การปฎิรูประบบราชการและกระบวนการยุติธรรมไทย กับการพัฒนาประเทศ
การปฏิรูประบบราชการและกระบวนการยุติธรรมไทย กับการพัฒนาประเทศ
ระบบราชการในบทความนี้ หมายถึง การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานพิเศษอื่นๆ ทั้งหมดที่อยู่ภายใต้กำกับของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร
ส่วนกระบวนการยุติธรรมในที่นี่ หมายถึง หน่วยงานและบุคลากรทั้งหมด ที่สังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ กรมสอบสวนคดีพิเศษ สำนักงานอัยการสูงสุด สำนักงานศาลยุติธรรม อนุญาโตตุลาการ กรมบังคับคดี กรมราชทัณฑ์ สภาทนายความ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ ศาลฎีกา และรวมถึงศาลชำนาญการพิเศษอื่นๆทั้งหมด
มีงานวิจัยหลายชิ้นรายงานว่า ระบบราชการและกระบวนการยุติธรรมในประเทศที่ล้าหลัง มักมีขั้นตอนที่ล่าช้า และสลับซับซ้อนโดยไม่จำเป็น ซึ่งเป็นช่องทางให้เกิดการเล่นพรรคเล่นพวก การทุจริตคอร์รัปชั่น และมีผลโดยตรงต่อการตัดสินใจลงทุนหรือไม่ลงทุนในประเทศนั้นๆ
บรรษัทการเงินระหว่างประเทศ หรือที่เรียกกันย่อๆว่า “ไอเอฟซี” ( International Finance Corporation – IFC ) ซึ่งสังกัดธนาคารโลก ได้ทำการวิจัยและศึกษาพบว่า การให้หลักประกันว่าทุกคนจะมีงานทำ ไม่สามารถทำให้ประเทศหลุดพ้นจากความยากจนได้ การดึงดูดเม็ดเงินจากต่างประเทศ ก็ไม่ได้ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวโดยอัตโนมัติ หรือแม้แต่การทุ่มเทงบประมาณมหาศาลให้กับการศึกษา ก็มิใช่หลักประกันความสำเร็จ ที่จะทำให้เกิดการขยายตัวของผลผลิต หนทางหลุดพ้นจากความยากจน จึงมิใช่การทุ่มเทงบประมาณลงไปที่ปัญหา แต่ยังคงมีสิ่งที่สำคัญกว่านั้น คือการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ
หรือพูดให้ถึงที่สุดก็คือ การนำพาประเทศให้หลุดพ้นจากความยากลำบาก ย่อมไม่ได้เกิดจากการดำเนินนโยบายการเงินการคลังจากผู้มีอำนาจ หรือการปฏิรูปภาพรวมเพียงประการเดียว โดยไม่รับรู้ถึงความเน่าแฟะในระดับฐานราก หรือละเลยการปฏิรูปกลไกระดับล่างทุกระดับ
งานวิจัยของไอเอฟซี พบว่า ประชาชนในหลายประเทศกังวลเกี่ยวกับความมีจริยธรรมของผู้นำประเทศ แต่ปรากฏว่า การหลุดพ้นจากความยากจนอย่างเรื้อรัง ไม่ได้เกิดจากความไร้คุณธรรมเพียงอย่างเดียว แต่ยังรวมถึง การไม่ยอมลงมือทำอะไร เพื่อปฏิรูปประเทศอย่างจริงจังเสียที
รายงานการวิจัยของไอเอฟซี. ระบุว่า ประชากรของประเทศจะหลุดพ้นจากความยากจนได้ ก็ต่อเมื่อรัฐบาลได้สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยให้นักลงทุน ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพ มีระบบราชการ ระบบกฎหมาย และกฎไกขับเคลื่อนในทุกระดับมีประสิทธิภาพ และง่ายต่อการเริ่มต้นธุรกิจ
