนอนโยบายเศรษฐกิจของชาติ อาจแยกได้เป็น 2 ทาง คือ ทางแรก มาจากเบื้องบน คือรัฐบาล คณะรัฐมนตรี (พรรคการเมือง) เป็นผู้กำหนดลงมา ทางที่สอง มาจากเบื้องล่าง คือ เจ้าหน้าที่รัฐบาลจากหน่วยนโยบาย เช่น สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประมาณ สำนักงาน ก.พ. สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวง ทบวง กรม และรัฐวิสาหกิจ ด้านเศรษฐกิจต่างๆ เป็น 
      ผู้เสนอ

•  

        การเสนอนโยบายเศรษฐกิจที่ผ่านมาจึงเป็นไปในลักษณะที่ว่าต่างคนต่างเสนอ โดยขาดแกนกลางที่จะประสานนโยบายเศรษฐกิจด้านต่างๆ ให้สอดคล้องสัมพันธ์กับแผนพัฒนาฯ ของประเทศ ทำให้จุดประสงค์และนโยบายหลายด้านในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่แล้วๆ มาไม่มีผลทางปฏิบัติเท่าที่ควร นอกจากนั้นในระยะที่ผ่านมายังขาดการติดตามประเมินผลการดำเนินการตามนโยบายเศรษฐกิจต่างๆ ว่าได้มีการนำไปปฏิบัติและได้ผลหรือมีอุปสรรคประการใดบ้าง จึงควรมีแกนกลางในการนำนโยบายต่างๆ ไปสู่ภาคปฏิบัติต่อไป

1.  
   1. ระบบการวางแผน การจัดทำงบประมาณ และการจัดสรรกำลังคนยังไม่สอดคล้องสัมพันธ์กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประมาณ และสำนักงาน ก.พ. ต่างก็มีพระราชบัญญัติของแต่ละสำนักงานที่มีลักษณะเป็น “เอกเทศ” จึงยากต่อการประสานวางแผน การจัดสรรงบประมาณ และการจัดสรรอัตรากำลังคน นอกจากนั้น จะเห็นได้ว่าระบบงบประมาณปัจจุบันเป็นงบประมาณประจำปีระยะสั้นในลักษณะจัดสรรตามแบบแสดงรายการ แทนที่จะเป็นแบบแสดงแผนงานแยกตามจุดประสงค์ และแนวทางการพัฒนา สำนักงาน  
      ก.พ. ปัจจุบัน ได้จัดกรอบกำลังคนให้แก่ส่วนราชการต่างๆ ภายในระยะหนึ่ง ซึ่งนับว่าเป็นก้าวสำคัญมาก แต่เมือสำนักงาน ก.พ. จัดสรรอัตราให้แล้วจะบรรจุได้หรือไม่ ขึ้นกับว่าสำนักงบประมาณจะจัดสรรเงินให้หรือไม่ ฉะนั้น ในระยะที่ผ่านมาจึงปรากฏเสมอว่าแผนงานและโครงการต่างๆ ตามแผนพัฒนาฯ ไม่ได้รับการจัดสรรเงินหรือกำลังคนอย่างสอดคล้องกัน จึงทำให้การแปลงแผนพัฒนาฯ ไปสู่ภาคปฏิบัตินั้นทำได้ไม่เต็มที่
   2. ขาดระบบการวางแผนในระดับกระทรวง ปัจจุบันบทบาทของกระทรวงในการจัดทำงบประมาณและแผนงาน โครงการพัฒนา อยู่ในขอบเขตจำกัดมาก รัฐมนตรีและปลัด-กระทรวงไม่มีบทบาทในการจัดลำดับความสำคัญของแผนงาน โครงการพัฒนาและ 
      จัดสรรงบประมาณของกระทรวงเท่าที่ควร กรมต่างๆ มีบทบาทมากกว่ากระทรวง ในการนี้จำเป็นจะต้องเพิ่มประสิทธิภาพของหน่วยงานวางแผนของกระทรวงให้เข้มแข็ง เพื่อทำหน้าที่ในการพิจารณากลั่นกรอง จัดลำดับความสำคัญของแผนงาน โครงการพัฒนาของแต่ละกระทรวงให้สอดคล้องกับนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศตามแผนพัฒนาฯ ต่อไป
   3. ขาดการกระจายอำนาจ และหน้าที่ความรับผิดชอบไปยังผู้ปฏิบัติงานตามแผนงาน โครงการพัฒนา การกำหนดแผนงานและโครงการพัฒนา ปัจจุบันเป็นเรื่องของส่วนกลางเสียส่วนใหญ่ ส่วนเจ้าหน้าที่ผู้จะปฏิบัติตามแผนงาน โครงการในส่วนภูมิภาคนั้นไม่มีบทบาทเท่าที่ควร ทำให้การปฏิบัติตามแผนงานไม่มีประสิทธิภาพ จึงควรจะต้องปรับปรุงระบบการวางแผนและการปฏิบัติงานพัฒนาฯ เสียใหม่

