“เมารี” กับการมีส่วนร่วมในการ “ทำ” สนธิสัญญา

สนธิสัญญากับชาวเมารี

ความนำ

ความเปลี่ยนแปลงต่างๆ ที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องในสังคมระหว่างประเทศ โดยเฉพาะความเปลี่ยนแปลงในกรอบของเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ที่กำลังส่งผลกระทบต่อทุกประเทศโดยรวมในปัจจุบัน เป็นผลมาจากเจรจาการค้าระหว่างประเทศรอบโดฮา ภายใต้กรอบขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ไม่สามารถผสานประโยชน์ทางการค้าสินค้าและบริการ การลงทุน ผลประโยชน์ในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา ฯลฯ ระหว่างประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจและประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายได้ เมื่อการเจรจาในระดับพหุภาคีไม่ประสบผลสำเร็จ ประเทศต่างๆ ทั่วโลกจึงปรับนโยบายหันมาทำ ความตกลงทวิภาคีว่าด้วยการค้าเสรี (Free Trade Agreement: FTA) แทนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศในกรอบขององค์การการค้าโลก จนเป็นสาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดกระแสความผันผวนในเวทีการค้าระหว่างประเทศ ประเทศนิวซีแลนด์ ในฐานะที่เป็นประเทศหนึ่งในเวทีเศรษฐกิจระหว่างประเทศ จึงตกอยู่ในสถานการณ์ที่ไม่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ มากนัก การที่จะปกป้องตนให้หลุดพ้นหรือหลีกเลี่ยงจากกระแสความเปลี่ยนแปลงในประชาคมโลก จึงเป็นเรื่องที่ไม่สามารถทำได้ง่ายดายนัก และหากพิจารณารายละเอียดของสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศโดยเฉพาะทางเศรษฐกิจในปัจจุบันนั้น จะพบว่าวัตถุประสงค์และเนื้อหาของสนธิสัญญานอกจากจะผูกพันหรือสร้างพันธกรณีในระดับระหว่างประเทศแล้ว ยังมีผลกระทบที่ชัดเจนต่อเอกชนภายในประเทศทั้งทางตรงและทางอ้อม ดังนั้น การทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศจึงไม่ใช่เรื่องของความผูกพันเฉพาะระหว่างรัฐอีกต่อไป หากแต่ยังเป็นเรื่องที่ผูกพันหรือส่งผลกระทบในระดับเอกชนหรือประชาชนทุกกลุ่มทุกฝ่ายภายในประเทศด้วย “เมารี” (Maori) ชนพื้นเมืองดั้งเดิมของประเทศนิวซีแลนด์ ชนเผ่าที่มีขนบธรรมเนียม จารีตประเพณี ภาษาวัฒนธรรม ความคิดและวิถีความเป็นอยู่ที่มีเอกลักษณ์โดดเด่นเฉพาะตัว จึงไม่สามารถที่จะหลุดพ้นจากกระแสความเปลี่ยนแปลงของโลกและผลกระทบจากสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศในลักษณะนี้ได้ อย่างไรก็ตาม ประเทศนิวซีแลนด์ได้ตระหนักถึงผลกระทบจากสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศที่จะเกิดขึ้นกับชาวเมารีหากมีการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ ฝ่ายบริหารจึงได้วางแนวทางในการมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญา โดยพิจารณาในประเด็นสำคัญๆ ดังนี้

1. วัตถุประสงค์ในการให้ชาวเมารีมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

2. ลักษณะการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

3. โอกาสในการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา และ

4. ความต่อเนื่องในการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

1. วัตถุประสงค์ในการให้ชาวเมารีมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมีความหลากหลายมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นทางด้านสิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพ ทรัพย์สินทางปัญญา ฯลฯ ซึ่งบางเรื่องเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชาวเมารีโดยตรง เช่น ความตกลงว่าด้วยสิทธิของชนพื้นเมืองดั้งเดิม (Treaty dealing with the Rights of indigenous peoples) หรือมีเนื้อหาที่กระทบต่อชาวเมารีแทรกอยู่ในความตกลงระหว่างประเทศ เช่น ความตกลงที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินทางปัญญาหรือทรัพย์สินทางวัฒนธรรม (Intellectual and Cultural Property) ดังนั้น ในการเจรจาทำความตกลงระหว่างประเทศจึงเป็นเรื่องที่ต้องมีการกำหนดจุดยืนที่แน่นอนชัดเจน ฝ่ายบริหารในฐานะเป็นผู้แทนของประเทศที่มีอำนาจในการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ จึงต้องมีข้อมูลอย่างเพียงพอในการเจรจาต่อรองเพื่อทำความตกลงฯ การขอคำปรึกษาจากชาวเมารีจึงเป็นเรื่องที่จำเป็นอย่างยิ่ง เนื่องจากชาวเมารีเป็นผู้ที่รู้เรื่องเกี่ยวกับตนเอง และเป็นผู้ที่ต้องได้รับผลกระทบ ได้รับหรือเสียประโยชน์จากการทำความตกลงระหว่างประเทศ ส่วนสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศอื่นๆ ที่ฝ่ายบริหารได้ “ทำ” หรือ “จะทำ” นั้น สามารถส่งผลกระทบต่อชาวเมารีในฐานะพลเมืองของประเทศนิวซีแลนด์ได้เช่นกัน การมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญา จึงเป็นเรื่องที่ต้องได้รับการพิจารณาโดยเฉพาะในเรื่องการกำหนดขอบเขตของความตกลงฯ ที่มีความเกี่ยวข้องเกี่ยวโยงกับผลประโยชน์ของชาวเมารีที่มีตามสนธิสัญญา Waitangi (Treaty of Waitangi) นอกจากนี้ การให้ชาวเมารีมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญาเป็นการสร้างความมั่นใจและเชื่อมั่นระหว่างรัฐบาลและชาวเมารีว่าวัตถุประสงค์และเนื้อหาของสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับชาวเมารีในความตกลงฯ นั้น จะได้รับการพิจารณาโดยเร็วและเหมาะสมกับธรรมชาติของชาวเมารี รวมถึงการเจรจาตกลงของฝ่ายบริหารนั้น นอกจากจะอยู่ในขอบเขตและสอดคล้องกับประโยชน์ของชาวเมารีแล้ว ยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นแก่ชาวเมารีว่าจะได้รับประโยชน์จากการดำเนินการของฝ่ายบริหารอย่างแท้จริงและมีประสิทธิภาพ

2. ลักษณะการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

การมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศนั้น ปรากฏใน 2 ลักษณะคือ การให้คำปรึกษาและการรับรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

2.1. การให้คำปรึกษา ในการ “ทำ” สนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ

หน่วยงานหรือผู้แทนของฝ่ายบริหารที่รับผิดชอบการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นในระดับทวิภาคีหรือพหุภาคี มีหน้าที่ขอคำปรึกษาจาก Te Puni Kokiri (Minister of Maori Development) เพื่อพิจารณาว่าการทำสนธิสัญญาฉบับดังกล่าวต้องการการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญาจากชาวเมารีหรือไม่ นอกจากเรื่องการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญาแล้ว กระทรวงอื่นๆ ยังได้มีการวางนโยบายและกระบวนการในการขอคำปรึกษาและการเข้ามีส่วนร่วมของชาวเมารี เช่น กระทรวงศึกษาธิการ หลักเกณฑ์ที่ใช้ในการพิจารณาว่าสนธิสัญญาฉบับใดต้องการการมีส่วนร่วมของชาวเมารีนั้น ได้แก่ ความตกลงระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญาและทรัพย์สินทางวัฒนธรรม (Intellectual and Cultural Property) การลงทุนจากต่างประเทศ (Foreign Investment) ทรัพยากรทางชีวภาพ (Genetic Resources) Koiwi tangata and Mokomokai (Bones and tattooed and preserved Maori head) พืชและสัตว์ประจำถิ่นของนิวซีแลนด์ (New Zealand Flora and Fauna) การใช้ทรัพยากรธรรมชาติทางกายภาพ (Use of natural physical resources) สิทธิของชนพื้นเมืองดั้งเดิม (Indigenous Rights) ภาษาประจำชาติ (National Language) สิทธิมนุษยชน (Human Rights) การเข้าเมือง (Immigration) การจ้างงาน (Employment) และการศึกษา (Education) เป็นต้น เมื่อพิจารณาเห็นว่า สนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศมีวัตถุประสงค์และเนื้อหาที่ต้องการการมีส่วนร่วมของชาวเมารี หน่วยงานที่เป็นผู้แทนของฝ่ายบริหารในการเจรจาตกลงจะเป็นผู้รับผิดชอบในการกำหนดระดับและลักษณะการมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญา โดยพิจารณาจากระดับและลักษณะของผลกระทบที่จะมีต่อผลประโยชน์ของชาวเมารี ทั้งนี้ เพื่อเป็นการเลือกหรือกำหนดรูปแบบที่เหมาะสมในการใช้ทรัพยากรของรัฐและของชาวเมารี การพิจารณาเรื่องการมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญานี้ จะเป็นการพิจารณาเฉพาะกรณี ตามวัตถุประสงค์และเนื้อหาของความตกลงแต่ละฉบับ เพื่อประโยชน์ในการปรับจุดยืนในการเจรจาตกลงของฝ่ายบริหารในการทำความตกลงระหว่างประเทศ