จากการวิจัยของ ไอเอฟซี. ซึ่งศึกษาครอบคลุมมากกว่า 130 ประเทศ และเขียนเป็นรายงานที่มีชื่อว่า Doing Business in 2004 โดยตั้งคำถามพื้นฐาน 5 ข้อ เกี่ยวกับการทำธุรกิจในแต่ละประเทศเหล่านั้น โดยเป็นคำถามเกี่ยวกับความยากง่ายในการ 1.เริ่มต้นทำธุรกิจในแง่กฎเกณฑ์และอัตราค่าธรรมเนียม 2. การว่าจ้างและปลดงาน 3.การบังคับใช้สัญญาทางธุรกิจ 4.การขอเครดิตในการชำระหนี้ และ 5.การปิดกิจการที่ขาดทุนและล้มละลาย
ผลการศึกษาพบว่า ประเทศที่สามารดำเนินการในเรื่องเหล่านี้ได้โดยง่าย รวดเร็ว และไร้อุปสรรค ต่างก็เป็นประเทศที่มีการปฏิรูประบบราชการและกระบวนการยุติธรรมในระบบรากฐานแล้วทั้งสิ้น ส่วนประเทศที่ไม่สามารถดำเนินการได้โดยง่าย เป็นประเทศที่ยึดติดอยู่กับการปฏิรูประดับภาพรวมแต่อย่างเดียว และมีแนวโน้มว่าจะเป็นประเทศที่ล้มเหลวในการนำพาประเทศไปสู่ความมั่งคั่งแทบทั้งสิ้น รายงานชิ้นนี้บ่งชี้ว่า การเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบและสร้างสภาพแวดล้อมในการทำธุรกิจให้เอื้อต่อการลงทุน คือเครื่องมือสำคัญที่ต้องมอบให้พวกเขา นอกเหนือจากนั้นแล้วพวกเขาจะจัดการกันเอง
รายงาน Doing Business in 2004 ได้อธิบายสิ่งต่างๆ มีตัวอย่างพอสรุปได้ ดังนี้
-กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย การเปิดโรงงานผลิตสิ่งทอ เริ่มต้นที่หน่วยงานรัฐบาลกลาง เพื่อขอจดทะเบียนประกอบธุรกิจ ต้องกรอกแบบฟอร์มมาตรฐานกระทรวงยุติธรรม ลงนามรับรองเอกสาร ต้องแสดงหลักฐานว่าเป็นคนอินโดนิเชียจริง ต้องเข้าตรวจสอบประวัติอาชญากรรม ขอรับเลขประจำตัวผู้เสียภาษี ขอใบอนุญาตประกอบการ ขอฝากเงินในการลงทุนขั้นต่ำ ต้องลงพิมพ์ข้อบังคับของบริษัทในหนังสือพิมพ์ จ่ายค่าอากรแสตมป์ ยื่นขอจดทะเบียนกับกระทรวงยุติธรรม และต้อรออีก 90 วันจึงจะขอขึ้นทะเบียนกับกองทุนประกันสังคม กว่าจะดำเนินธุรกิจที่ถูกต้องตามกฎหมายได้ ต้องใช้เวลารวมแล้ว 158 วัน
-ประเทศปานามา สามารถจดทะเบียนบริษัทก่อสร้างได้ภายในเวลา 19 วัน
-สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ สามารถว่าจ้างหรือปลดคนงานได้ตามความพอใจ แต่กระบวนการฟ้องร้องให้ชำระค่าสินค้าต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่ยุ่งยากถึง 27 ขั้นตอน ใช้เวลานานกว่า 550 วัน กว่าศาลจะมีคำพิพากษา ขั้นตอนทั้งหมดต้องเขียนด้วยลายมือ และต้องว่าจ้างทนายความผู้มีความรู้กฎหมายอย่างลึกซึ้ง
