ข้อค้นพบว่าด้วย"ผู้ทรงสิทธิ" ตอนที่ 1 (อัพเดท 4 มีค. 2551)

 

-ว่าด้วยข้อค้นพบ-

ข้อค้นพบว่าด้วย  “ ผู้ทรงสิทธิ ”

แท้จริงแล้วสิทธิในหลักประกันสุขภาพเป็นสิทธิของ “มนุษย์ทุกคน” หรือเฉพาะ “คนสัญชาติไทย” ??

ข้อค้นพบประการแรก “สิทธิในหลักประกันสุขภาพ” (Right to Health Care)ถือเป็นส่วนหนึ่งของ “สิทธิในสุขภาพ”(Right to Health)[1] ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ“สิทธิในชีวิตร่างกาย” อันเป็นสิทธิที่ติดตัวมนุษย์ทุกคนมาแต่กำเนิด และสิทธิในชีวิตร่างกายนี้เองได้ถูกยอมรับว่าเป็นรากฐานอันสำคัญของ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์”[2](Human dignity) เนื่องจาก มนุษย์ทุกคนต่างก็มีคุณค่าอันมีลักษณะเฉพาะและเป็นคุณค่าที่ผูกพันอยู่กับความเป็นมนุษย์ ซึ่ง”บุคคลทุกคน”ในฐานะที่เป็นมนุษย์ย่อมได้รับคุณค่านี้โดยไม่ต้องคำนึงถึงเพศ เชื้อชาติ ศาสนา หรือคุณสมบัติอื่น ซึ่งถือเป็นหลักสากลที่ได้รับการยอมรับในทางระหว่างประเทศ (โปรดดูรายละเอียดในงานวิจัย - D[3])

สำหรับประวัติศาสตร์ชาติไทยนั้นเราเองก็เพิ่งบัญญัติรับรอง”ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ในมาตรา 4[4] แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นครั้งแรก[5](โปรดดูตารางในภาคผนวก ก) ซึ่งถือเป็นการวางหลักการและประกาศเจตนารมณ์ของรัฐ ว่ารัฐมีภาระหน้าที่และความชอบธรรมที่จะให้การรับรองและคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลอย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกัน

อย่างไรก็ดีมีปัญหาว่าบทบัญญัติตามความในหมวด 3 ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยนั้น ถือเป็นการรับรองและคุ้มครองเฉพาะชนชาวไทยเท่านั้นหรือไม่ ซึ่งคำตอบที่ได้นี้จะนำไปสู่แนวทางในการพิจารณาว่า”บุคคลทุกคน” ซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิหรือผู้มีสิทธิในหลักประกันสุขภาพ ตามความในบทบัญญัติ มาตรา 5[6] แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 (ซึ่งตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามความในทบัญญัติมาตรา 52 ประกอบกับ มาตรา 82 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 หมวด 3)

ในชั้นยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540นั้น สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเองก็มีข้อถกเถียงกันว่า “ชนชาวไทย” ตามชื่อของหมวด 3 ว่าด้วย”สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย”นั้น หมายถึง ”คนทุกคน” หรือหมายถึง “คนสัญชาติไทย” เท่านั้น[7]

ต่อประเด็นดังกล่าวมี ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าผู้ที่จะอยู่ภายใต้ความคุ้มครองของรัฐธรรมนูญหมวดนี้ก็คือ “ชนชาวไทย” ซึ่งหมายถึงบุคคลที่มีสัญชาติไทยเท่านั้น เนื่องจากมีชื่อหมวดกำกับอยู่เป็นที่เรียบร้อยแล้ว ในขณะที่ อีกฝ่ายเห็นว่า ไม่เพียงแต่บุคคลที่มีสัญชาติไทยเท่านั้นที่จะได้รับความคุ้มครอง แต่“ชนชาวไทย” ตามความในหมวดนี้ยังคุ้มครองไปถึงบุคคลทุกคนด้วย เนื่องจากหากพิจารณาจากเนื้อหาแห่งสิทธิที่มุ่งคุ้มครองแล้วปรากฎว่าโดยสารัตถะแล้วสิทธิดังกล่าวเป็นสิทธิที่เกี่ยวโยงกับ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” อันเป็นสิทธิในชีวิตร่างกาย เป็นคุณค่าที่ตกอยู่เพียงเพราะความเป็นมนุษย์ เป็นคุณค่าเฉพาะตัวของแต่ละปัจเจกชน และเป็นคุณค่าที่ปราศจากพรมแดนระหว่างคนชาติกับคนต่างด้าว ไม่ว่าคนต่างด้าวนั้นจะเป็นคนต่างด้าวที่มีรัฐ หรือเป็นคนต่างด้าวไร้รัฐก็ตาม ดังนั้น จึงไม่น่าจะเป็นไปได้ที่รัฐธรรมนูญจะบัญญัติคุ้มครองเฉพาะศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของคนชาติเท่านั้น[8]

