ในปี  พ.ศ.2452   พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระราชดำริเห็นว่าสมควรที่จะให้คิดจัดทำบัญชีคนในพระราชอาณาเขตเพื่อทราบความแน่นอนว่ามีคนอยู่เท่าใด  และเพื่อประโยชน์ที่จะบำรุงความสุข และรักษาการแผ่นดินให้เหมือนกับที่เป็นอยู่ในประเทศทั้งปวง จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าให้ตรา  พระราชบัญญัติสำหรับทำบัญชีคนในพระราชอาณาจักร ร.ศ.128 ขึ้น  โดยกำหนดหลักการที่จะต้องดำเนินการสำคัญตามกฏหมายฉบับนี้เป็น 3 ประการ ด้วยกัน คือ (1)  ให้จัดทำบัญชีสำมะโนครัวขึ้น (2) ให้จัดทำบัญชีคนเกิดและคนตาย และ(3) ให้จัดทำบัญชีคนเข้าออก