1. แนวทางการปฏิรูประบบบริหารและพัฒนาองค์กรของรัฐในส่วนกลาง

      เพื่อให้มีการแปลงแผนไปสู่ภาคปฏิบัติอย่างได้ผลนั้น จำเป็นจะต้องจัดระบบบริหารงานพัฒนาและองค์กรในระดับชาติเสียใหม่ในระยะของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับนี้ ดังต่อไปนี้

1.  
   1. จัดให้มีองค์กรที่เป็น “แกนกลาง” เพื่อประสานนโยบายเศรษฐกิจ ระดับชาติขึ้น เพื่อประสานนโยบายและแนวการดำเนินงานของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประมาณ สำนักงาน ก.พ. และกระทรวงเศรษฐกิจต่างๆ พร้อมกับจัดให้มีระบบการติดตามประเมินผลการพัฒนาที่สามารถอำนวยประโยชน์ต่อการตัดสินปัญหานโยบายเศรษฐกิจเพื่อให้ทันกับเหตุการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป
   2. ปรับปรุงระบบการวางแผนการจัดทำงบประมาณ ตลอดจนการจัดสรรกำลังคนใหม่ ให้สอดประสานสัมพันธ์กัน ดังนี้

•  
  •  
    1. ปรับปรุงระบบการจัดทำงบประมาณแผ่นดินจากแบบแสดงรายการมาเป็นแบบแสดงแผลงานแยกตามจุดประสงค์และแนวทางการพัฒนาหลักของประเทศโดยให้สำนักงบประมาณ และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติประสานงานกันอย่างใกล้ชิด
    2. ให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดทำแผนการลงทุนรคะยะ 3 ปีขึ้น เพื่อเป็นแนวในการจัดสรรงบประมาณประจำปีและกำลังคน และปรับปรุงระบบการวางแผนและการติดตามประเมินผลของสำนัก-งานฯ ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
    3. จัดให้มีการวางแผนระดับกระทรวงขึ้น โดยปรับปรุงบทบาทของเจ้ากระทรวงให้มีอำนาจและหน้าที่รับผิดชอบในการจัดลำดับความสำคัญของแผนงานและ 
       งบประมาณของกระทรวงมากยิ่งขึ้น รวมทั้งการติดตามประเมินผลงานของกระทรวงอย่างมีระบบ ขณะเดียวกันจะต้องเพิ่มขีดความสามารถของหน่วย 
       วางแผนของกระทรวงให้เข้มแข็งขึ้นด้วย

1.  
   1. ให้กระทรวง ทบวง กรม กระจายอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบแก่เจ้าหน้าที่ระดับพื้นที่ให้มากยิ่งขึ้น เพื่อก่อให้เกิดความคิดริเริ่มในการจัดเตรียมและส่งเสริม 
      โครงการพัฒนา รวมทั้งการให้เจ้าหน้าที่ระดับจังหวัดและอำเภอมีความรับผิดชอบต่อการให้ความช่วยเหลือทางวิชาการต่อเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่นมากขึ้นด้วย

1. การปฏิรูประบบบริหารและพัฒนาองค์กรของรัฐในส่วนกลาง ที่ได้ดำเนินการไปแล้ว 
   บางส่วน

      รัฐบาลได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าวและได้มีการปรับปรุงระบบการบริหารและองค์กรไปบ้างแล้ว และที่กำลังจะดำเนินการ คือ

1.  
   1. การจัดตั้งองค์กรเป็นแกนกลาง ในการประสานนโยบายเศรษฐกิจของชาติ ปัจจุบันรัฐบาลได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการกำกับนโยบายเศรษฐกิจ” ขึ้นเป็นแกนกลางในการประสานนโยบายเศรษฐกิจของชาติ รวมทั้งการส่งการและเร่งรัดติดตามการปฏิบัติงานตามนโยบายเศรษฐกิจต่างๆ ด้วย โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงด้านเศรษฐกิจต่างๆ เป็นกรรมการ และมีเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นกรรมการและเลขานุการ
   2. ปรับปรุงการบริหารงานกำลังคนของภาครัฐบาล คณะรัฐมนตรีได้มีมติรับใน 
      หลักการที่จะลดอัตราเพิ่มของข้าราชการในสาขางานที่ไม่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา 
      โดยตรง โดยเฉพาะหน่วยงานที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพมหานคร โดยมีแนวทางที่กำหนดให้ยึดถือปฏิบัติ 2 ประการ คือ