-ประเทศเอธิโอเปีย การกู้เงินธนาคารมาลงทุนเป็นเรื่องที่ยุงยากมาก เพราะไม่มีการรวบรวมประวัติการชำระหนี้แห่งชาติ(ข้อมูลเครดิตแห่งชาติ) และธนาคารรู้ดีว่าเงินที่ปล่อยกู้จะได้คืนจากลูกหนี้ยากมาก เนื่องจากระบบศาลไร้ประสิทธิภาพ และกฎหมายให้อำนาจเจ้าหนี้ไม่มากนัก
-ประเทศอินเดีย กระบวนการฟ้องล้มละลายใช้เวลายาวนานกว่า 10 ปี นักธุรกิจที่ไม่รับผิดชอบต่อสังคม จึงพากันเบี้ยวหนี้ ปล่อยให้คนงาน ธนาคาร รวมทั้งสรรพากรไม่ได้รับชำระหนี้ตามที่ควรจะได้
-ประเทศออสเตรเลีย ใช้เวลาในการเริ่มต้นทำธุรกิจที่ถูกกฎหมายได้ใน 2 วัน แต่ต้องใช้เวลา 203 วัน ในการทำธุรกิจเดียวกันในประเทศเฮติ และ 215 วัน ในคองโก
-ประเทศเดนมาร์คไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเริ่มต้นขอทำธุรกิจ แต่ในประเทศกัมพูชา ต้องเสียค่าใช้จ่ายเป็นจำนวนเงิน 5 เท่าของรายได้ประชากรต่อคนต่อปี ส่วนใน เซียร่า ลีโอน ฮ่องกง สิงคโปร์ และไทย ต้องเสียค่าใช้จ่ายในทำนองเดียวกันถึง 13 เท่า
-ประเทศเนเธอร์แลนด์ กระบวนการทางศาลในคดีผิดสัญญาทางธุรกิจใช้เวลาเพียง 39 วัน แต่ต้องใช้เวลาถึง 1,500 วัน ในกัวเตมาลา
-ประเทศออสเตรเลีย แคนนาดา และสหราชอาณาจักร มีอัตราค่าใช้จ่ายรวมในการฟ้องร้องคดีแพ่งและพาณิชย์ในอัตราร้อยละ 1 ของจำนวนทุนทรัพย์ แต่ในเบอร์กิน่า ฟูโซ สาธารณรัฐโดมินิกัน อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ ค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดีกลับสูงกว่าทุนทรัพย์ที่ฟ้องร้องกันเสียอีก
รายงานของไอเอฟซี ระบุว่า การมีกฎเกณฑ์มากเกินไป มีแนวโน้มที่จะส่งผลเสียต่อทุกคนที่อยู่ภายใต้กฎเกณฑ์นั้น คนรวยและคนมีเส้นสายใช้เงินและความสัมพันธ์ส่วนตัวเพื่อหลบเลี่ยงกฎเกณฑ์ กฎระเบียบที่ดีที่สุดมิใช่ไม่ต้องมีกฎระเบียบอะไรเลย แต่กฎระเบียบที่ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด จะต้องลดระเบียบที่ไม่มีประโยชน์ใดๆให้เหลือน้อยที่สุด ไอเอฟซี.สรุป ( อ้างอิงจาก : The World Is Flat ของ Thomas L. Friedman : ใครว่าโลกกลม เล่ม 2 หน้า 156-162 ,รอฮีม ปรามาส แปล )
สำหรับประเทศไทย นอกจากการปฏิรูประบบราชการและศาลยุติธรรมในสมัยรัชกาลที่ 5 แล้ว อาจกล่าวได้ว่ายังไมเคยมีการปฏิรูประบบราชการและงานยุติธรรมอีกเลย การเปลี่ยนแปลง และปรับปรุงระบบราชการและงานยุติธรรมเท่าที่ผ่านมา ไม่เข้าข่ายการปฏิรูปที่จะเข้าหลักเกณฑ์มาตรฐานของบรรษัทการเงินระหว่างประเทศ ( IFC) แม้ปรากฏว่า เคยมีการ ยุบ โอน รวม หรือก่อตั้งหน่วยงานราชการต่างๆกันเสมอๆ แต่การยุบ โอน รวม ก่อตั้ง สลับสับเปลี่ยนหน่วยงานต่างๆดังกล่าว มิได้อยู่ในความหมายของการปฏิรูประบบรากฐานอย่างแท้จริง