2.2. การรับรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

การที่ Te Puni Kokiri จะให้คำปรึกษาได้นั้น จำเป็นต้องได้รับรู้วัตถุประสงค์และเนื้อหาการเจรจา ตลอดจนข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเจรจา โดยฝ่ายบริหารต้องเปิดเผยและเผยแพร่ข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวกับการเจรจา เพื่อการให้คำปรึกษาสามารถทำได้อย่างถูกต้อง ซึ่งข้อมูลข่าวสารต่างๆ เหล่านี้ เป็นเรื่องที่ชาวเมารีหรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ มีความจำเป็นที่ต้องได้รับทราบเช่นเดียวกัน นอกจากนี้ การขอคำปรึกษาต้องเป็นไปอย่างต่อเนื่อง เพื่อผลประโยชน์ของชาวเมารีหรือกลุ่มผลประโยชน์อื่นๆ จะได้รับการพิจารณาอยู่เสมอ โดยเฉพาะในกรณีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชาวเมารีโดยตรง เช่น ความตกลงว่าด้วยสิทธิของชนพื้นเมืองดั้งเดิม (Treaty dealing with the Rights of indigenous peoples) ซึ่งจะเป็นประโยชน์แก่ฝ่ายบริหารในการกำหนดจุดยืนในการเจรจาที่ชัดเจนและสมประโยชน์ของชาวเมารี แม้ว่าการทำสนธิสัญญาบางเรื่องจะไม่ต้องการคำปรึกษาจากชาวเมารี แต่ประเด็นหลักในการทำสนธิสัญญาจำเป็นต้องให้แน่ใจว่าการทำสนธิสัญญานั้น ได้คำนึงถึงเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชาวเมารี โดยเฉพาะเรื่องของการควบคุมดูแลหรือการใช้ทรัพยากรส่วนของชาวเมารี (te tino rangtiratanga หรือ taonga) ที่ได้รับการคุ้มครองตามสนธิสัญญา Waitangi 1840

3. โอกาสในการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

การมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ สามารถทำได้ทุกขั้นตอนการทำสนธิสัญญา นับแต่เริ่มมีการพิจารณาว่าจะทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศหรือไม่ ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นในระดับทวิภาคีหรือพหุภาคี ในขั้นตอนการเตรียมการเจรจาที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์หรือมีผลกระทบต่อชาวเมารี หรือเมื่อเนื้อหาของสนธิสัญญามีส่วนเกี่ยวข้องกับชาวเมารี ไม่ว่าก่อนและในขณะที่มีการเจรจาทำความตกลง ทั้งนี้เพื่อเป็นการปกป้องผลประโยชน์ของชาวเมารี ก่อนที่สนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศจะเกิดขึ้นตามกฎหมายระหว่างประเทศและมีผลบังคับใช้ภายใน ชาวเมารีสามารถเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติที่ประเทศนิวซีแลนด์ต้องตรากฎหมายใหม่หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายใน เพื่อให้สนธิสัญญามีผลบังคับใช้ภายในประเทศ ในขั้นตอนการลงนามหรือให้สัตยาบันสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ ชาวเมารีสามารถมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญาในส่วนของการเสนอรายงานของคณะรัฐมนตรีเพื่อการให้สัตยาบัน (Ratification) หรือภาคยานุวัติ (Accession) สนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ นอกจากนี้ การมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญา สามารถทำได้ในกระบวนการตรวจสอบการทำความตกลงระหว่างประเทศของฝ่ายบริหาร เช่น ในขั้นตอนการทำ National Interest Analysis (NIA) ซึ่งเป็นเอกสารที่ฝ่ายบริหารต้องยื่นพร้อมกับสนธิสัญญาต่อรัฐสภา ประกอบการพิจารณาเพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ในการลงนามหรือให้สัตยาบันสนธิสัญญา ตาม Standing Order 384 เนื่องจากสนธิสัญญาที่มีผลบังคับใช้แล้วย่อมใช้บังคับกับชาวเมารีด้วย