ปัญหานี้ไม่ได้หมดอยู่เพียงแค่ชั้นยกร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ในชั้นต่อมาเมื่อมีการออกกฎหมายตามความในบทบัญญัติดังกล่าว ก็ปรากฎปัญหาในการใช้กฎหมายลูก(พระราชบัญญัติ)อีกครั้ง เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพ พ.ศ. 2545 ขึ้นใช้บังคับ กล่าวคือ มีการถกเถียงว่า—ใครควรเป็นผู้มีสิทธิในหลักประกันสุขภาพตามกฎหมายฉบับนี้ ?-- ซึ่งประเด็นดังกล่าวได้ถูกหยิบยกขึ้นมาตั้งแต่ชั้นยกร่างกฎหมาย โดยในครั้งนั้นผู้เสนอร่างกฎหมายเองก็มีความเห็นที่แตกต่างกันออกไปจำแนกได้เป็น 3 กลุ่ม[9] โดยกลุ่มแรกเห็นว่าควรรับรองสิทธิให้กับ”บุคคลทุกคน” [10]  ไม่เฉพาะแต่บุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น ในขณะที่อีกกลุ่มกลับเห็นว่าควรรับรองสิทธิให้กับ"บุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น" [11] เนื่องจากงบประมาณที่นำมาใช้ล้วนมาจากภาษีอากรของประชาชน ประกอบกับสถานะทางการคลังหลังวิกฤติเศรษฐกิจของประเทศไทยยังไม่ดีนักจึงควรให้แก่คนชาติก่อน ในขณะที่กลุ่มสุดท้ายกลับเห็นว่าควรรับรองสิทธิให้กับ "บุคคลสัญชาติไทยซึ่งมีภูมิลำเนาในประเทศไทย"[12] เท่านั้น ไม่ควรรวมถึงคนสัญชาติไทยที่มีภูมิลำเนาต่างประเทศด้วย ปัญหาในการใช้กฎหมายยังไม่ได้จบลงเพียงแค่นี้ แต่กลับส่งผลสืบเนื่องมาถึงชั้นปฎิบัติด้วย

โดยในทางปฏิบัติ ก็มีประเด็นที่ไม่แตกต่างกัน กล่าวคือ มีปัญหาว่าใครบ้างเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายนี้ เนื่องจากการเป็นผู้มีสิทธิผูกติดกับการได้รับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐ และหากทางหน่วยบริการใดให้การบริการผิดกลุ่มเป้าหมายนั่นย่อมหมายความว่าหน่วยบริการนั้นนอกจากจะไม่ได้รับเงินสนับสนุนในส่วนนี้แล้วยังต้องควักเนื้อจ่ายเอง ทำให้หลายหน่วยบริการต้องหันกลับมาคิดให้รอบคอบเสียก่อนที่จะให้การรักษาใครสักคน ดังเช่นกรณี กรณีจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ขอรับเงินชดเชยจากการอนุเคราะห์ค่ารักษาพยาบาลคนต่างด้าว (ปข. 0027.201.6/8969 ลงวันที่ 17 ธันวาคม 2546)[13] รวมถึงกรณีสถานพยาบาลในจังหวัดแม่ฮ่องสอนเกิดความไม่ชัดเจนว่าทางสถานพยาบาลจำเป็นต้องดำเนินการขึ้นทะเบียนและออกบัตรประกันสุขภาพถ้วนหน้าให้ประชากรต่างด้าวที่มีเลขประจำตัว 13 หลัก หรือไม่ (มส.0027.005/10838 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2546) [14] และกรณีสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดนนทบุรี (นบ.0027.005/359 ลงวันที่ 23 มกราคม 2546) ซึ่งสอบถามถึงแนวทางการขึ้นทะเบียนผู้มีสิทธิตาม พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 เนื่องจากพบกรณีที่ประชาชนผู้มาขึ้นทะเบียนสิทธิเป็นผู้มีสัญชาติอื่น  แต่มีเลขประจำตัวประชาชน(เลข 13 หลัก) ขึ้นต้นด้วยเลข 3

