ตอนนี้มองไปทางไหนก็ดูเหมือนมีแต่ความวุ่นวายนะครับ มองเศรษฐกิจโลกก็เห็นการล้มละลายของบริษัทวาณิชธนกิจขนาดใหญ่ของอเมริกา อย่าง เลห์แมน บราเธอร์ส เห็นความสั่นคลอนทางการเงินของบริษัทประกัน ยักษ์ใหญ่อย่างเอไอจี และสถาบันการเงินในโลกอื่นที่จะตามมาอีกจำนวนมาก มองเศรษฐกิจภายในประเทศก็เห็นปัญหาเงินเฟ้อ ปัญหาการขาดสภาพคล่อง เห็นการชะลอตัวของเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะแรงขับเคลื่อนทั้งจากการบริโภคและการลงทุนที่ชะลอตัวลงอย่างชัดเจนจากปัญหาทางการเมืองที่ยืดเยื้อมาเกือบ 3 ปีและยังอยู่ถึงปัจจุบัน ทำให้ตอนนี้ก็เห็นจะมีแต่การขับเคลื่อนจากภาครัฐที่พอจะเป็นความหวังในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยได้ในระยะสั้นนะครับ นี่ก็เข้าปีงบประมาณใหม่แล้ว ลองมาดูกันครับว่า การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินซึ่งเป็นกลไกหลักของการใช้จ่ายภาครัฐปีนี้ มีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไรบ้าง
ปีงบประมาณ 2552 นี้ เขาตั้งงบประมาณรายจ่ายกันไว้ที่ 1,835,000 ล้านบาทครับ เป็นงบฯ ขาดดุล249,500 ล้านบาท ขอปัดเศษนะครับว่า ขาดดุล 2.5 แสนล้านบาท ตรงนี้มองในมุมของมาตรฐานสากลก็ดูว่าเยอะ จนน่าเป็นห่วงว่าจะกระทบต่อฐานะทางการคลังอยู่บ้างเหมือนกันครับ เพราะตามสนธิสัญญามาสทริชต์ (Maastricht Treaty) ซึ่งใช้เป็นมาตรฐานทางการคลังของสหภาพการเงินยุโรป (EMU) และภายหลังก็ดูเหมือนจะเป็นมาตรฐานสากล ที่ทั่วโลกใช้กันนั้น เขากำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องรักษาระดับการขาดดุลการคลังของภาครัฐ (general government deficit) ซึ่งจริงๆ แล้วต้องรวมทั้งรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ในแต่ละปีไม่เกินร้อยละ 3 ของขนาดเศรษฐกิจ (GDP) นี่ของประเทศไทย เฉพาะรัฐบาลกลางไม่รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปีงบประมาณ 2552 ก็ขาดดุล ปาเข้าไปประมาณร้อยละ 2.5 ของ GDP เข้าไปแล้วครับ
แต่งบประมาณปี 2552 ที่อยู่ในระดับสูงจนต้องขาดดุลเยอะแยะตามมาตรฐานทางการคลังของฝรั่งนั่น เมื่อมาดูในรายละเอียดแล้วพบว่า เป็นการขาดดุลเพื่อใช้กรรมเก่า (ใช้คืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ย) กันเสียมากกว่า โดยไม่ได้ส่งผลต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจแต่อย่างใดครับ ในการขาดดุล 2.5 แสนล้านบาท เป็นการจ่ายคืนต้นเงินกู้ที่ไปกู้ชาวบ้านเสีย 5 หมื่นล้านบาท (ไม่รวมงบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ของรัฐวิสาหกิจอีก 1.3 หมื่นล้านบาท) เป็นการจ่ายคืน ต้นเงินกู้ที่กู้ตัวเอง (ชำระคืนเงินคงคลัง) 2.75 หมื่นล้านบาท และที่สำคัญเป็นการจ่ายดอกเบี้ยอีก 1.3 แสนล้านบาท ซึ่งเมื่อกดเครื่องคิดเลขกันให้เป๊ะ ๆ การขาดดุลในระดับ 249,500 ล้านบาท เมื่อหักการใช้กรรมเก่าตามรายการข้างต้นรวมจำนวน 207,860 ล้านบาทแล้ว จะเหลือการขาดดุลที่กระตุ้นเศรษฐกิจจริงเพียง 41,640 ล้านบาท หรือคิดเป็นเพียงประมาณร้อยละ 0.4 ของ GDP ซึ่งนับว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับภาวการณ์ทางเศรษฐกิจที่มีความผันผวนทั้งจากภายในและจากภายนอกในปัจจุบัน