•  

  ประการแรก ปรับแนวการบริหารบุคคลของหน่วยราชการต่างๆ เสียใหม่ โดยไม่ให้เพิ่มจำนวนขึ้นยกเว้นในกรณีพิเศษ แต่ให้เน้นในเรื่องการยกระดับและปรับปรุงคุณภาพข้าราชการหรือสำนักงานที่มีอยู่แล้วเป็นหลักสำคัญ

•  

  ประการที่สอง การเพิ่มจำนวนข้าราชการ หรือพนักงานสำหรับหน่วยงานบริหารที่ไม่เกี่ยวกับการบริหารการพัฒนาฯ ให้เพิ่มขึ้นได้อย่างมากไม่เกินร้อยละ 2 ต่อปี

1.  
   1. การพิจารณาให้ความเห็นชอบในโครงการพัฒนาก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี ในอดีต บางกระทรวง ทบวง กรม ได้เสนอโครงการพัฒนาโดยไม่ผ่านการพิจารณา 
      กลั่นกรอง และให้ความเห็นชอบจากคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม 
      แห่งชาติ จึงทำให้มีหลายแผนงาน / โครงการพัฒนา ที่ได้รับอนุมัติให้ดำเนินการจากคณะรัฐมนตรีไม่สู้จะสอดคล้องกับนโยบายและแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศมากนัก ปัจจุบันคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่ง 
      แผนงานโครงการพัฒนาให้คณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็น 
      ผู้พิจารณากลั่นกรองให้ความเห็นชอบก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีทุกกรณีไป
   2. การปรับปรุงระบบงบประมาณ ตั้งแต่ปี 2523 เป็นต้นมา สำนักงบประมาณได้เริ่มดำเนินการปรับปรุงระบบงบประมาณแผ่นดินให้ดีขึ้น คือ

•  
  •  
    1. เปลี่ยนการจัดเตรียมงบประมาณ โดยให้โอกาสแก่คณะรัฐมนตรีในการกำหนดนโยบายงบประมาณเพื่อเป็นแนวทางสำหรับหน่วยงานต่างๆ ก่อน แล้วจึงให้สำนักงบประมาณและสำนักงานคณะกรรมการการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ร่วมกันในการกำหนดงบพัฒนาของแต่ละกระทรวงเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบและให้รัฐมนตรีแต่ละกระทรวงมีหน้าที่ในการจัดลำดับความสำคัญก่อนหลัง และจัดสรรวงเงินให้แต่ละกรมของตนให้สอดคล้องตามแผนงานและโครงการพัฒนาที่มีความสำคัญในแผนพัฒนาฯ
    2. จัดทำแผนการลงทุนระยะ 3 ปีของภาครัฐบาล โดยแสดงข้อมูลขั้นพื้นฐานต่างๆ เพิ่มเติมให้ชัดเจน เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับแหล่งที่ตั้งของโครงการ จุดประสงค์ของโครงการ ค่าใช้จ่ายทั้งหมดของโครงการทั้งจากเงินกู้ เงินช่วยเหลือและเงินบาทสมทบ ในการนี้หน่วยงานปฏิบัติจะต้องประมาณค่าใช้จ่ายของ 
       โครงการทั้งหมด รวมทั้งค่าใช้จ่ายในการบริหารงานด้วย แผนการลงทุนระยะ 3 ปีนี้ จะใช้เป็นแม่บทนำในการจัดสรรงบประมาณประจำปี โดยเริ่มตั้งแต่ปี 2526 เป็นต้นไป
    3. การบริหารงบประมาณจะผ่อนปรนและกระจายหน้าที่ความรับผิดชอบไปยังหน่วยงานต่างๆ มากขึ้น ทั้งในด้านการอนุมัติเงินงวดและการโอนเงินระหว่างหมวด
    4. การเปลี่ยนแปลงระบบงบประมาณจากแบบแสดงรายการเป็นแบบแสดงแผนงาน แยกตามจุดหมายหลัก 6 ประการของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 เสร็จเรียบร้อยแล้วในระดับของสำนักงบประมาณ และกำลังจัดทำในระดับหน่วยปฏิบัติงานอยู่ โดยจะแบ่งระบบงบประมาณใหม่นี้ออกเป็น 2 ระยะ คือ ระยะแรกจะจัดทำแผนงานของสาขาการเกษตรและสาขาการศึกษาก่อน เพื่อนำมาใช้ให้ทันในปีงบประมาณ 2526 ส่วนแผนงานของสาขาอื่นๆ ทุกสาขาจะใช้ในปีงบประมาณ 2527 เป็นต้นไป