4. ความต่อเนื่องในการมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญา

การมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญาจำเป็นต้องทำอย่างต่อเนื่อง เพื่อประโยชน์ของชาวเมารีและฝ่ายบริหาร ดังนั้น กระทรวงการต่างประเทศและการค้า (The Ministry of Foreign Affairs and Trade) มีหน้าที่จัดส่งรายงานเกี่ยวกับการเจรจาตกลงระหว่างประเทศให้แก่ ชาวเมารี (iwi) และ องค์การของชาวเมารีทั้งหลาย (Maori Organizations) ทุกหกเดือน เพื่อให้ชาวเมารีได้รับทราบข้อมูลข่าวสารต่างๆ ที่รัฐบาลได้ดำเนินการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศอย่างสม่ำเสมอ นอกจากนี้ ข้อมูลต่างๆ เหล่านี้จะได้จัดส่งให้แก่ Foreign Affairs Defence and Trade Select Committee อีกชุดหนึ่ง หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐต้องให้ข้อมูลแก่กระทรวงการต่างประเทศและการค้าในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการทำสนธิสัญญา เพื่อให้การเจรจาทำความตกลงระหว่างประเทศสามารถทำได้อย่างเที่ยงตรงและสมบูรณ์ บทส่งท้าย การทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศในปัจจุบันไม่ใช่การสร้างความผูกพันหรือพันธกรณีระหว่างรัฐเท่านั้น หากแต่วัตถุเนื้อหาและเนื้อหาของความตกลงระหว่างประเทศสามารถก่อให้เกิดผลกระทบต่อเอกชนทั้งทางตรงและทางอ้อม การเจรจาทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ จึงควรให้โอกาสแก่ประชาชนผู้ต้องได้รับผลกระทบจากสนธิสัญญาเข้ามีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐบาลว่าควรจะทำสนธิสัญญาฉบับนั้นๆ หรือไม่ เช่น การมีส่วนร่วมของชาวเมารีในการทำสนธิสัญญา ทำให้ผลประโยชน์ของชาวเมารีได้รับการพิจารณาและดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง นับแต่เริ่มทำสนธิสัญญาไปจนถึงขั้นตอนการทำให้สนธิสัญญามีผลบังคับใช้ภายในประเทศ โดยส่วนหนึ่งเป็นหน้าที่ของชาวเมารีที่จะต้องให้ข้อมูล คำปรึกษาหรือการตอบสนองแก่หน่วยงานที่รับผิดชอบในการทำสนธิสัญญา อย่างไรก็ตาม โอกาสที่ประชาชนจะมีส่วนร่วมในการทำสนธิสัญญาหรือไม่นั้น เป็นเรื่องภายในของแต่ละประเทศที่จะได้กำหนดขอบเขตหรือเงื่อนไขการมีส่วนร่วมของประชาชนในการทำสนธิสัญญา สำหรับประเทศไทยการมีส่วนร่วมของประชาชนในการทำสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศยังไม่เป็นรูปธรรมหรือมีกระบวนการในทางปฏิบัติที่ชัดเจนนัก ไม่ว่าในขั้นตอนการเตรียมการเจรจา การเจรจาตกลง หรือการทำให้สนธิสัญญามีผลบังคับใช้ภายในประเทศ

เอกสารอ่านประกอบ

Gillies, K. and O’ Regan, G., Murihiku Resolution of Koiwi Tangata Management: http://www.nzarchaeology.org/elecpublications/koiwi.html

The Ministry of Education, Consultation and Engagement with Maori, Guidelines for the Ministry of Education, 1999 Strategy for Engagement with Maori on International Treaties: http://www.mft.govt.nz/support/legal/maoriengagement.html#Summary%20key%20element%20of%20the%20strategy

ชาติชาย เชษฐสุมน, การมีส่วนร่วมของประชาชนไทยในการ “ทำ” สนธิสัญญา, เอกสารประกอบ การบรรยายโครงการประกาศนียบัตรกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2547

ดร. ชาติชาย เชษฐสุมน