ต่อข้อหารือทั้งสามกรณีที่กล่าวมาข้างต้น ฝ่ายกฎหมายของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเองได้มีหนังสือตอบข้อหารือกลับไปโดยมีสาระในทำนองเดียวกันว่า "บุคคลที่จะมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขตาม มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 นั้น หมายถึง บุคคลที่มีสัญชาติไทย ทั้งนี้เพราะพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 บัญญัติขึ้นตามมาตรา 52 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งอยู่ในหมวด 3 ว่าด้วย สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ดังนั้นความหมายของคำว่า "บุคคล" ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 และในมาตรา 52 แห่งรัฐธรรมนูญ จึงหมายถึง ชนชาวไทย ตามหมวด 3 แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งในทางกฎหมายคำว่า "ชนชาวไทย" หมายถึงบุคคลที่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ จึงไม่ครอบคลุมถึงคนต่างด้าว " [15]  ดังนั้น (1) การอนุเคราะห์ค่ารักษาพยาบาลคนต่างด้าว จึงไม่อยู่ภายใต้เงื่อนไขที่จะได้รับงบประมาณสนับสนุนจาก สปสช. (2) ประชากรต่างด้าวที่มีเลขประจำตัว 13 หลัก ไม่ใช่ผู้มีสิทธิในหลักประกันสุขภาพตามกฎหมายนี้ จึงไม่ต้องดำเนินการขึ้นทะเบียนและออกบัตรประกันสุขภาพถ้วนหน้าให้ประชากรกลุ่มดังกล่าว (3) ให้ผู้มีสัญชาติไทยเท่านั้น

โดยในหนังสือตอบข้อหารือ(สปสช.03/674)ต่อสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดนนทบุรี (นบ.0027.005/359 ลงวันที่ 23 มกราคม 2546) ได้กล่าวเน้นย้ำอีกครั้งว่า

“รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 52 ได้บัญญัติให้ชนชาวไทยมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการสาธารณสุขที่ได้มาตรฐานและผู้ยากไร้มีสิทธิได้รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐ โดยไม่เสียค่าใช้จ่ายตามที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา 82 ได้บัญญัติให้รัฐต้องจัดและส่งเสริมการสาธารณสุขให้ประชาชนได้รับบริการที่ได้มาตรฐานและมีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง  จึงได้มีการประกาศใช้ พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 เพื่อจัดระบบการให้บริการสาธารณสุขที่จำเป็นต่อสุขภาพและการดำรงชีวิตให้มีการรักษาพยาบาลที่มีมาตรฐาน เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น สิทธิของบุคคลในการรับบริการสาธารณสุขตาม พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 หมายถึงบุคคลที่เป็นชนชาวไทย ซึ่งได้แก่บุคคลผู้มีสัญชาติไทยตาม พรบ.สัญชาติ พ.ศ. 2508 ดังนั้น ผู้ที่มีสัญชาติอื่นที่ไม่ใช่สัญชาติไทยจึงไม่สามารถเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายนี้โดยไม่คำนึงว่าเลขประจำตัว 13 หลัก ขึ้นต้นด้วยเลขใด”

ในทางนโยบาย ในอดีตเคยมีระเบียบกระทรวงสาธารณสุขว่าด้วยหลักประกันสุขภาพ และการประกันสุขภาพถ้วนหน้า พ.ศ.2544 ให้สิทธิกับคนต่างด้าวที่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน เนื่องจากตอนนั้นเป็นการให้หลักประกันสุขภาพโดยกำหนดพื้นที่เป้าหมายเป็นบางจังหวัด และกำหนดว่าผู้มีสิทธิจะต้องเป็นบุคคลที่มีชื่อในทะเบียนบ้านในพื้นที่นั้นๆ ซึ่งส่งผลให้คนต่างด้าวบางกลุ่มที่มีชื่อในทะเบียนราษฎร[16]เป็นผู้มีสิทธิตามระเบียบนี้ด้วย แต่ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้ พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ระเบียบดังกล่าวก็สิ้นผลไปโดยปริยาย เหลือแต่เพียงหลักการที่ยังคงไว้

