การคลังในทศวรรษหน้า

เมื่อพูดถึงภาคการคลัง เรามักตั้งคำถามว่า “ภาคการคลังในช่วงทศวรรษหน้าจะยั่งยืน (Sustainable) ได้หรือไม่” คำว่า “ยั่งยืน” มีความหมายที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่า ภาวะที่รัฐไม่ก่อหนี้สินจนเกินความสามารถในการหารายได้ และในแต่ละปีภาระการคืนหนี้ (ต้น+ดอกเบี้ย) จะต้องไม่สูงเกินจนไม่เหลืองบประมาณไปพัฒนาประเทศด้านอื่น ๆ ในช่วงที่ผ่านมาต้องยอมรับว่า ภาคการคลังของเรามีวินัยที่ดี กระนั้นก็ตาม ในช่วงทศวรรษหลังนี้มี 3 เหตุการณ์   ที่ทำให้ประชาชนเป็นห่วงเรื่องความยั่งยืนทางการคลังมากขึ้น  ประการแรก วิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 12 ก่อนวิกฤต เป็นร้อยละ 57 เนื่องจากรัฐต้องมีภาระในการกระตุ้นเศรษฐกิจหลังเศรษฐกิจหดตัว และส่วนหนึ่งต้องรับภาระของกองทุนฟื้นฟูที่ต้องเข้าไปรับความเสียหายจากสถาบันการเงินที่ล้มไปด้วย ประการที่ 2 ในช่วง 2544 เป็นต้นมา มีการใช้นโยบายการคลังทั้งใน และนอกงบประมาณ หรือใช้รัฐวิสาหกิจเพื่อดำเนินนโยบายในรูปแบบใหม่ ๆ มากขึ้น ทำให้ประชาชนเริ่มตั้งคำถามว่า ถ้ารวบรวมภาระที่กระจัดกระจายเข้าด้วยกัน ภาคการคลังจะยั่งยืนได้หรือไม่ ประการที่ 3 ทิศทางของนโยบายพรรคการเมืองในปัจจุบันประกอบกับทิศทางของรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับ ได้เอื้ออำนวยต่อการใช้จ่ายเชิงสังคมมากขึ้น จะทำให้ภาระการใช้จ่ายของภาครัฐสูงจนยั่งยืนได้หรือไม่ บทความหนึ่งในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในสัปดาห์ก่อน       ช่วยตอบคำถามนี้ โดยค้นพบว่า ปัจจุบันหนี้ภาครัฐถึงแม้จะยังไม่สูงมาก ประมาณร้อยละ 40 ของ GDP และเมื่อรวมภาระการคลังทั้งหมด ทั้งในและนอกงบประมาณไว้ด้วยกันแล้ว ในกรณีฐาน ซึ่งเป็นกรณีที่ภาครัฐไม่ใช้จ่ายเพิ่มขึ้นมากกว่าแนวโน้มในอดีตแล้ว ภาคการคลังยังคงยั่งยืนได้ในทศวรรษหน้า   อย่างไรก็ตาม ยังมีความเสี่ยงจากแนวโน้มรายจ่ายที่อาจเพิ่มขึ้น ดังนี้ (1) จากการศึกษาโครงสร้างด้านรายจ่ายพบว่า ประเทศเราใช้จ่ายด้านสังคมค่อนข้างต่ำกว่าประเทศอื่น แต่มีแนวโน้มใช้จ่ายด้านสังคมสูงขึ้นในช่วงทศวรรษหลังนี้ และในช่วงที่ผ่านมารายจ่ายด้านป้องกันประเทศได้ปรับตัวเป็นสัดส่วนลดลงมาโดยตลอด เปิดโอกาสให้รัฐมีเงินไปใช้จ่ายด้านเศรษฐกิจ และสังคมมากขึ้น  กระนั้นก็ตาม โครงสร้างรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เน้นดูแลสังคม และยังมีบทบัญญัติด้านรายจ่ายป้องกันประเทศที่ชัดเจนว่า ต้องมีกองกำลัง และอาวุธเทคโนโลยีที่ทันสมัย และพอเพียง