1.  
   1. การกระจายอำนาจ ในระยะที่ผ่านมานี้รัฐบาลได้ใช้วิธีการกระจายอำนาจในหลาย 
      รูปแบบด้วยกัน เช่น ตามแผนพัฒนาตำบล แผนพัฒนาจังหวัด การสร้างงานในชนบท เป็นต้น ในปีงบประมาณ 2524 และ 2525 รัฐบาลก็ได้กันเงินไว้ใช้ในการพัฒนาชนบท เป็นเงิน 4 พันล้านบาท และ 3.5 พันล้านบาท ตามลำดับ นอกจากนั้น ในปีงบประมาณ 2524 ได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี กระจายอำนาจการจัดซื้อให้กับหัวหน้าส่วน 
      ราชการมากยิ่งขึ้น เช่น หัวหน้าหน่วยงานในกรุงเทพมหานคร และผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งจ่ายเงินเพิ่มขึ้นเป็น 4 ล้านบาท การกระจายอำนาจนี้มีผลทำให้การจัดซื้อต่างๆ ซึ่งเคยอยู่แต่ในส่วนกลางได้กระจายไปสู่ระดับภูมิภาค

1.  
   1. การปรับปรุงข้อมูล กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ได้เริ่มการปรับปรุงข้อมูลตัวเลข โดยใช้เครื่องสมองกลซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผนของสำนักงานคณะกรรมการการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประมาณ และหน่วยราชการอื่นๆ โครงการนี้จะเสร็จสมบูรณ์ในปลายปี 2524 และระยะต่อไปจะมีโครงการปรับปรุงระบบบัญชีให้สอดคล้องกัน ระบบงบประมาณใหม่นี้จะเริ่มใช้ในปี 2526 เป็นต้นไป
2. ขั้นตอนที่จะดำเนินการต่อไป

      การปรับปรุงระบบบริหารและองค์กรภาครัฐบาลในระดับชาตินั้น ส่วนใหญ่ได้ดำเนินการไปแล้วหรือกำลังดำเนินการอยู่ ส่วนงานที่จะดำเนินการต่อไป มีดังนี้

1.  
   1. การจัดทำแผนระยะปานกลางหรือการจัดทำแผนงาน เพื่อให้การจัดทำงบประมาณประจำปีเป็นไปอย่างสอดประสานกับแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 จำเป็นที่จะต้องจัดทำแผนการลงทุนระยะ 3 ปี ซึ่งจะระบุถึงแผนงานใหม่ๆ ที่จะดำเนินการ ทั้งนี้เพราะในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 นั้นจะเป็นการกำหนดจุดประสงค์แนวนโยบาย มาตรการและแผนงานไว้อย่างกว้างๆ เท่านั้น ยังขาดรายละเอียดของแผนงานลงทุนในแต่ละสาขา การ 
      จัดทำแผนลงทุนระยะ 3 ปี จะช่วยเชื่อมโยงการวางแผนรายละเอียดในระดับสาขาให้เข้ากับระบบงบประมาณที่ได้เปลี่ยนแปลงไปได้
   2. การปรับปรุงการจัดเตรียมโครงการและการเสนอโครงการ ให้สอดคล้องกับการ 
      จัดทำแผนระยะปานกลางและแผนการจัดทำงบประมาณ โดยตามระบบใหม่นี้ สำนัก-งานคณะกรรมการการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และหน่วยงานวางแผนของกระทรวงต่างๆ จะต้องร่วมกันในการริเริ่มและควบคุมการจัดเตรียมโครงการต่างๆ ให้สอดคล้องกับจุดประสงค์และเป้าหมายของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5
   3. การปรับปรุงระบบการติดตามและประเมินผล ให้เป็นศูนย์กลางในการรายงาน 
      ผลกระทบของการพัฒนาต่อระบบเศรษฐกิจโดยทั่วไป และผลการพัฒนาในแต่ละด้าน พร้อมทั้งอุปสรรคปัญหาต่างๆ ต่อคณะกรรมการกำกับนโยบายเศรษฐกิจ เพื่อพิจารณาสั่งการได้อย่างฉับพลัน การปรับปรุงระบบการติดตามและประเมินผลนี้จำเป็นจะต้องดำเนินการให้สอดประสานกับการวางแผนโครงการ การจัดทำงบประมาณและระบบการจัดทำบัญชีด้วย