แม้ในช่วงที่พรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาล จะอ้างกันว่ามีการปฏิรูประบบราชการ มีการยุบ โอน และตั้งหน่วยงานราชการกันมากมาย มีการจัดโครงสร้างกระทรวงยุติธรรมใหม่ แต่เนื้อแท้เป็นเพียงการแบ่งภารกิจในการสั่งราชการผ่าน กระทรวง ทบวง กรม เท่านั้น มิใช่การปฏิรูปผ่าตัดเนื้อร้ายแต่ประการใด ส่วนหนึ่งเป็นแผนการปูทางให้รัฐบาลทักษิณได้แย่งชิงอำนาจของ “ระบอบอำมาตยาธิปไตย” ในนาม “รัฐข้าราชการ” มาไว้ที่คนของตนเท่านั้น แต่ในวันนี้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 กำลังปลุกผี “อำมาตยาธิปไตย” ขึ้นมาจากหลุมอีกครั้งหนึ่ง
หากใครโต้แย้งผู้เขียนว่า ประเทศไทยได้ปฏิรูประบบราชการ และกระบวนการยุติธรรมให้เป็นมาตรฐานสากลแล้ว ผู้เขียนจะขอยกตัวอย่างชีวิตจริง ที่ผู้เขียนได้พบเห็นในการประกอบวิชาชีพของผู้เขียนสัก 2 เรื่อง (ซึ่งความจริงมีมากกว่านี้)
เมื่อวันเสาร์ที่ 15 มีนาคม 2551 เวลา 10.50 น. ผู้เขียนได้นำลูกความของผู้เขียนจำนวน 3 คน ไปพบพนักงานสอบสวนนายหนึ่งที่ สภ.เมืองนครศรีธรรมราช ตามหมายเรียกผู้ต้องหาของพนักงานสอบสวนนายนั้น โดยในหมายดังกล่าวระบุให้ไปพบกับพนักงานสอบสวน เวลา 11.00 น. และมีการย้ำเตือนในหมายเรียกว่า “ การไม่ไปพบพนักงานสอบสวนตาม วัน เวลา ที่กำหนด อาจเป็นเหตุให้ต้องถูกออกหมายจับได้ ” ผู้เขียนจึงพาลูกความไปรับทราบข้อกล่าวหา และพร้อมที่จะต่อสู้คดีตามกฎหมาย ผู้เขียนพร้อมลูกความรออยู่ 2 ชั่วโมงเศษ ก็ยังไม่พบหน้าพนักงานสอบสวนนายนั้น สอบถามตำรวจประชาสัมพันธ์ ได้ความว่า พนักงานสอบสวนนายนั้นได้ออกเวรไปเมื่อ เวลา 8.00 น. ผู้เขียนจึงโทรศัพท์ไปตามหมายเลขที่ระบุว่าเป็นของพนักงานสอบสวนนายนั้นนับสิบครั้ง แต่เลขหมายดังกล่าวไม่มีสัญญาณตอบรับ เสมือนกับมีการปิดเครื่อง หรือแบตเตอรี่หมด
เมื่อผู้เขียนเห็นว่าเป็นเรื่องผิดปกติ จึงขอให้นายดาบตำรวจท่านหนึ่ง ที่ทำหน้าที่ประชาสัมพันธ์ ช่วยลงบันทึกประจำวันให้ เพราะกลัวพนักงานสอบสวนจะไปขอหมายจับต่อศาล อันทำให้ลูกความของผู้เขียนต้องหาหลักทรัพย์ประกันตัวโดยไม่จำเป็น แต่ประชาสัมพันธ์ก็อิดเอื้อน ขอให้มาพบในเช้าวันจันทร์อีกครั้ง อ้างว่าไม่เคยลงบันทึกประจำวันในลักษณะนี้มาก่อนเลย ผู้เขียนก็จนใจ จะร้องทุกข์ กล่าวโทษนายดาบท่านนั้น ฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ แต่ก็กลัวถูกเรียกว่า “หัวหมอ” ผู้เขียนจึงจัดการให้ผู้ต้องหาทั้งสามช่วยกันถ่ายภาพพวกเราทุกคนที่โรงพัก และเป็นภาระของผู้เขียนในฐานะทนายความ ที่จะต้องทำหนังสือแจ้งพนักงานสอบสวนทางไปรษณีย์ตอบรับ เพื่อใช้เป็นพยานหลักฐานว่า ได้พาลูกความของตนไปพบตามหมายเรียกแล้ว แต่ไม่พบ เพราะตำรวจหนีหน้า มิใช่ลูกความหลบหนี