จะสรุปกันอย่างไรดีละครับ? สรุปว่าปีนี้เราขาดดุลมากไป โดยขาดดุลเยอะถึง 2.5 แสนล้านบาท หรือ 2.5% ของ GDP ซึ่งใกล้เคียงระดับอันตรายตามมาตรฐานฝรั่ง? หรือจะสรุปว่าปีนี้เราขาดดุลน้อยไป เพราะเม็ดเงินที่เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจจริงมีเพียง 4 หมื่นล้านบาท หรือ 0.4% ของ GDP ดีครับ? เอาเป็นว่าผมสรุปว่า ปีนี้เราต้องนำเงินภาษีประชาชนมาใช้จ่ายมากมายมหาศาลจนมาตรฐานสากลแทบรับไม่ได้ แต่การใช้จ่ายนั้นเป็นการใช้กรรมเก่าเกือบทั้งหมด อย่างนี้ได้ไหมครับ? และถ้าลงไปในรายละเอียดกันอีกนิดหนึ่ง ก็จะเห็นว่าส่วนหนึ่งของกรรมเก่าที่ว่า ซึ่งเป็นเงินถึง 6.6 หมื่นล้านบาทนั้น เป็นการจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรชดเชยความเสียหายกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) ที่ดูแล้วเงินต้นพันธบัตรที่ว่าไม่มีทางใช้ได้หมดในระยะเวลา 30 ปีข้างหน้าอย่างค่อนข้างแน่นอน
ดูโครงสร้างงบประมาณอย่างนี้แล้วก็อดเป็นห่วงไม่ได้ครับว่า งบประมาณของประเทศไทยคงต้องขาดดุลไปอีกในระดับค่อนข้างสูงอย่างน้อยในระยะปานกลาง โดยการขาดดุลดังกล่าวจะส่งผลเสียต่อฐานะทางการคลังโดยไม่ส่งผลดีต่อเศรษฐกิจเสียด้วยสิครับ
เอาละครับ นั่นมันก็เรื่องในระยะปานกลาง ตอนนี้เรากลับมาดูปีงบประมาณ 2552 กันดีกว่าครับ ก็อย่างที่ว่าแหละครับ เศรษฐกิจโลกก็แย่ เศรษฐกิจในประเทศก็แย่ ใคร ๆ ก็ตั้งความหวังกันที่รัฐบาลกันทั้งนั้น เรื่องการลงทุนขนาดใหญ่ (mega projects) ก็พูดกันได้ทุกวัน รอกันแล้ว รอกันอีก ตอนรัฐบาลที่มาจากการปฏิวัติก็บอกกันว่า ต่างชาติเค้าไม่ให้รัฐบาลที่มาจากการปฏิวัติกู้ ตอนรัฐบาลมาจากการเลือกตั้งบ้าง บ้านเมืองก็ไม่สงบ ทำเนียบรัฐบาล ก็ไม่มีทำงานกันอีก ซึ่งก็ยอมรับครับว่า ปัญหาการเมืองที่ยืดเยื้อยาวนานมาเกือบ 3 ปีนี้ ทำให้บ้านเมืองเราไม่พัฒนาไปมาก แต่ก็คงจะไปโทษปัญหาการเมืองเสียอย่างเดียวไม่ได้หรอกครับ โครงสร้างงบประมาณแบบใช้กรรมเก่าที่ว่า ก็ทำให้โครงการต่าง ๆ ที่คิดจะลงทุนกันพลอยไม่มีเงินลงทุนไปด้วยครับ
ได้แอบไปเหลือบดูตัวเลขของกระทรวงการคลังแล้วพบว่า mega projects ที่คิดจะลงทุนกันระหว่างปี 2552-2555 มูลค่าประมาณ 1.9 ล้านล้านบาทนั้น เขาวางแผนจะลงกันปี 2552 ประมาณ 3.6 แสนล้านบาท ซึ่งกะว่าในจำนวนนี้จะเป็นส่วนที่รัฐบาลรับภาระการลงทุน 2.3 แสนล้านบาท และรัฐวิสาหกิจรับภาระไปเองอีก 1.3 แสนล้านบาท เงินจำนวน 2.3 แสนล้านบาทที่รัฐบาลต้องรับภาระในภาวะที่รัฐบาลต้องมีค่าใช้จ่ายอื่น ๆ สูงเช่นนี้ ไม่ใช่เงินน้อย ๆ นะครับ ซึ่งเท่าที่ทราบมา รัฐบาลมิได้มีเงินงบประมาณปี 2552 ให้ได้มากมายขนาดนั้น ยิ่งงบฯ ลงทุนปีงบประมาณ 2552 ตั้งกันไว้ที่ระดับประมาณร้อยละ 23 ของวงเงินงบประมาณ (ลดลงจากร้อยละ 25 ในปี 2551 และต่ำกว่าระดับกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กระทรวงการคลังกำหนด) ด้วยแล้วล่ะก็ คิด ๆ ดูแล้วรัฐบาลก็น่าจะมีเงินให้ mega projects เพียงประมาณไม่ถึง 1 แสนล้านบาท จากที่มารอขอเงิน 2.3 แสนล้านบาท โดยยังคงเหลืออีกประมาณ กว่าแสนล้านบาทที่ต้องทำการบ้านต่อว่าจะไปเอาเงินจากไหนกันดีครับ