มีแนวโน้มที่จะสร้างแรงกดดันด้านรายจ่ายป้องกันประเทศควบคู่ไปกับรายจ่ายด้านสังคมที่ต้องเพิ่มขึ้นตามแนวโน้มการพัฒนาของประเทศ (2) เมื่อวิเคราะห์ด้านรายได้พบว่า ประเทศเรายังเก็บรายได้ค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ และพึ่งพิงภาษีเงินได้น้อยมาก ภาษีเงินได้ที่จัดเก็บได้ส่วนใหญ่มากจากภาษีเงินได้นิติบุคคล ขณะที่ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดายังจัดเก็บได้น้อย ภาษีศุลกากรก็มีแนวโน้มลดลง ไม่สามารถจะพึ่งพิงเป็นแหล่งเงินได้ได้ต่อไป เนื่องจากการทำข้อตกลงเรื่องการค้า  ขณะที่ภาษีมูลค่าเพิ่มมีการปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บมาโดยต่อเนื่อง จนทำให้อัตราจัดเก็บที่แท้จริง (Effective Tax Rate) ใกล้เคียงกับอัตราตามกฎหมายมาก นัยดังกล่าวบอกกับเราว่า หากรายจ่ายต้องเพิ่มขึ้น มีความจำเป็นต้องขยายฐานภาษีโดยต่อเนื่อง โดยเฉพาะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ที่มีสัดส่วนผู้อยู่ในฐานภาษีประมาณ 6 ล้านคน จากกำลังแรงงาน 30 กว่าล้านคน และมีสัดส่วนการลดหย่อนค่อนข้างสูง คือ มีค่าลดหย่อนต่อเงินได้พึงประเมิน ประมาณ 1 ใน 4 เพื่อลดความเสี่ยง    ด้านการคลังดังกล่าว บทความนี้จึงเสนอให้มีการปฏิรูประบบค่าลดหย่อนที่สำคัญ เช่น 1) ไม่ต่ออายุให้กับการลงทุนหุ้นระยะยาว (LTF) ที่ให้ลดหย่อนภาษีได้ถึงปี 2559 2) การคงมาตรการลดหย่อนอื่น ๆ เช่น การออมระยะยาว และประกันชีวิตไว้ แต่ให้เปลี่ยนไปใช้ระบบ Credit ภาษีแทน เนื่องจากระบบค่าลดหย่อนเดิมคนที่ได้รับประโยชน์มากที่สุด คือ คนที่มีรายได้สูง และตกในอัตราภาษีสูง ขณะที่ระบบ Credit ภาษีจะคืนให้เป็นจำนวนเท่า ๆ กัน ตัวอย่างเช่น คนที่มีรายได้สูง และเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาร้อยละ 37 หากลงทุนใน LTF 1 แสนบาท จะประหยัดภาษีไปได้ 3.7 หมื่นบาท ขณะที่อีกคนหนึ่งเสียภาษีอัตราร้อยละ 10 ลงทุนใน LTF จำนวนเท่ากัน      จะประหยัดภาษีไปได้เพียง 1 หมื่นบาท เป็นต้น  การใช้ระบบลดหย่อนจึงเป็นไปเพื่ออัตราการเก็บแบบถอยหลัง (Regressive) ให้กับระบบภาษีเงินได้ที่ควรเป็นอัตราก้าวหน้า ทั้งนี้ การปฏิรูปภาษีดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งในการลดความเสี่ยงจากด้านการคลังในอนาคต ซึ่งต้องควบคู่ไปกับการระมัดระวังด้านความโปร่งใสจากการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ และการใช้เงินเพื่อดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองในอนาคต ที่ประชาชนต้องช่วยกันตรวจสอบอย่างใกล้ชิด เพราะทุกบาทที่นำมาแจกจ่ายตามนโยบายต่าง ๆ ก็คือเงินภาษีของทุกท่าน โพสต์ทูเดย์  22  ต.ค.  50