มีอีกคดีหนึ่ง ผู้เขียนเป็นทนายความให้นายไมเคิล เลวิช ฮาดเลฟ ชาวนิวซีแลนด์ ที่เป็นโจทก์ยื่นฟ้องคนไทยในคดีแพ่ง ที่ศาลจังหวัดนครศรีธรรมราช ต่อมามีการทำสัญญาประนีประนอมยอมความกันเมื่อวันที่ 7 มีนาคม 2551 ศาลจึงสั่งคืนค่าขึ้นศาลให้เป็นกรณีพิเศษในวันดังกล่าว ซึ่งในทางปฏิบัติแต่เก่าก่อน จะต้องไปติดต่อกับฝ่ายการเงินเพื่อขอรับเช็ค ซึ่งใช้ขั้นตอนหลังจากศาลสั่งไม่เกิน 3 วัน จะได้รับเช็ค (ซึ่งเป็นเงินของตัวความเองแท้ๆ)
ในคดีนี้ ผู้เขียนนัดลูกความไว้ว่าจะรีบดำเนินการและส่งเช็คไปให้ไม่เกินวันที่ 14 มีนาคม 2551 ผู้เขียนจึงไปยื่นคำแถลงเพื่อรับเช็คค่าธรรมเนียมที่ศาลสั่งคืน และได้พยามติดตามสำนวนมาโดยตลอด จนกระทั่งวันที่ 20 มีนาคม 2551 ได้รับคำตอบจากเจ้าหน้าที่การเงินว่า ขณะนี้ทางฝ่ายการเงินไม่สามารถเขียนเช็คสั่งจ่ายได้ เนื่องจากไม่มีเงินอยู่ในบัญชี
ผู้เขียนจึงเข้าพบนายวินัย พจน์จำเนียร ผู้อำนวยการ ประจำศาลจังหวัดนครศรีธรรมราช ได้รับคำตอบว่า มันเป็นเช่นนั้นจริงๆ เนื่องจากค่าธรรมเนียมบางส่วนต้องส่งไปยังส่วนกลาง แต่ผู้อำนวยการฯยืนยันว่า จะได้เงินค่าธรรมเนียมคืนในอีกไม่เกิน 2 อาทิตย์นับแต่วันที่ท่านยืนยัน ซึ่งก็ราวๆวันที่ 5 เมษายน 2551 และหากถึงวันนั้นได้รับเงินค่าธรรมเนียมคืนจริง ก็ปาเข้าไป 28 วันเต็มๆ(นับแต่วันคดีเสร็จ)
อย่างไรก็ตาม ท่าน ผอ.วินัย พจน์จำเนียร ก็บริการด้วยน้ำใจไมตรี อนุญาตให้ลูกความของผู้เขียน โทรศัพท์ไปสอบถามข้อติดขัดได้ ซึ่งผู้เขียนเกรงกลัวจะเสียภาพพจน์ทนายความไทย จึงแจ้งให้ลูกความทราบว่า ได้ติดตามไปที่ศาลเพื่อขอเช็คคืนแล้ว แต่ติดขัดอยู่ที่ระบบการเงินของศาล ขอให้ลูกความโทรฯไปสอบถาม ผู้อำนวยการฯเป็นการด่วนด้วย ลูกความของผู้เขียนจึงโทรฯไปสอบถามผู้อำนวยการฯ จนได้รับคำตอบเป็นที่กระจ่าง
เป็นอันว่าผู้เขียนเอาตัวรอดมาได้ ไม่เสียภาพลักษณ์เรื่องของเวลา ตามที่นัดหมายลูกความไว้ แต่ภาพพจน์ของประเทศ ผู้เขียนไม่ขอรับรอง
ถึงเวลาแล้วหรือยัง ที่ประเทศของเราจะเริ่มปฏิรูประบบราชการและงานยุติธรรมให้เป็นจริงเป็นจังเสียที ก่อนที่นักลงทุนดีๆ จะหอบเงินหนีไปที่อื่นกันหมด.
ธัญศักดิ์ ณ นคร
ความเห็น (1)
ประสบการณ์ตรงเดียวกันเลยค่ะ ได้รับหมายเรียก แต่โทรศัพท์ไปสอบถามที สน กลับได้คำตอบว่า เวลาที่นัดในหมายเรียก ไม่ใช่เวลาเข้าเวร ของสารวัตรสอบสวน งงค่ะ