เมื่อเงินงบประมาณไม่มี ในระยะสั้นก็มีทางออกได้ไม่กี่ทางหรอกนะครับ รัฐบาลอาจ 1.กู้เงินจากต่างประเทศ ซึ่งไม่ต้องห่วงเรื่องฐานะการคลังนะครับ ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP เราอยู่ที่ระดับเพียง 37% เพดานเขากำหนดไว้ที่ 50% ซึ่งหมายความว่าเรายังกู้ได้อีกประมาณ 1.3 ล้านล้านบาทภายในปีเดียว ถึงจะเต็มเพดาน และถ้าเราเอาเงื่อนเวลาเข้ามาเกี่ยวด้วยแล้วล่ะก็ ยอดหนี้สาธารณะเราตอนนี้อยู่ที่ประมาณ 3 ล้านล้านบาท ถ้าให้โตตาม GDP ที่เป็นตัวเงินสมมติให้สัก 10% ต่อปี นั่นก็หมายความว่าแม้เราจะกู้ปีนี้ปีเดียว 1.3 ล้านล้านบาทจนเต็มเพดานแล้ว ปีต่อ ๆ ไปเรายังกู้เงินได้เพิ่มอีกปีละ 3 แสนล้านบาท โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่เพิ่มขึ้นเลยครับ (แต่ก็อย่า กู้กันเยอะแยะอย่างนั้นเลยนะครับ ผมกลัว) อย่างไรก็ตาม วิธีนี้ก็มีข้อจำกัดที่กรอบวงเงินกู้ต่างประเทศตาม พ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะปี 2548 ที่กำหนดให้รัฐบาลสามารถกู้เงินจากต่างประเทศได้ไม่เกิน 10% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งก็หมายความว่าปีนี้ เรากู้ต่างประเทศได้ 183,500 ล้านบาท โดยกฎหมายยังกำหนดให้โครงการที่กู้เงินภายใต้ช่องทางนี้จะต้องมีสัดส่วนการลงทุนเป็นเงินตราต่างประเทศ หรือเป็นการกู้เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางการเงินของประเทศเท่านั้นครับ
นอกจากจะไปโยนให้รัฐวิสาหกิจใช้เงินตัวเอง หรือไปหาเงินกันเองเพื่อใช้ในการลงทุนเพิ่มมากขึ้นแล้ว การหาเงินทุนในระยะสั้นวิธีที่ 2 ก็คงเลี่ยงไม่ได้ที่รัฐบาลจะต้องจัดทำงบประมาณกลางปีเพิ่มเติม ซึ่งแม้ตอนนี้เราจะ ขาดดุลอยู่ที่ 2.5% ของ GDP ยังมีสิทธิพอจะขาดดุลได้อีก 0.5% ของ GDP หรืออีกประมาณ 5 หมื่นล้านบาท ฝรั่งเขาถึงจะรับกันไม่ได้ก็ตาม แต่สิทธินั้นเราได้ใช้กันไปแล้วครับ การขาดดุล 2.5% ของ GDP ที่ประกาศกันในปัจจุบันนี้ ไม่รวมผลกระทบจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ออกไปเดือน มี.ค.2551 (ลดค่าโอนบ้าน ฯลฯ) ซึ่งคาดว่าจะทำให้รัฐสูญรายได้ประมาณ 4 หมื่นล้านบาท และการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันในปัจจุบัน ที่คาดว่าจะทำให้รัฐสูญเสียรายได้เฉพาะในปีงบประมาณ 2552 อีกประมาณ 2 หมื่นล้านบาท รวม 2 รายการที่ยังไม่รวมอยู่ในการขาดดุล 2.5% ก็เป็นขาดดุล 3.1% เลยมาตรฐานสากลไปนิดเดียว ซึ่งแม้ส่วนตัวผมจะไม่ได้คิดว่าหลักเกณฑ์ที่ฝรั่งเค้าวางไว้จะมีนัยอะไร แต่ผมว่าถ้าเราเลี่ยงได้ ก็อย่าไปสร้างคำถามให้ชาวโลกต้องสงสัยในฐานะการคลังเรา จะดีเสียกว่าใช่ไหมครับ
พื้นที่คอลัมน์ผมหมดแล้วครับ ไว้ถ้ามีโอกาสค่อยมาคุยกันนะครับว่า แล้วในระยะปานกลาง-ระยะยาว ในเมื่อโครงสร้างงบประมาณเราจะเป็นโครงสร้างงบประมาณแบบใช้กรรมเก่าไปอีกหลายปี เราจะไปหาเงินมาพัฒนาประเทศจากไหนได้บ้าง สำหรับวันนี้คงต้องสรุปตรงที่ว่า mega projects ที่ภาคเอกชนถวิลหา คงเลี่ยงไม่ได้ที่ต้องใช้เงินกู้ต่างประเทศมาลงทุนกันละครับ สวัสดีครับ
ประชาชาติธุรกิจ (คอลัมน์ นอกรอบ) 6 ตุลาคม 2551