---

[1] โปรดดูรายละเอียดในงานวิจัย -D

[2] บรรเจิด สิงคะเนติ. หลักพื้นฐานของสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามรัฐธรรมนูญ,พิมพ์ครั้งที่ 2 ,วิญญูชน,กรุงเทพ,2547, หน้า 101-152. กิติวรญา รัตนมณี.นักกฎหมายมหาชนคิดอย่างไรกับสิทธิในหลักประกันสุขภาพ,เผยแพร่ใน http://gotoknow.org/blog/health4stateless -kitiwaraya/163869

[3] โปรดดู. บงกช นภาอัมพร, http://gotoknow.org/blog/health4stateless-d และhttp://gotoknow.org/blog/bongkot-health4stateless

 

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

มาตรา 4 ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพของบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครอง

 

[5] ดูรายละเอียดในภาคผนวก....

 

[6] มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ซึ่งตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 52  ประกอบกับ มาตรา 82

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 หมวด 3 สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย

มาตรา 52  ” ...ให้ชนชาวไทยมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการสาธารณสุขที่ได้มาตรฐาน และผู้ยากไร้มีสิทธิได้รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายตามที่กฎหมายบัญญัติและการให้บริการสาธารณสุขของรัฐต้องเป็นไปอย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ โดยจะต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเอกชนมีส่วนร่วมเท่าที่จะกระทำได้...”

มาตรา 82  “...รัฐต้องจัดและส่งเสริมการสาธารณสุขให้ประชาชนได้รับบริการที่ได้มาตรฐานและมีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง…”

พระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545

มาตรา 5 วรรคหนึ่ง  “ บุคคลทุกคนมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพตามที่กำหนดโดยพระราชบัญญัตินี้”

 

[7] บรรเจิด สิงคะเนติ. หลักพื้นฐานของสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามรัฐธรรมนูญ,พิมพ์ครั้งที่ 2 ,วิญญูชน,กรุงเทพ,2547,

 

[8] กิติวรญา รัตนมณี. นักกฎหมายมหาชนคิดอย่างไรกับสิทธิในหลักประกันสุขภาพ,เผยแพร่ใน http://gotoknow.org/blog/health4stateless-kitiwaraya/163869

 

[9] ปิยบุตร แสงกนกกุล,เอกสารข้อมูลและบทวิเคราะห์ทางวิชาการเพื่อประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.--,กรุงเทพ,สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาและสถาบันพระปกเกล้า,2545,หน้า (ค),และ 18-20.

   กิติวรญา รัตนมณี , เจตนารมณ์และแนวคิดเบื้องหลังในการตราพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ มาตรา 5,เผยแพร่ใน http://gotoknow.org/blog/health4stateless-kitiwaraya/161053

 

[10] ร่าง พรบ.ฯที่เสนอโดย นายสุวัฒน์ วรรณศิริกุล และคณะ

 

[11] ร่าง พรบ.ฯที่เสนอโดย นายภูมินทร์ ลีธีระประเสริฐและคณะ, ร่าง พรบ.ฯ ที่เสนอโดยนายอำนวย คลังผา และคณะ ,ร่าง พรบ.ฯ ที่เสนอโดยนายสิทธิชัย กิตติธเนศวร และคณะ

 

[12] ร่าง พรบ.ฯที่เสนอโดยนายปรีชา มุสิกุลและคณะ

 

[13] หนังสือตอบข้อหารือ เลขที่ สปสช.03/01 ลงวันที่ 5 มกราคม 2547

http://law.nhso.go.th/new/cgi-bin/DataCenterLaw/DataLaw/6/6.4/6.4.2/การขอรับเงินอนุเคราะห์กรณีคนต่างด้าว(รพ.ประจวบ).pdf

 

[14] หนังสือตอบข้อหารือ เลขที่ สปสช.03/518 ลงวันที่ 30 มกราคม 2547

http://law.nhso.go.th/new/cgi-bin/DataCenterLaw/DataLaw/6/6.4/6.4.1/การขึ้นทะเบียนคนต่างด้าว(แม่ฮ่องสอน).pdf

 

[15] กิติวรญา รัตนมณี.ไม่มีสัญชาติไทย ไม่มีเลข 13 หลัก ไม่มีสิทธิในหลักประกันสุขภาพ ? , เผยแพร่ใน http://gotoknow.org/blog/health4stateless-kitiwaraya/162034

 

[16] โปรดดูเพิ่มเติมในภาคผนวก ข และภาคผนวก ค